赵树凯：信“访”还是信“法”？

 

农民为什么“信访不信法”？是基于信访程序和司法程序的理性比较。信访有以下好处：

其一，与诉讼比较，信访在程序上非常简便。在诉讼过程中，一个普通案件正常的审理期限要3至5个月，特殊案件要一年半载，且程序复杂。上访的方式则没有这些程序，只要到了当地信访部门上访，甚至声称到上级或者北京上访，问题就会受到重视，甚至特事特办。2005年的《信访条例》虽然规定逐级上访，并设定了答复期限，但实际操作中没有约束力。通过诉讼程序解决，不仅时间长，而且法院最头痛的事情就是执行难，判决生效的法律文书得不到执行。通过上访解决，不需要判决书，只要领导的一句话，效果就非常明显。

其二，与诉讼比较，信访所需要的证据少。诉讼本身有证据规则，谁主张谁举证，证据不足不予立案，或要承担不利后果。信访过程的证据要求很低，随着信访件的批转，通常是由政府有关单位调查取证，上访人主要是等待和催办、督办。

其三，与诉讼比较，一般情况下上访成本低。诉讼解决需要律师费、调查取证费、诉讼费和其他相关费用。上访则不同，在本地（如本县市）上访，基本没有什么费用，到外地上访（如越级到省城和北京）则通常有领导包案接访、截访，基本上有饭吃、有车坐、有旅馆住，上访费用经常由当地政府报销。

从司法过程来看，法律解决本身也存在很多问题。或者说，即便农民走了司法解决途径，司法并没有真正解决问题。首先表现为司法解决的执行难，法院判决成为一纸空文，判决和执行成为几乎互不相干的法律过程；其次，更复杂的情况是司法本身不公正，法律过程受到不正常因素的影响，农民对于法院越来越不信任。所以，上访的增加，不仅仅是基于农民对于信访和司法的成本方面的比较，而且也基于农民对司法体系本身的不信任。

信访大量增加，显示了司法解决本身的权威下降。观察这种权威下降有多种视角，突出表现在，针对法院裁决本身的上访也在不断增加，即所谓“涉诉信访”的快速上升。这是一种司法程序本身已经完结，但是对于法院判决本身不认可，进而到最高层上访的情况。现在，“涉诉信访”已经成为法院的工作重点之一。进入新世纪以来，到最高人民法院上访的数量不断上升，2003的上访数量为20636件，比上年同比增长31%。此后继续逐年增长，2010年到最高法院上访的总量为73500件，与2003年比较翻了三番，而且不包括最高法院向各省派出的工作组就地接访的案件量。（行政管理改革，2012年第6期第52页，宋心然，涉诉信访问题）。

上访所以发达，是因为大量问题无法通过法律解决。有很多上访问题是法律过程所没有办法解决的，或者是，从现有法律看这个问题已经解决，上访不应该发生。上访的发生本身，不是因为上访者认为政策、法律没有得到执行，而是因为上访者认为，他们的利益没有获得应有的政策、法律保护，或者是，已有法律、政策本身也侵犯了他们的权益。如上世纪九十年代中后期关于民办教师的清退处理，从中央到地方都有明确政策规定，从清退过程本身来看，这些教师退出教师系列也是符合政策和程序规定的，并且是本人都履行了正式认可手续的。但是，进入新世纪之后，一轮又一轮规模浩大的民办教师上访。原因是这些上访者认为，当时的政策对于他们不够公正，侵犯了他们的应有权益。实际上，他们的上访行为是针对过去他们认可的政策进行“翻案”。而且，在中央有关部门、地方政府出台了一定的补偿性政策措施后，他们的要求进一步提高，并组织起新的上访。复退转业军人的上访、耕地占用补偿中一些上访，也都有不认可既定政策和解决结果的特点。所以，虽然大量上访问题可以认为用法律途径解决，但是，必须看到，这些上访问题已经超越了司法解决的层次，实际上需要的是一种政治解决。

司法解决依据的是法律的权威，而法律本身是确定的，文本清晰、程序明确、标准统一，司法过程不过是技术性过程。但是，政治过程则是不确定的。用宪法学家卡尔·施米特的话来说，“政治无非就是处理极端的冲突以确立秩序，但是如果任何冲突都需要纳入政治过程，那么政治也就被湮灭在无尽的琐碎之中，而无法真正去面对根本性问题”。所以，需要不断地将已经在政治中成熟的规则通过法律、规范的方式确定下来，以后再有类似的问题就直接依照现有的法律或者行政规范加以处理。

上访行为本身具有鲜明的政治性。就是说，他的诉求不是“依法”提出的。这分为两种情况，一种是对法规、政策内容本身的不认同。不“依法”的抗争在兴起。如民办教师的问题，抗议过去的政府处理。另一种是对政策制定过程的不认同，对于政策制定不认可，不在于是措施本身的合理与否，如对征地标准的高低的看法和态度。新问题是，不仅涉及到有没有政策，或者政策执行的好不好，还涉及到这些法律政策本身的制定过程的合理性和合法性。

（本文是“乡村治理体系调研报告”之一部分，完成于2013年9月）

来源：沽河虎山