政企合作是当前城市智能治理平台建构的普遍形式，然而在政企互动的内在结构上却存在较大差异。理解城市智能治理平台建构过程中的政企互动关系，是诠释地方政府在推进数字政府建设中差异化决策思路的关键所在。从技术权力与政企依赖维度出发，对目前较为成熟的杭州与海淀城市大脑平台建构模式进行比较分析，发现技术权力主要表现为核心技术占有者所具备的对其他组织的控制力或约束力，主要在对技术依赖性较高的领域发挥权力效力。技术权力具备资源控制性、制度干预性、网络渗透性及弱变化性四重特征。技术权力与行政权力两者的耦合，构成了政府智能平台中政企依赖关系建构的底层逻辑，而政企互动中不同主体资源占有类型差异与依赖关系的非均衡性，共同促成了政企合作机制异质性，并由此塑造了差异化的平台建构模式。研究结论对于深入认识技术权力要素在城市智能治理平台建构中的运作逻辑具有积极意义，同时对于地方政府在城市智能治理平台建构过程中规避技术权力风险、提升政企协同效力、构建相对均衡的政企合作机制具备有益的启示。

作者简介

王英伟，华东师范大学公共管理学院讲师。

文章结构

一、引言

二、城市智能治理研究综述

三、技术权力与政企依赖：理解智能城市平台建构模式的理论基础与分析视角

（一）政企关系建构的逻辑基础：资源依赖

（二）政企合作中蕴含的技术权力：内在意涵与核心特征

1 . 资源控制性

2 . 制度干预性

3 . 网络渗透性

4 . 主体弱变化性

四、城市智能治理平台建构模式的差异性：以杭州与北京海淀城市大脑为例

（一）“管运分离、一元智治”的杭州模式

（二）“管运一体、多元竞合”的北京海淀模式

五、理解城市智能治理平台建构逻辑的异质性及其内在机理

（一）技术资源控制逻辑下的政企非均衡依赖

（二）制度干预逻辑下的差异化制度设计权属

（三）网络渗透逻辑下的差异化资源整合机制

（四）技术权力主体弱变化逻辑下的差异化平台稳定性保障路径

六、结论与讨论

一、

引言

推进数字政府建设已成为新时代实现国家治理体系和治理能力现代化，提升政府行政效率和治理水平的必然要求。当前，我国特大及超大型城市经济、科技实力强劲，但人口密度高、社会问题复杂、精细化管理难度较大。数字化、智能化治理平台建设为解决城市社会治理难题、缓解治理压力提供了新的路径。然而，政府部门在数据开发、处理、应用等方面的能力相对市场主体而言较为滞后，因而在政府智能平台的建构过程中对拥有新兴技术的市场主体产生了不同程度的技术依赖。

目前，北京、上海、杭州等地均以政企合作的方式，建构了如“城市大脑”“一网统管”“城市超脑”等多样化的政府智能平台并取得了积极成效。长沙、武汉、石家庄等特大城市也通过不同形式的政企合作模式加快政府智能化治理平台布局，但由于城市智能治理平台建设尚处于起步阶段，可供借鉴的发展经验相对较少且城市间的异质性较大，智能化治理平台模式的可复制性仍较弱。由此，不同城市政府在智能化治理平台建构过程中出现了一系列问题，如信息资源利用集约程度较低、数据壁垒高企、治理秩序失范等，部分城市政府由于对智能化治理平台运作模式与运作机理的理解偏差、盲目跟进，继而造成重复建设、管理混乱、资源浪费等问题。因而，对当前相对成熟的政府智能治理平台建构逻辑进行比较研究，不仅有助于理清城市智能治理平台建构模式的底层逻辑，而且对后续城市智能治理平台的建设与规划具有积极的启示意义。

政府治理数字化转型过程中，新兴数字技术在为政府治理赋能的同时，也反向赋予了占据尖端技术优势地位的企业相应的技术影响力。新兴数字技术在孕育巨型互联网企业、吸纳信息资源、促成垄断市场中具备天然的优势，特别是在大数据与人工智能领域，投入高、规模大、集约性强已成为巨型互联网企业发展的基本特征。此类占据优势地位的企业能够对合作对象或产业链条上的其他组织产生极大的影响。例如，高技术企业能够通过整合运用技术创新成果以及由此衍生出来的市场、品牌、客群等资源，为城市治理平台建设提供智能化、标准化的解决方案，同时也能够凭借其网络影响力、过程控制力和剩余价值分配力，促使其在与政府合作的过程中获取较强的讨价还价能力，甚至直接影响或主导相关制度规范与技术标准的制定。由此，拥有强技术资源的市场主体所具备的技术权力，成为影响城市政府智能治理平台建构的关键。

