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许向阳:在制度竞争中创建和市场相适应的良治政府
—— 江苏改革的特点和启示
作者:许向阳(南京林业大学教授)      时间:2012-01-06   来源:胡耀邦史料信息网
 

(在 2011 中国改革论坛上的发言)

 

   改革开放以来,特别是近 10 多年,江苏经过艰辛的探索,开始走出一条具有自己特点的改革和发展的道路。假如要用一句话来概括江苏改革的精神特质的话,那就是: 在制度竞争中创建和市场相适应的良治政府。

   近年来,江苏经济社会发展的势头良好,我们可以看一些最新的数据。 2011 年前 3 季度江苏 GDP 总量达到 3.51 万亿,逼近在各省市中排名第一的广东的 3.69 万亿,由于目前江苏经济的增长速度快于广东,很可能在近年内会追上广东,在各省市中排名第一。而江苏的人口比广东要少 2000 多万,在人均 GDP 上早已超过广东。

   江苏最发达的城市苏州、无锡, 2010 年按常住人口计算的人均 GDP 都在 13000 美元以上,早已超过上海和北京,而且距离还在越拉越大。事实上,不仅仅在人均 GDP 上,即便从经济总量上看,苏州和无锡的人口加起来一共是 1600 多万,去年,这 1600 多万苏州无锡人创造的财富,已经超过 1900 多万北京人创造的,并开始逼近 2300 多万上海人创造的财富总量。

   江苏发展中特别值得注意的是,经济质量好,发展后劲足。比 GDP 增长率更能说明经济质量和后劲的,是江苏私营企业的发展势头。 10 年来,江苏私企数始终在全国各省市中保持第一。近几年,更是加速发展。 国务院参事室特约研究员、原中国民(私)营经济研究会会长保育钧发表在《中国改革》 2011 年第 1 期上的文章《考验“新 36 条”》中提到:“江苏省过去两年中(即 2009 和 2010 年)新增私企 30 多万户,总数接近 100 万,占全国私企总数的八分之一。”

   这个数字最近又被超越了,今年上半年 江苏新增私企 12.5 万,截止到 2011 年 6 月 30 日 ,全省注册的私企已达 112.8 万户,以每天 680 户的速度增长着。众所周知,对企业来说,比起数量多来,更重要的是规模大。江苏私企在全国,不仅数量最多,而且规模最大。今年 8 月,全国工商联排出私营企业 500 强,在前 100 强中,江苏占 28 家,第二名的浙江占 20 家,广东只占 7 家。在前 3 强中,江苏就占了 2 家。

   我们看到,在近来“国进民退”,私营企业家纷纷移民海外的大背景下,江苏的私营经济却是逆流而上,发展得又快又好。

   江苏既不像上海那样有计划经济时代留下的工业基础;又不像广东那样背靠香港、澳门,有着引进外资的天然优势;更没有北京作为首都的政治资源;也不像鄂尔多斯和克拉玛依那样有大量自然资源可供出售。江苏的快速发展全凭企业家精神和制度创新。

   江苏,特别是以苏州、无锡为代表的苏南地区,可以说是中国最具有创新能力的地区之一。

   在超越了“苏南模式”,发展了“苏州模式”之后,一个新的“江苏模式”正在形成之中。假如说,“苏南模式”和“苏州模式”都是“追赶型”的发展模式的话,那么,新的“江苏模式”则是一个统筹性的体制改革的模式。

   根据我的理解,我们这次会议的主题,就是要探寻宪政民主导向改革的建设性路径。作为地方经验, 对江苏改革的特点,加以分析和梳理,将会给我们寻找进一步改革的突破口和路径,带来某些重要的启示。

   江苏改革的特点

   江苏改革的首要特点就是,有一个统一的价值目标,而且它在近 10 年中变得越来越明晰和坚定:就是要构建一个真正和市场相适应,能够推动经济社会快速发展的良治政府。

   凡是上面的文件与这一价值目标相符合的,就积极贯彻,尽心落实;反之,则往往只是口头应付;在不禁止的领域,就去努力探索。这样,江苏就在既有的制度框架内,走出了一条稳健、渐进的改革之路。

   由于改革的价值方向明确,并能得到大多数精英和民众的认同,派生出江苏改革的另一个特点,就是在改革的实施过程中,改革的主导者,能够比较有效地约束部门利益。这是改革能够取得成效的前提。

