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李丹钢:重启政改,走出困境
——在2011中国改革论坛上的发言
作者:李丹钢(政改专家)      时间:2012-01-06   来源:胡耀邦史料信息网
 

  一、从历史鸟瞰我们的现在

  今年是辛亥革命一百周年。在这个时点,我们想到,中国唾弃帝制阴影的前进步伐迈得实在有点艰难。

  英国从 1640 年大革命,到 1688 年光荣革命建立君主立宪制,用了 48 年,约半个世纪;

  法国从 1789 年大革命,经过两次帝制复辟,到 1890 年第二帝国灭亡、第三共和国成立,用了 101 年,约一个世纪。

  中国呢? 1911 年辛亥革命,中间经过两次短暂的帝制复辟,有过三权分立的 “ 中华民国临时约法 ” ,也有过孙中山五权分立的 “ 五权宪法 ” ,还有打倒蒋家王朝的胜利和文革的动乱,最后是 30 多年改革开放。在艰苦的探索中已经走了一个世纪,现在对何去何从还处于困惑和争论中。

  但改革到如今,我们已经到了一个不容再犹豫的关键点上。改革前,是一元化领导的中央集权的国家管理体制 + 计划经济的经济管理体制;改革后,一元化中央集权的国家管理体制大体未动,仅仅在纵向上向地方做了一些分权,横向仍是党政不分的一元化, 30 年的改革只让经济体制有所变异。

  于是,发生了一元化权力集中体制下进入市场必然要出现的种种问题。无约束的权力直接参与市场资源配置,甚至决定市场资源配置,那会发生什么呢?一是财富高度集中、贫富两极分化;二是权力寻租甚至设租(如增加行政审批项目等);三是官商勾结,官场商场化,商场官场化,经济权贵化,官场腐败迅速蔓延到卫生、体育、教育、学术等社会各个领域;四是弱势群体被迫抗争,群体事件接连发生,维权觉悟高一尺,维稳成本高一丈;五是市场经济受到扭曲,市场被行政区划割据,被国有资本垄断,被国家过度投资、过度干预;六是中小企业陷入困境,不得不大量依附国家资本。最近五年,中央国企投资 10 万亿,兼并重组 2200 多家企业,央企成为经济中具有垄断特权的主体。

  我们的政府不仅是一个公共机构,而且是一个特殊的经济主体,不仅拥有强大的行政权力,而且掌握着巨大的资本权力。

  我们弄出一个可怕的魔鬼体制。有人称之为权贵经济。它是阻碍经济持续快速发展、产生当今一切困境的总根源。特殊利益集团之外的社会各层面普遍不满,也提出多种解决方案,比如:

  1 、 二次文革。严重的腐败和贫富两极分化,在弱势群体中培育了充沛的文革情结,其中多数并不是当年的造反派,大量的还是文革中的受害者。

  2 、重启政治体制改革。政治体制改革的夭折,让我们把权力机构关进笼子的时间推迟了 20 多年,党政没有及时分开,政企没有及时分开,以致权力和资本勾结,权贵经济就是在这一段时间形成气候的。痛定思痛,他们寄希望于新开端有新气象。

  3 、革命。这样的名词在民间提起,至少反映问题的严重性。

  我们认为:三个选项中,二次文革是伪议题。文革的必要条件是有一个绝对权威,一个红司令率领一群走资派。离开这个条件,不可能出现文革意义上的文革;

  革命也不是好选项,无论是街头革命还是暴力革命。暴力革命通常引发下一个暴力,而街头革命带来的是长期的社会动荡。但如果任由现有体制腐蚀社会,一旦经济危机严重了,弱势群体无路可走总要寻找表达抗议的途径爆发不满。

  比较好的选项,是立即着手推动中断了二十多年的政治体制改革。

  重要的是不可得过且过。得过且过,最后是没得过。

  二、从“以党治国”走向“宪政治国”

  毛泽东晚年曾回顾说一生做了两件事。实际上,所有的开国领袖们都要做两件事:第一件是夺天下,第二件是新国家的体制设计和制度建设。

  青年时期的毛泽东曾经很崇敬华盛顿等美国国父级人物。如果年轻的毛泽东不仅崇敬他们敢打天下、敢独立的英雄气概,而且崇敬浸透在 “ 独立宣言 ” 中的美国理想,崇敬深藏在七条 “ 联邦宪法 ” 中的国家领导体制方面的精巧设计,那么现在的中国在世界上早就不可同日而语了。

  一个新建的国家,首要问题的就是体制设计和建设,因为它关系到未来风风雨雨中的发展。美国能够蓬蓬勃勃富有生机地发展到今天,长期占据世界老大的位置,除去它的地理位置优势和历史机遇,更重要的就是它在建国之初就设计了能够安全运作又富有生命力的国家权力结构及其运行机制。

  我们的开国英雄忘做这项重要功课,是有历史原因的。

  我们都知道,国共有一个共同的老师,是苏联老大哥。二次革命失败后,孙中山苦苦钻研苏联经验,提出“以党建国”、“以党治国”、“党在国上”,用“以党建国”夺权,用“以党治国”训政。尽管他 1906 年就提出五权分立的宪法思想(不仅三权分立,而且五权分立),但是由于 “ 以党治国 ” ,北伐胜利后的民国政府走向专制集权。