二、

城市智能治理研究综述

早期关于城市智能治理的研究侧重于技术应用于城市治理所呈现的功能与作用领域，随着人工智能、数据算法等新技术在诸多城市治理中的集成运用和城市大脑等政府智能治理平台的涌现，城市智能治理平台的建构模式逐渐成为学界研究的焦点议题。围绕这一议题，既有研究主要从以下几个方面进行了探索：

第一，从微观技术层面出发，对技术嵌入城市治理过程中所呈现的能力与限度进行研究。这一视角重点关注技术在赋能政府治理的同时可能面临的潜在风险。有研究者认为，成熟经济平台运作中所呈现的“用户思维、内容为王、资本链接和自助协作”等内容在城市治理领域的实践和运用，不仅能够拓展政府治理功能、强化技术支撑，而且能够倒逼治理流程重塑、优化治理结构，在提升政府决策、吸纳、整合及濡化能力的同时，革除科层体制弊端甚至重塑科层体制。然而，也有学者对技术嵌入城市治理所隐藏的风险和可能产生的不利影响进行研究，如有研究认为，城市大脑与人类智能的不可通约性，智能技术本身无法洞悉人类行为的宏观认知架构，在治理语境下易于出现放大技术缺陷、消解非正式网络、倒逼“心灵专制”的透明社会等剥夺人的主体性问题，需要通过平衡技术理性和公共价值、兼顾创新与安全以应对可能存在的风险。国外研究者也对技术深度嵌入城市智能治理存在的风险进行了深入研究，研究发现，城市智能治理叙事多源自异常强大的商业利益，数据处理过程的“黑箱化”难以证明其中立性，而且由于终端用户与大数据之间的互动并不透明，容易被少数人所掌控而衍生出不可见的隐性风险。

第二，从中观多要素互动层面出发，对城市智能治理平台建构的内在机制进行研究。这一视角重点关注政府、企业和社会在城市智能治理平台建构中的互动关系，以及技术、制度、结构等要素在促成城市智能治理平台建构中的内在作用机制。如有研究者从政企关系视角提出了解释城市智能治理机制的“政企创新合伙人”模式。在其看来，建立在“政府统筹、制度保障以及市场化运作”基础上的政企合作关系，能够促成“竞争性市场”与“有限服务型政府”二者的有机结合，从而在城市智能治理过程中建立起良性的政企协作关系。也有研究者进一步将社会纳入分析过程，指出城市智能化治理平台不仅能够对政府与市场进行赋能，同样能够对社会进行赋能，从而在强化政府、市场与社会三者力量的同时，形成“多跨协同”的治理机制。此外，也有研究者对城市智能治理平台中的决策权、正式与非正式规制权以及所有权三个向度的权力配置问题进行了研究，研究表明，当前多元主体之间的权力关系呈现出显著的分化，城市智能治理平台建构模式与治理平台内部的权力配置机制紧密关联。差异化权力配置逻辑在一定程度上影响或塑造了城市智能治理平台建构模式。当然也有研究从平台需求者、设计者、开发者与运营者以及技术、制度、任务和结构等多要素互动关系出发，对城市智能治理平台建构中呈现的网络化运作机制进行研究，对城市智能治理变革的要素框架进行理论探讨。

第三，从宏观城市发展战略层面出发，对城市智能治理平台的发展路径选择进行研究。这一视角重点关注城市智能治理平台发展模式选择问题。如有学者指出，当前城市治理结构与发展路径受社会结构变迁的深刻影响，而在不同城市之间呈现出显著的异质性，与此同时，不同城市的治理的目标群体同样呈现出显著的不均衡性与差异性，因而城市政府在推进智能治理平台建构的过程中，难免会受到城市本身发展状况的制约，而打上本城市的特殊性烙印。在其看来，不同城市社会形态的差异性和治理模式的单一化之间的矛盾是制约城市发展的症结所在，城市智能治理平台的建构需要立足城市发展实践，选择与之相适应的智能化治理模式，使城市智能治理平台在适应高度复杂的内外部环境的同时，强化城市治理能力。

综上可知，既有研究从微观技术层面、中观多要素互动层面以及宏观城市发展战略层面，对城市智能治理平台涉及的技术议题、运作机制议题以及战略发展议题进行了深入研究，但鲜有研究深入到技术驱动机制得以发挥的技术权力层面，对城市智能治理平台的建构逻辑进行探讨，而由技术与技术影响力衍生出来的技术权力与行政管理权力二者之间的协同互济，恰恰是驱动市场主体与政府合作关系建构的重要基础。有鉴于此，尝试从政企依赖关系建构中的技术权力要素出发，对政府智能平台建构中所蕴含的技术权力作用机制进行剖析，并以杭州与北京海淀城市大脑建设为例进行比较分析，以期进一步明确技术权力要素对城市智能治理平台的作用逻辑。