   江苏的改革与全国,特别是与长三角和珠三角的其他地区有着许多共性,但同时也有着自己鲜明的个性特征。

   下面,我们从三个方面来论述什么是江苏人心目中的良治政府,以及达到改革目标的具体路径:

   一、江苏改革要构建的是一个有限的法治政府

   江苏人心目中的良治政府不是一个全能政府,而是一个有限的法治政府,江苏人很实在,对用政府的强制力去全面改造人的思想和控制意识形态没什么兴趣。

   2007 年初,在当时的省委主导下,制订了《江苏省经济体制改革“十一五”规划》,这一《规划》对江苏“十五”的改革经验进行了总结,并作为地方法规,全面筹划了“十一五”期间的改革,从这一法定文本中,我们可以看出江苏改革的目标和精神。

   吸取了乡镇集体经济产权不清的教训,《规划》在总体目标中就首先要求“完善‘归属清晰、权责分明、保护严格、流转顺畅’的现代产权制度”;

   在行政体制改革部分,《规划》明确要求“按照建设法治政府的要求,到 2010 年,在政企、政资分开的基础上,进一步实现政事分开、政府和市场中介组织分开”;

   “牢固树立依照法定权限和程序行使公共权力的意识。”“明确议事规则和决策程序,加强对行政权力的监督和制约。” 在后面的分析中,我们可以看到人事制度改革就是按照这一要求进行的。

   在《规划》中,特别强调市场化导向的改革,认为改革的重心就是消除妨碍要素自由流动的制度性障碍。以减少和简化行政审批作为体制改革的中心工作,江苏“十五”期间 省级设定的审批项目取消了 68% ,在此基础上, “十一五”期间 各市的审批项目又取消了 70~80% ,像无锡取消了 84% ,原因在于各市就优化投资和经济环境,进行了激烈的竞争。

   10 年间,江苏在建设有限的法治政府方面做了大量工作,使江苏的经济自由度大大提高。

   二、江苏改革要构建的是一个高效优质的服务型政府

   江苏和浙江、广东地区的一个差异是,政府的力量比较强,在“苏南模式”时期,由于政企不分,基层政府对微观经济活动干预过多,导致了一系列不良的后果。改制之后,江苏地方政府将其强大的影响力,从对企业经营的直接干预中退出来,转而用到了公共服务方面。

   由于江苏的经济发展水平和政府的行政效率都比较高, 10 年来,相对其他地区,江苏构建了较高水平的社保体系,提供了较为优质的公共服务。特别是在与企业投资和经营环境相关的公共服务方面,真正发生了革命性的变化。这构成了江苏改革的一个重要特点。也是江苏的民营经济能够逆流而上,发展得又快又好的根本原因。

   我们可以通过一个案例,来看一下,江苏是如何通过彻底的改革来优化公共服务的。这就是南京的“千企成长帮促工程”。在人们过去的印象中,和苏南相比,南京不管是在改革还是发展上,都要慢一拍,但是,现在,这一切已经改变。(这和人事制度改革使江苏政治文化均质化密切相关)

   南京去年以来破除了一系列限制私营企业投资的条条框框,专门针对民营企业推出了 22 条帮扶措施,制定了“千企成长帮促工程”的三年规划,只要是个人到南京投资办企业的,就在注册、融资、落户、住房、孩子上学等 10 个方面都给予优惠。我们看到,江苏人以自己的细腻周全,主动为投资者想到了所有经营环节上的困难和麻烦。

   政府发出号召,要求与企业经营各环节密切相关的所有职能部门展开“服务大中型企业,扶持中小型企业”的竞赛,结果在这场竞赛中,工商部门崭露头角,南京工商通过在 10 多个分局的 100 多个服务窗口展开“红盾示范岗”的服务竞赛,创造了注册登记的“南京速度”。在程序规范服务优质的前提下,基本上企业 申领执照,都是当天核准发放。

   南京工商是如何做到这点的呢?我们来看二个例子。一个安徽的私企到南京来注册,发现材料不全,工商部门不是让他回去将材料整齐后再来,而是当场组织最精干的人员帮他整理材料,结果从早上忙到下午,当天完成了注册。

   另一个例子是,在获悉要 进住紫峰大厦的 南京绿地洲际酒店的投资意向后,工商部门在第一时间立刻组建跟踪服务小组,提供了 10 天集中贴身指导服务。最后, 5 月 25 日 ,酒店当天申领营业执照,当天获得核准。 《 南京日报》发表了 《 让服务更贴近,让发展更迅速》的报道,号召其它部门学习南京工商的这种“贴近服务”的精神。