  蒋介石创造性地继承、捍卫和发展了“以党治国”,提出“一个主义,一个党,一个领袖”思想。

  对三个一,共产党在野时的毛泽东是持批判态度的,那时党也曾对社会特别是知识界做出过民主的承诺,他还对黄炎培说:找到了跳出周期律的“新路”,就是民主。

  但另一方面, 1942 年 9 月开始在各个抗日根据地实行对党政军民的“一元化领导”,建构了“以党治国”体制的雏形。

  上述背景,决定了 1949 年建国时,本可利用改朝换代而推陈出新的机会在不经意间丢掉了,中国由此在二十世纪四十年代末五十年代初,与政治体制和经济体制现代化失之交臂。

  对根据地的 “ 以党治国 ” 思想,邓小平抗战时就曾撰文进行批评。邓的批评可不是作秀、不是拉拢人心,他是认真的,证据是改革开放后,他还找两个党内秀才,专门说以党治国不能继续下去了(此文未收入邓选),并在《党和国家领导制度的改革》讲话中,针对性的批评党政不分,以党代政等问题,直指中国政治体制的要害所在。

  “ 一元化领导 ” , “ 以党治国 ” ,是我国现行体制的总病根。改革的方向,是变 “ 以党治国 ” 为 “ 宪政治国 ” 。

  从帝制到宪政民主体制的转变,是人类的一个重大进步。完成这个进步,是党在今天的历史任务。如果说社会主义体制优越于资本主义,那只能是比宪政民主更宪政民主,而不是倒退回潮到一元化。比资本主义先进的政治体制,用马克思的话,是 “ 自由人联合体 ” ,是 “ 把每一个人都完全的自由发展作为根本原则的高级形态 ” 。可见,现在对政治体制的争论,很多不是理论问题,而是利益驱动。

  什么是宪政体制?宪政体制具体形式较多,共性是:

  1 、效率与权力制衡相比,权力制衡第一。效率利在当时,权力制衡功在千秋万代的国泰民安。除了在战争等非常时期,不能让任何权力有向一言堂、家长制、专权、专制方向发展的机会。

  2 、权力机构中的人与宪法法律相比,宪法法律第一。党在法下,党的领导人也在法下。唯有宪法法律说一不二。

  3 、具体法律与宪法相比,宪法第一。不允许存在违背宪法的法律、法规、法令或政策、条例。

  4 、国家权力与公民权利相比,公民合法权利第一。各种权力机构包括立法、行政、司法,在我国事实上还有政党,都不得侵害人民合法权利。

  宪政治国的上述一般原则,同我国国情相结合,必然引出党的领导方式的改变:

  1 、党不再直接向行政机构或向全社会发布命令、指示,而是通过立法和监督执法体现党的领导;

  2 、党不再是高高在上、君临天下的超级权力,而是群众中的一员,群众利益的代表者;党,作为共产党,首先应当代表社会中的弱势群体,同时作为唯一有执政机会的政党,除了扶助弱势群体外,还应当保护、发展中产阶级,抑制垄断寡头,整合各个利益集团之间的利益关系;

  3 、党的组织不再是另一套行政系统,它的任务,一是收集民意,指导立法,二是动员群众监督立法、执法和司法,遏制腐败和各种损害群众利益的行为。

  完成上述变化,标志我们党从革命党成熟到了执政党。

  三、需要有个改革路线图

  孙中山曾经提出粗线条的建国路线图:即军政、训政、宪政三步走。

  我们如何走向宪政民主,也需要一个明晰的路线图。

  政治体制改革路线图是党对国内国际社会的庄严承诺。有了这个路线图,一有利于凝聚国内左中右、工农商学兵干等各方共识;二有利于减少国际对中国体制走向的误判给我们增加的发展阻力;三有利于调动群众监督的积极性,防止特殊利益集团让我们半途而废;四有利于保持改革的持续性,避免这一步改革成为下一步改革的绊脚石,或被某个突发事件阻断。

  至于路线图的内容,参考一些有见识的观点,粗线条的是否拟为:

  第一步,由 “ 以党治国 ” 走向 “ 宪政治国 ” ;

  第二步,宪政文化环境形成后,迈向宪政民主。

  宪政治国,不涉及政党轮换,能减少改革的阻力,增加改革的凝聚力。

  至于细线条的从以党治国到宪政民主的路线图,需要有专门的课题组进行深入论证,包括博弈推衍;因为其中每一步都可能遇到到特殊利益集团的抵制和反对。

  政改的切入点,似从群众最关切的问题入手为好,以便让改革的每一步都能结成最广泛的统一战线,获得社会大众的支持。

  当今,群众最关切腐败和贫富两极分化。

  解决腐败和两极分化,要治标,更要治本,标是案件,本在体制,治本就是改革政体。

  这里有一系列课题,如:包括党对司法的领导方式及司法独立等内容的司法改革,包括政务官和事务官分开等内容的吏治改革,包括党内制衡和党的领导方式转变等内容的党的领导体制改革,包括党政分开、政企分开等内容的国家领导体制改革,包括反对垄断、限制政府权力等内容的分配制度改革,包括小政府、大社会等内容的行政改革,以及其他等等,还有很多。

  上述改革进行到一定程度,自然会引出国家权力结构和制约机制的总体设计问题。那时,条件成熟,思想渐趋一致,就是构建我国科学完整的新宪法的时机了。

  这是一个大的改革系统工程的设计过程和实施过程。

  一旦公布并开始实施改革路线图,意味着我国从此踏上政治生活现代化的康庄大道。

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