三、

技术权力与政企依赖：理解智能城市平台建构模式的理论基础与分析视角

（一）政企关系建构的逻辑基础：资源依赖

资源依赖理论是组织行为学研究中的重要理论分支，同时也是考察不同组织之间互动关系形成机制的重要路径。在该理论看来，不同组织间依赖关系的产生主要是基于以下四个方面：

第一，生存是组织最为关注的事项，构成了组织向外寻求资源的核心动力。其中“生存”不仅是指组织的存续，同时涵盖组织所推进项目的目标达成问题，如组织为完成某一项目，存在通过外部途径寻求资源的内在倾向。

第二，即使是资源极为丰富的组织，也并不意味着其能够实现资源的完全自给自足，总是需要与环境要素进行资源交换来谋求发展。由此，资源分布的非均衡性与单一组织资源的有限性，构成了推动不同组织实现互补关系建构的内在动力。

第三，组织的发展依赖与环境要素的互动。环境包括组织发展所面临的政策环境、市场环境以及社会环境等要素，而外部环境的重大变化通常能够对组织发展产生重要影响。组织在发展过程中对环境要素保持密切关注和紧密互动，能够为其市场机遇的捕捉与创新能力的提升创造良好的条件。

第四，控制组织与其他组织关系的能力，是组织获取稳定生存地位的基础。这一要素意在表明不同组织间稳定合作关系的维系，有赖于组织对合作关系的控制能力。

由此看来，不同组织之间依赖关系产生的关键即在于单一主体难以独立完成某项事务或以某一组织完成某一项目存在一定的效率损失问题，因而组织具备通过寻求合作伙伴的方式弥补资源不足、提升组织能力的内在需求。在城市智能治理平台建构过程中，政府部门作为决策的核心，在战略制定、公权力运用方面居于主导地位，而在数据资源的开发利用中，相较大型互联网企业而言则并不具备显著优势，且独立进行技术开发所需消耗的成本大、风险高，而通过与技术企业合作的方式则能够有效弥补这一不足。与之相应，互联网企业同样需要借助政府提供的平台实现业务拓展并在与政府的合作中壮大自身实力，由此形成了政企双方优势互补的合作关系架构。然而，资源互补仅构成了合作关系建构的基本逻辑，关键资源在不同主体之间的配置状况以及资源的可替代性则直接关系到地方政府对智能治理平台建构模式的选择。

（二）政企合作中蕴含的技术权力：内在意涵与核心特征

技术要素是诱发政府治理方式变革、推动城市数字化转型的重要资源。技术对社会治理实践具备极强的塑造能力已然成为官方与学术界的基本共识，特别是随着近年来市场与生产领域中创新型技术的不断涌现，技术要素在不同组织之间配置的不均衡性日渐凸显，技术创新的差异所蕴含的权力不平等性问题逐渐进入学界视野。然而，关于权力的研究更多集中于政治领域，而较少与技术议题相关联。有研究者指出，当前权力越来越从武力的支配转向依托知识等形式的间接支配实现。在福柯看来，知识作为一项关键资源是权力的重要来源，其与权力相伴随，知识的独有性或独占性直接关系到权力的作用范围与深度，而技术作为知识的外在表征，构成了权力的重要载体。因此，技术与权力两类要素并非相互独立，而是能够基于特定的社会关系和相互联结的知识网络，在不同行为主体的互动过程中，建构起相互嵌套的技术权力关系。一般而言，技术权力是占据技术优势的主体依托核心技术而对其他主体施加的一种控制力或约束力。这一类型的权力主要在对技术依赖性较高的领域发挥权力效力。就技术权力本身的特征而言，主要具备一定的资源控制性、制度干预性、网络渗透性，以及由潜在技术变革与政策变动带来的技术权力主体易位的弱动态变化性特征。

⒈. 资源控制性

技术权力产生于核心技术在不同主体之间分布的不均衡性，尽管在市场环境中不同个体或组织均拥有平等的权利去争取资源，但并不意味着不同的个体或组织享有平等的机会获得相应的发展资源，而技术权力在其中发挥着影响与控制资源流向的重要力量。具体而言，技术权力的控制作用主要表现在以下三个方面：

第一，对行业内关键技术与核心数据的控制能力。关键技术是企业在市场活动中获取利益的重要依托，其能够将技术优势转化为市场优势，通过强大的数据采集能力和广泛覆盖的用户群体，掌握大规模的社会层面的关键数据。