   值得一提的是,基层党组织也全力投入了这一 竞赛, 为此 组织了被称作 “党徽耀红盾”的主题活动,号召全体党员在服务窗口,争优创先。我们看到,在这儿,执政党的政治动员力,不是用于强制性的思想改造和精神控制,而是被用于更 贴近地 服务于企业和公民。

   这一旨在优化制度环境的服务竞赛的结果,使去年 南京每天新增私企 60 户,列全国省会城市之首。

   我们看到,竞争推动了制度变迁,城市与城市之间竞争,部门与部门之间竞争,服务岗与服务岗之间竞争,由于改革的价值方向明确,各种力量被凝聚起来,一起被引导到建设一个良治政府的改革目标上。

   三、干部人事制度改革是江苏改革的突破口和亮点

   江苏改革的风格一贯是低调稳健的,但在 2003 年,江苏的干部人事制度改革却成为全国媒体报道的热点。

   事实上,早在 2000 年,省委就拿出 21 个副厅级岗位来公开竞聘,但在 2003 年,通过“公推公选”来选拔干部,已经从试点变成了全面的制度建设。 当时的江苏省委书记李源潮是这一改革的主导者,他倡导“坚持以发展论英雄、凭实绩用干部”的用人价值观,强调用制度来选人, 2003 年 7 月 15 日 ,在全省组织工作会议上的讲话中,他提出了“‘选贤任能’也是革命”的响亮口号。

   10 年间,江苏共有 10 万干部通过竞聘上岗。干部人事制度的全面改革,是对江苏的改革和发展的最有力的支持和保障。

   通过全面的竞聘上岗,干部人才资源得以在全省范围内大规模地重新配置,苏南的有政绩的干部大量地流动到苏中、苏北,苏北的优秀青年干部被选拔到苏南或者省委机关,有的又流回到苏北、苏中担任领导干部。

   干部人事制度的全面改革,使得最初发轫于苏南的,坚定地以改革发展为价值取向的政治文化传遍全省,江苏各市的政治文化最终变得均质化。现在,我们常常可以看到这样的现象,像盐城、镇江这样的苏北、苏中地区的私营企业的发展速度,有时会比苏南地区更快。

   江苏以良治为目标的改革与宪政民主导向改革的关系

   那么,江苏以良治为目标的改革,和宪政民主导向的改革之间究竟是什么关系呢?我觉得可以尝试着用三句话来概括这两者之间的关系。

   有些以良治为目标的改革推动了民主化改革

   比如,像公推公选, 竞聘上岗 就是一项明显具有民主价值的改革。

   在江苏的干部人事制度改革中,全委会票决制是一项值得关注的制度创新,它是在遵循党管干部的大前提下,稳健地推进民主的产物。

   昆山从 2003 年开始,就建立了将全部市管干部定期由全委会票决的制度。在干部的提名、任用、测评、罢免的各个环节上,制度性地强化全委会的作用,从而将干部任免的决策过程规则化,对书记和常委的权力形成了有效的监督和制约。

   这方面,最新的引人注目的事件是,在 10 天前的换届过程中,江苏省委 85 人的全委会差额选举出 13 人的常委,这受到多位专家的关注。中央党校的 蔡霞 教授认为: “这说明党内民主向前进的步子迈得比较显著”;王长江教授强调,差额选举的意义在于理顺党代会、全委会、常委会的关系;国家行政学院的汪玉凯教授则称其是:“ 发扬党内民主的标志性事件。”

   在推进党内民主的过程中,党代会常任制和强化全委会的职权,哪一个才是突破口?不同的专家对此有不同的看法。我个人觉得后者更现实些。一个地方党组织的党代会一般有几百人,全委会是几十人,从组成人员看,前者是各界代表,后者则大多是地方上专业的政治精英,将监督书记和常委的专业工作,制度化地赋予后者比较可行。

   事实上,就是全委会一年也开不了几次会,不可能管太多日常的事。在强化全委会的职权方面,上海闵行区从 2008 年开始也做了探索,闵行改革的特点是赋予了全委会,(在我看来)过分全面,它难以真正胜任的职权。真正的突破口必须是很窄的一点,面面俱到反而失去了突破的力量。