第二，对行业内其他组织的深度作用能力。具备技术优势的组织能够对其他主体行为产生影响或控制的关键在于，行业内的其他主体在特定的范围和领域内难以绕过该组织，获取更优的解决方案。这也意味着，技术依赖性组织若通过其他技术供应主体获取替代性的解决方案，往往是以牺牲部分效率或效益为代价的，而组织对效率与效益的普遍性追求，间接地巩固并强化了其对占据技术优势地位组织的依赖。与之相对，掌握核心技术的组织多样性的增加，则意味着对特定技术供应主体技术依赖关系的减弱及技术权力的分散。可见，技术权力本质上源于掌握尖端技术的主体能够将技术优势转化为高质量解决方案的供给优势，从而对其他组织行为选择空间施加影响。

第三，对信息系统运作过程的把控能力。具备核心技术优势的组织相较于其他组织而言在资源调度、整合等环节具有强大的控制力，能够通过决定是否供应关键技术以及在何种程度上进行技术输出，对技术需求方的系统运作过程进行控制。

⒉. 制度干预性

技术权力的制度性特征意在强调具备突出技术优势的组织能够对特定领域内制度规范或标准的制定产生影响，甚至直接决定相关标准与规范的设定。技术权力的制度性反映在以下三个层面：

第一，参与制度制定的主体资格。既有研究指出，相关制度与标准的制定本身就是一种权力体系的编码，是人类社会由工业文明转向现代文明所延续的一种权力关系。因而，制度制定参与主体资格的确定本质上反映的是参与者在特定领域内的话语权和参与决策的主体资格。掌握核心技术主体凭借稀有资源、独特技能和对行 业内技术运作过程的深度认知，而在行业内拥有较强的话语权，能够在其他组织对核心技术企业的深度依赖关系中，实现公信力的构建。因而，技术资源所赋予的行业话语权与公信力，以直接或间接的方式赋予核心技术企业参与相关标准制定的主体资格。

第二，组织参与制度制定的能力。制度性权力源于技术作为一种知识的本质性特征。掌握尖端技术者凭借对核心技术知识的控制能够获得知识性权威，而在相关领域内技术标准的设计过程中影响政策议程设置、制约合作进程甚至主导相关标准与规则的制订。

第三，参与制度制定的动力。制度制定既是对特定领域内相关规则的标准化与规范化过程，同时也是资源的配置过程。相关主体参与统一的制度规范与技术标准制定，一方面，有助于解决不同产品和服务之间的兼容性问题，加快产品和服务的供给与流动，节约交易成本；另一方面，这一过程本身就是提升自身在该领域话语权与资源获取能力的重要契机。因而，无论是宏观层面社会利益的实现，还是微观层面的组织利益的获取，均构成了掌握高技术的主体参与并力图影响制度制定的重要驱动要素。

⒊. 网络渗透性

网络渗透性特征是从技术权力作用范围的角度来理解技术权力的运作过程。由不同企业所建构的互动关系网络既有网络组织的特性，同时也具备一定的供应链特征，而技术作为一种生产要素，其功能与作用主要在流动、交互的过程中产生，高技术企业由于具备强大的供应链控制能力，而自然具备一种制度与规则的制定权力。技术在不同主体的互动过程中能够生成纵横交织的网络化结构关系，而技术在这一网络中的扩散与应用的过程，也是将技术权力向多样化的行为主体进行渗透的过程。掌握核心技术的主体凭借其在行业内的影响力与控制力，在新技术规则与治理标准下占据中心地位，相对而言，网络中的其他组织则处于技术权力结构的边缘，呈现出典型的依附于核心技术主体的“中心-边缘”格局。既有研究也表明，同属于网络中的组织成员行为活动不可避免地受到核心组织网络权力的影响。这一特征在数字化治理实践中较为显著，仅电子支付这一环节，掌握核心技术的市场主体即能够依托强大的算力与基于此培育的客户群，以隐性的方式迫使其他个体或组织与其进行对接，实现技术作用范围及影响力网络化扩张，而这一过程即表现为技术主体对与之相关的多样化组织的辐射与渗透。

⒋. 主体弱变化性

技术权力主体的变化性是指此类权力并非持久、静态且固定地从属于某一组织，而是在技术更新或政策重大转向等内外部因素影响下，原尖端技术掌握者存在被其他主体替代的可能，即原技术主体优势丧失导致的权力易位，而呈现出的技术权力动态变化性特征。然而，处于网络中心地位的组织往往能够利用既有资源，率先实现技术的更新迭代，因此，处于权力中心地位的组织具备一定的维持并强化其权力影响力的能力。这也意味着技术权力尽管具有动态变化的可能性，但鉴于其所蕴含的强技术权力维系能力，而使其技术优势地位具备一定的黏性特征。

此外，尽管目前关于数字化建设的政策方向存在一定不确定性与变动的可能性，但一般而言，公共政策具有较高的稳定性与长期性，这也为技术权力主体技术优势的持续累积，以及与其他主体合作关系长期维系提供了相应的支撑。这一特征对于建构相对稳定的政企合作关系具有一定的积极意义，同时有助于规避因技术主体在市场竞争环境中频繁易位而导致的组织间合作关系不稳定问题。

四、

实证分析

杭州与北京海淀城市大脑是我国城市数字化转型发展过程中较为成熟的实践样本。选取杭州与海淀城市大脑建设案例并进行比较分析，有助于明确两者在城市智能治理平台建构模式上存在的差异，以及技术权力要素对政府智能平台建构模式选择的作用机理。

（一）“管运分离、一元智治”的杭州模式

2016年4月，杭州市从交通领域的治堵问题着手率先启动城市大脑建设。在数据治堵取得较大进展的基础上，2017年杭州市组织成立了城市大脑数据管理机构，即数据资源局。该机构作为城市大脑的统筹监管部门，对城市大脑的开发推进工作进行牵头管理，与此同时，杭州市通过一系列数字政府转型发展政策的刺激，快速实现了我国首个新一代人工智能开放创新平台建设。2018年5月，杭州市人民政府发布《杭州市城市数据大脑规划》。该规划提出将数字技术全面覆盖并深入渗透到杭州市的各类行业与各个系统建设领域的战略目标。此后，杭州的城市大脑系统功能不再局限于交通管理领域，而是向更为丰富的社会治理领域和治理场景拓展。为提升城市大脑建设中的行政资源调度能力，杭州市政府在组织层面建构了由市委书记挂帅，各区、县与各部门主要领导组成的部门领导小组，同时以项目为基础设立了城市大脑工作专班，对城市大脑运作过程中的功能进行统筹规划。

在杭州城市大脑运维层面，主要以组建合资企业的方式进行推进。2021年，杭州市政府组织成立城市大脑技术与服务有限公司。该公司由杭州市人民政府持股51%，阿里持股49%，形成了杭州市政府与单一互联网巨头深度合作的基本格局。在这一组织架构中，阿里作为杭州城市大脑的技术供应主体，负责城市各领域的数据收集、存储、交换、处理，以及数据安全维护等硬件与软件的更新及运维服务，而政府则主要通过设立城市大脑领导工作小组、工作专班的方式对行政资源进行协调与调度。此外，为保障数据安全可控，杭州市引入第三方监控审计机制，对数据的流转过程进行全生命周期的监督和管控。由此，杭州市政府与阿里之间形成了相对稳定的资源互济机制，呈现出典型的政府管理与企业运维相分离的格局，而阿里作为杭州城市大脑技术与服务公司，是除杭州市政府外的唯一持股人，其在杭州市城市大脑智能治理的技术服务供给中扮演着一元技术供给者角色。

从城市大脑的建设成效来看，目前杭州市在政企联合的基础上，依托技术企业提供的云计算、大数据、区块链以及边缘计算等手段，在城市管理、旅游服务、环境保护、智能养老、智能医疗以及社会保障等领域建构了多样化的治理场景，完成了系统平台与驾驶舱的搭建，同时构建了以数字中枢系统建设为主轴的系统化城市大脑运作体系。杭州的城市大脑运营指挥与研发中心设在数据信息产业集聚的云栖小镇，重点开展城市大脑的专班研发、中枢运维、指挥调度等工作。在巨型互联网企业的技术加持与诸多上下游相关生态企业的配合下，截至2021年底，杭州城市大脑已建成了50余个横向到部门的功能模块，如“城市大脑·警务系统”“城市大脑·卫健系统”“城市大脑·文旅系统”等；15个纵向到区县的政务运作子平台，如“城市大脑·临安平台”“城市大脑·萧山平台”等，同时在子平台下设了与基层治理功能更为契合的细分应用场景，如萧山子平台中的区、镇、村三级驾驶舱以及“云啸智查”“宁聚蓝”“e键就医”“码上游萧山”等创新性功能模块，在多层级数据感知与多样化的应用场景聚合下，杭州实现了“一图知家底”的智能城市平台建构。

（二）“管运一体、多元竞合”的北京海淀模式

北京海淀作为全国市域社会治理现代化的第一批试点地区，在城市大脑建设方面起步较早，于2018年1月即开始大数据、人工智能、区块链等高新技术对城市公共服务、社会治理等领域的工作以进行数字化改造。为推动城市大脑建设项目快速落地，海淀区将城市大脑作为市内的重点工程。由区政府组织成立了由区委领导的城市大脑工作专班，同时将计生、法制、财政、民政、人社、卫生等24个委办局纳入工作专班。专班工作人员并非全职从事城市大脑管理与服务工作，而是由各层级业务主管单位进行人员抽调，在每周规定时间内从事专班工作，而在其余工作日仍在原单位就职。在这一组织架构下形成了政府部门互动、跨部门协同的行政资源的横向整合机制，在促进不同单位业务需求与数据服务供给有效对接的同时，缓解了政府部门在数据采集与处理过程中存在的横向沟通不畅、资源调度时效性差等问题。工作专班依托强大的政府部门横向协同能力，成为承载城市大脑项目管理的核心行政指挥中心。