   江苏改革的经验是,将干部决定(具体说就是:直管干部的遴选和对常委的差额选举)这一关键权力,以制度化的方式赋予全委会。全委会一旦拥有这一权力,就有力量摆正自己和常委会之间的关系。

   所以,强化全委会在干部选举和任命上的职权可能是推进党内民主的一个重要的突破口。这一改革从一开始看,似乎并不起眼,但坚持 民主公开竞争择优的精神,一直走下去,最后就是 中央委员会差额选举政治局委员、常委和书记处书记。

   它从 选贤任能的 良治的价值目标出发,从干部人事制度改革开始,以稳健渐进的方式,最后,通向政治体制的民主化改革。

   有些以良治为目标的改革为宪政化改革准备了基础

   宪政改革的关键,是要实现权力的制衡。宪政制度的优点是可以避免一种专断权力的无法无天,但是,它一旦劣质化之后,又会陷入相互扯皮的陷阱。

   从第一个完成宪政革命的英国和大量成功的宪政国家的历史经验来看,从监督行政权的收钱和花钱入手,是宪政改革最好的导入路径。

   而江苏从追求良治的价值出发,同样,也产生出财政改革的要求。江苏在财政收入方面,主要致力于非税收入收缴管理制度的改革,因为它是财政收入中,最不透明和最不规范的部分;在财政支出方面,则主要致力于政府投资项目管理制度的改革,因为它在江苏财政支出中所占的比重最大。为此江苏出台了《政府投资项目管理办法》、《政府投资项目代建制办法》、《政府投资项目咨询评估办法》、《政府投资项目公示办法》等一系列文件。

   当然,这些财政改革都只是行政权的自我完善,还并不具有真正的宪政价值,但它们也确实使政府的收支过程变得更加透明和规范,为进一步的宪政改革准备了基础。

   以良治为目标的改革因为自身的局限,在许多领域里难以继续深化,为此它迫切召唤着以宪政民主为价值导向的顶层设计

   上述这些以良治为目标的财政改革,在使政府的收支过程变得更加透明和有效率上,确实起到一定的作用。但是,就像宪政经济学的基本原理所告诉我们的,政府有着多收钱和多花钱的本能冲动,仅仅靠其自身,归根结蒂约束不了这种多收费和多投资的冲动。

   江苏人在实践中,也越来越明白地认识到这个道理,特别是在最近这次 4 万亿的投资热潮中,江苏有些地区也跟风投了不少低效的项目。所以,更加迫切地感到需要一种更强有力的机制来约束政府自身的投资冲动。

   江苏在这方面也做过一些尝试,就是将“非税收入收缴情况”和“重大投资项目”在人大会议上作报告,让委员们作审议。但是,在目前的制度构架下,这样的审议总是流于形式。

   有人提出由人大的财经委员会和政协的经济委员会共同组成一个更有权威的审议机构,来审议“非税收入收缴情况”和“重大投资项目”,并给予其停止收缴某项费用,和否决“重大投资项目”的权力。但是,给予人大、政协这样的权力,牵涉到对目前的基本制度构架的重大改革,对一个地方政府来说,难以有所作为。

   顺便说一句,在这两年实行最积极的财政政策的过程中,许多地方政府投资过度,产生了严重的债务危机。但是,危机的产生,也会唤起人们的反思,给改革带来契机。假如由于政府过度投资引发了严重的经济滞涨,那么呼吁强化人大、政协的职能,给予其审议和否决“重大投资项目”的权力,可能会成为当前宪政化改革的一个最佳的突破口。

   最后,我们想要强调的是,在宪政民主改革的整体性突破来临之前,勤勉地追求良治绝不是徒劳无谓的。从良治政府到宪政民主,这就是一条过渡自然,震荡最小的建设性改革的路径。因为在良治的价值中,天然地蕴含着抵御民粹的民主和扯皮的宪政的建设性力量。

   勤勉地追求良治的价值,使我们在大变革来临之前,不是无所作为,而是持续地去推动它,为它做好准备。在大变革来临之后,则使我们避免跌入各种政治陷阱,坚定地去追求优质的民主和优质的宪政。

   假如我们已经登上良治的平台,再去眺望民主和宪政的远景时,就会发现她们已不再像想象中那样遥不可及,同时,通往那儿的路上,也不再有那么多的血腥和暴力。

   我想,这就是江苏改革的核心价值观,带给我们的最重要的启示。

   2011-12-3 (发言)

   2011-12-8 (整理)

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