在城市大脑开发运维层面，海淀区组织成立了一家由国有和民营科技企业联盟共同组建的区属国有控股混合所有制企业——中关村科学城城市大脑股份有限公司。该公司由海淀区委区政府领导，由多样化的市场主体组成的产业联盟提供技术服务。为保障技术服务的有效性与服务供给与需求的契合性，相应的政府业务部门作为使用单位，在城市大脑各项目的功能建设和运维过程中，对建设运营的技术供给单位持有考核与监督权。由此，海淀区形成了以政府为顶级技术需方与监管方、产业联盟为技术服务供方的基本格局。目前，海淀区的产业联盟主要由78家技术龙头企业共同构成，有百度、华为、联通、移动、寒武纪、比特大陆等。此类企业在市场细分领域内具有独特的优势，全面覆盖算法、算力、芯片、大数据、云计算、物联网及智能设备等多样化的业务领域。海淀区在建构产业联盟模式的同时，设置了企业进出的动态考核机制，即在系统开发运维成效的考核评估中被评定为不合格的企业面临着被淘汰的风险。在绩效考评机制的加持下，联盟企业同样面临同行竞争压力。这一机制不仅强化了联盟活力，同时也为具有潜在创新能力的企业跻身城市大脑产业联盟创造了机遇。

总体而言，海淀区依托产业联盟对多样化的技术供应主体进行吸纳，一方面整合了不同技术类企业在细分市场上的优势，另一方面以竞合的方式，为具备差异化技术优势的企业在城市大脑平台建构项目中提供了较好的产业合作互动和竞争参与平台。在海淀模式中，政府不仅承担引导与监管功能，同时全面负责城市大脑的运营管理工作，而以产业联盟的形式对技术资源进行整合，形成了典型的“管运一体、多元竞合”的海淀模式。在这一模式驱动下，极大地激发了科技企业的创新创造活力。从目前来看，海淀城市大脑聚集了百度、中科大脑、寒武纪、比特大陆、科大讯飞、千方科技等数十家AI算法和芯片龙头企业，实现85%的城市大脑技术供给国产化。2020年9月，海淀区城市大脑糅合百度地图与政务服务数据，推出了海淀“时空一张图”1.0，建构了全区一体的地理信息化平台。海淀区“时空一张图”不仅能够及时敏锐地采集并呈现全区17万多幢建筑物信息，同时能够快速读取全区1万多个摄像头点位、249个时空数据图层、200多万要素点位数据，形成共享共容，可持续进化的技术支持能力。海淀区目前已建成50多个创新应用场景并将40多个信息系统纳入数据运行范畴，为满足城市交通、公共安全、生态环境、街镇管理等业务领域多样化的需求提供了便捷高效、精细化的管理方案。

五、

理解城市智能治理平台建构逻辑的异质性及其内在机理

当前，城市大脑主要通过整合政府与市场两类主体、两种资源进行平台建构，社会群体尚未深度参与城市智能治理平台的建构过程，因而理解城市智能治理平台建构的内在逻辑需要将焦点置于政府与企业间的合作关系中进行分析。相较于政府部门而言，市场主体在高新技术领域以及与之相关的技术人才吸纳、信息系统建设、市场化运作资本等层面具备更高的活力与环境适应力，因而地方政府通常依托政企合作模式将市场中的数字技术供给主体纳入数字化平台建构的过程中。然而，从杭州与北京海淀的城市大脑的建构实践中能够发现，尽管两者均依托政企合作的形式推进城市大脑建设，但由于不同地区本地化的技术权力主体的分布并不均衡，而在具体的政企合作模式上呈现出较大差异。

（一）技术资源控制逻辑下的政企非均衡依赖

高技术企业作为城市智能治理平台技术供应的主体，其技术资源的占有状况直接反映了其在技术领域的话语权和控制力，而在地方政府辖区内不同企业技术资源的集中或分散状况，则能够显著影响政府对技术企业的依赖程度，继而对政企合作关系模式的选择产生影响。阿里作为深耕杭州、辐射全国数字化电子商务运营平台，在长期发展过程中，积累了大量的数据资源、人力资源、技术资源，在数字技术领域内占据着尖端地位，使其在多样化的应用场景建构与客户群体维系方面具备了突出的优势，并在市场竞争中占据核心地位，呈现出显著的技术权力集中优势。这也意味着该企业能够依托技术控制力对其他合作伙伴进行吸纳，通过为城市大脑建设提供智能化的技术支持，强化政府对其在技术层面的依赖，继而影响政府在城市大脑组织架构中的政企合作模式选择。在杭州市的城市大脑建设过程中，阿里作为企业侧的技术供应主体，在杭州城市大脑系统的数据采集、资源调度、服务运营、产研协同等全部环节中发挥着技术控制优势，并有针对性地提供整体化、智能化的数字化治理解决方案，而政府侧则在这一过程中主要扮演监管与引导者角色，呈现出典型的管运分离、一元运维的政企合作逻辑。

相比具备顶尖互联网巨头的杭州，北京海淀掌握核心技术的组织则呈现出较强的多元性与分散性，而这一特征也意味着可供政府选择的技术供应主体的多样化，以及对特定的技术供应主体技术依赖关系的弱化。海淀区城市大脑的建构过程则更加强调政府公权力在城市大脑平台开发过程中的核心作用，负责城市大脑的统筹规划、决策与监管功能，同时通过构建系统开发产业联盟，将市场中的多个细分技术龙头纳入城市大脑建构框架中实现技术供给。数字行业内细分龙头在产业联盟结构中既享受联盟资源整合带来的共享市场份额，同时在激励考核机制的约束下具备一定的竞争关系。由此，海淀城市大脑呈现出典型的政府主导，管运一体、技术供应主体多元竞合的城市大脑建构模式。在这一模式中，地方政府主要通过聚集华为、科大讯飞、寒武纪等企业进行城市大脑功能研发、数据采集、平台数据支持。由此可见，政府部门能够根据本地区的市场环境特征，选用产业联盟形式辅之以企业竞合的方式进行技术吸纳，从而弱化对单一市场主体的依赖，增强政府行政力量在城市大脑建构中的主动性与控制力。

（二）制度干预逻辑下的差异化制度设计权属

高技术企业所具备的技术权力是其参与城市智能平台相关标准设计的逻辑基础，本质上反映了技术权力的制度干预性特征。占据尖端技术地位的企业所具备的强技术权力，能够在政企合作关系中获得较强的话语权，从而使制度的设定权向企业侧倾斜，而在技术供应主体多样、技术权力在不同企业之间的分布较为分散的情境下，制度设定权则主要向政府侧集中。

在杭州与海淀的城市大脑建构案例中能够发现，阿里深度参与到杭州市城市大脑的顶层设计与服务标准的设定过程中，具备深刻影响杭州城市大脑制度设定的制度与标准制定权。在杭州城市大脑的制度规范建构过程中，该企业能够凭借对数字技术的控制所获得知识性权威和对数据系统运作过程的深度认知，而在相关技术标准、制度规范的形成过程中发挥引领作用，从而获取了实质性的参与制度制定的权力。而在海淀模式下，决策权集中于政府侧，百度、寒武纪等科技公司作为产业联盟成员则重在协助政府部门梳理城市大脑建设思路，仅在其专业领域扮演制度设定的咨询顾问角色。

（三）网络渗透逻辑下的差异化资源整合机制

技术权力的网络化特征同样是塑造城市政府智能平台建构模式选择的关键。数据信息行业领域的高技术企业能够将技术优势与产业链优势链接起来，通过强大的信息平台，实现数据、技术、资本的快速流动。

从杭州市的城市大脑建设过程能够发现，作为城市大脑技术运维主体的阿里，无论是在技术创新、应用能力，还是在业务覆盖层面均处于国内尖端地位，能够对边缘市场主体产生虹吸效应，同时驱动各类数据资源流动与汇聚，而这一网络化优势与杭州市政府一体化的城市大脑建设需求相吻合。政府部门通过与该市场主体进行合作，能够充分利用其技术权力所蕴含的网络化优势，实现城市大脑各项功能的快速布局和系统化推广。相对而言，海淀区在城市大脑建设过程中并非依托特定技术权力主体进行数字信息系统的运作，而是通过将数字化技术领域的细分龙头以产业联盟的形式进行资源整合，在发挥各企业在业务模块内一级局域网络优势的基础上，为不同企业之间的便捷互动搭建一个二级联盟关系网络，从而以双重关系网络的整合，实现了不同企业的多重数字资源在城市大脑项目平台中的流动与共享。

（四）技术权力主体弱变化逻辑下的差异化平台稳定性保障路径

数字化进程中的技术权力本质上是一种市场权力，企业作为市场主体在竞争环境中具有相当的可变性，且随着技术创新的不断涌现与潜在的政策方向的变化存在主体易位风险。既有研究也表明，在城市政府智能平台建构过程中，政企合作模式潜存着政府作为公权力的主体如何控制因企业作为市场主体存续的不确定性，进而可能导致政府数字化治理的不稳定问题。

在城市大脑这一具有显著公共性的项目中，对市场主体的可持续发展能力提出了较高的要求。在杭州市的城市大脑建构中，阿里之所以能够成为政府合作核心市场主体，本质上是基于强大且相对稳定的技术创新能力，这一核心特征能够在一定程度上减少因市场主体关系易位，而对政府数字化转型产生的不利影响。因此，高技术企业作为技术权力的主体，其所具备的弱变化性特征，是城市大脑建构中相对稳定的政企合作关系长期维系的重要基础。而海淀模式则是在对多个细分领域的技术龙头企业进行吸纳的同时，采用竞合式的组织模式，来满足城市大脑开发建设的技术需求，有助于降低因某一技术权力主体易位而对城市大脑建设进程产生的不利影响，继而强化政府在政企合作关系中的调节与平衡能力。

六、

结论与讨论

权力要素是理解中国城市政府智能平台中政企合作关系建构底层逻辑的核心变量，而技术权力则是从政府需求侧与企业技术供给侧剖析政府何以对技术企业产生依赖，技术企业何以对政府智能平台建构模式的选择施加影响。然而，既有研究将关注的焦点置于政企的伙伴关系在推动城市大脑建设进程中的作用，忽视了企业侧的技术权力对地方政府在城市智能平台建构模式选择中的影响。有鉴于此，本文从技术权力与政企依赖的视角出发，在提炼技术权力的内涵与核心特征的基础上，选取了杭州市与北京市海淀区城市大脑建设案例进行比较分析，以进一步明确技术权力要素在城市智能治理平台建构模式选择中的作用逻辑。研究发现：

第一，技术权力是基于技术资源派生出来的对其他主体的影响力和控制力，具有资源控制性、制度干预性、网络渗透性以及弱动态变化性四个方面的特征。其中，资源控制性包含对关键技术与核心数据的控制力、对行业内其他组织的深度作用力以及对信息系统运作过程的把控能力；制度的干预性主要表现为技术权力主体凭借其行业内的影响力和控制力，参与或主导制度及相关技术标准制定的能力；技术权力的网络渗透性则是技术主体具备运用其在网络中的核心地位，对网络中处于边缘地位的组织进行业务渗透的能力；而主体的弱变化性则重在强调技术权力主体在市场竞争环境中具备相对较强的抵御环境变化、维系自身发展地位的特征。

第二，在当前较为成熟的城市大脑建构模式中，不同地方政府呈现出差异化的建构模式，如杭州市管运分离、一元智治模式与北京海淀的管运一体、多元竞合模式，尽管两者在基本组织架构上均遵从政企合作的关系框架，但由于两者在地域范围内的技术权力主体的分布状况存在显著差异，而形成了差异化的政企依赖关系。在杭州模式中，企业侧技术权力较为集中，由单一的企业负责运营服务供给，政府在这一过程中扮演引导者与监管者角色，在该模式下政企合作关系中主要向企业侧倾斜；而海淀模式则重点强调公权力的主导作用，城市大脑的管理与运维工作均由政府负责，而在技术层面则通过组织产业联盟的形式对多元技术主体进行吸纳，并通过高效的竞合机制激发不同技术主体参与城市大脑开发建设的积极性。

第三，高新技术企业作为城市智能治理平台技术供给主体，其技术资源的占有状况直接反映了其在技术领域的话语权和控制力，而在地方政府辖区内不同企业技术资源的集中或分散状况，则能够显著影响政府对技术企业的依赖程度，而依赖关系的差异直接对政企合作模式的选择产生影响。其中，具备显著技术优势的主体能够深入到制度的顶层设计过程中对制度及技术标准的制定产生影响，同时能够凭借自身所蕴含的网络影响力对城市大脑建设提供积极助益，而技术权力的弱变化性也有助于规避因技术权力主体频繁易位导致的合作风险，保障政企合作关系的长期稳定。

从目前来看，地方政府在城市大脑的建构过程中基于自身数字化治理发展需求与本地区市场主体的技术资源占有状况建构了差异化的政企合作模式。其中，多元竞争的市场主体参与城市大脑制度规则的设定，在提升制度建设与城市大脑开发实践契合性的同时，能够更好地兼顾不同市场主体的利益，激发企业技术创新活力。而单一技术供应主体在城市大脑制度设定中扮演着重要角色，也并不意味着合作过程的低效，而是能够通过发挥其在全产业链上的影响力与控制力，降低交易成本、实现规模效益，继而加快城市大脑的一体化建设进程。因而，技术权力对城市智能化治理平台的影响能力不仅在于其强有力的技术占有和控制力，同时还具备一定的创新作用。然而，技术权力本质上属于一种市场权力，具有一定的逐利性，而城市智能治理平台的建构本质上从属于公共服务与社会治理层面，则是更加强调公共属性，因而需要在政企合作关系架构中，在充分发挥政企合作互补优势的同时，坚持公共性内核，以规避潜在的技术权力越轨和公共性损失的风险，在提升数字政府建设效益的同时，保障城市智能治理平台的公共性与公共价值。