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任剑涛:地方治理的权力畸变与制度矫正
作者:任剑涛      时间:2022-11-29   来源:江苏社会科学
 

  内容提要:本文以三个案例分析中国地方治理三个向度的权力畸变:一是地方党权的上级任命制度导致买官卖官的权力变异, 二是本地任职的政府官员经营家族生意产生的权钱勾连,三是中央下派领导到地方任职引发的权力寻租。分析三个案例旨在说明,在现行干部任用由上级、甚至中央权力统一控制的体制下,不管是干部党内任职、异地任职或是中央下派,都使地方权力脱离开了地方治理,各种权力均成为异地化、虚悬性的存在,与地方治理的客观需求完全无关。这是造成今天中国地方治理乱象最重要、最直接的原因。解决中国地方治理乱象的唯一出路,就是建构就地化的权力自治与制衡制度,从而保证中央权力与地方权力各有针对、各负其责、 关键词:党权 异地任职 中央控制 权力畸变 制度矫正

  中国的地方治理处于一种中央总体控制的状态中。这既是中国地方治理能够发生效能的原因,也是中国地方治理乱象频生的重要缘由。中央权力对地方权力的强控,本来是要保证国家权力的顺畅运转,从而使情况千差万别的地方党政权力服从中央的统一意志,进而以强有力的举国体制发挥相应的、最令人满意的治国绩效。但这样的权力控制模式,却常常导致地方权力的畸变,权力寻租现象非常普遍。而且由于中央权力控制的强制性,造成地方权力体制丧失权威性,结果使得地方治理处于一个权力体系异地化、成本高企而绩效低下的状态。因此,从地方党政权力、尤其是党政机构领导者产生方式、权力运用状况入手,探究中国中央与地方党政关系结构中存在的地方治理需求与权力异地化所引发的地方治理乱象的深层次原因,就成为一个值得重视的地方治理分析进路。

  一、地方党权的私人化与谋利性

  毋庸置疑,党权是中国从中央到地方最重要的权力结构。这里的党权,指的是中国共产党的政党权力。中国共产党的政党权力之所以构成中国最重要的权力结构,是因为中国的党化国家结构。到目前为止,中国还不是规范意义上的民族-国家,而是带有民族-国家特征的党化国家形态。党化国家是民族国家的转变形态。断言中国是党化国家,仅仅是一个基于事实的描述性结论,不带有任何价值评判的意味[1]。

  在这样的国家形态中,中国共产党对国家权力的总体控制,构成国家得以显示其特质的前提条件。而党化国家的实际运行,一方面依赖于政党的超级庞大组织,另一方面则依赖于政党组织的首长对于权力的直接掌控与行使。将两者进行比较可以发现,前者的重要性只能通过后者的直接性来体现。因此,政党组织的首长如何产生、又如何行使权力,决定了政党组织是不是能够有效控制国家权力。对此,中国共产党历来对政党首长的产生办法高度重视。

  中国共产党的组织章程明确规定,党的组织原则是民主集中制。这一制度的经典表述是:“党员个人服从党的组织,少数服从多数,下级组织服从上级组织,全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会”[2]。在政党组织的领导人产生机制上,形式上的规定是同级党委产生党委首长,但事实上,下级政党首长由上级政党组织任命,这既是下级组织成立由上级组织批准所注定的,也是由组织首长的权威性授予所决定的,更是由一级政党组织首长的控制权所要求的。自然,在组织首长自身的控制上,中国共产党的章程也做了个人领导与集体负责的限制性规定,以保证组织首长在行使组织权力的过程中不至于大权独揽、专制独裁。然而,当政党首长被授予了代表组织的权力之后,形式上的规定与实际上权力的运用之间必然出现罅隙,一级党委的决策权力、权力运行、党员组织、组织绩效几乎受制于政党首长。因此,在一个地方党委书记授权控制与管理一个区域的党政事务的情况下,他很难将自身的权力欲求、利益谋取与他所代表的组织利益、组织权力有效区分开来,而且常常陷入以前者冒充后者的窘境。党委书记的自身监督成为中国执政政党最大的难题。

  不妨首先举出体现党委书记权力私人化之后的赤裸裸谋利特性的案例。根据报道,原任湖南省株洲县委书记龙国华大肆买官敛财。报道称,花钱向县委书记“买官”,曾是株洲县官场的一条“潜规则”。龙国华在升任株洲市人大常委会副主任之际,突击调整提拔100 多名干部,当地群众称他为“卖官书记”。法院经审理查明:龙国华自1998 年至2007 年在担任攸县县长、株洲县委书记、株洲市人大常委会副主任期间,收受24 家企业所送的价值200 余万元的财物。在他担任株洲县委书记期间,县建工局、农业局、水利局、教育局等多家单位的领导,投其所好,谋求自己在仕途上有更好的发展,纷纷前往龙国华家送钱送物。据案卷统计,多达35 位局长、书记及主管领导先后170 余次送给龙国华钱物共计200 余万元。2010年4 月1 日,湘潭市中级法院一审以受贿罪判处龙国华无期徒刑,剥夺政治权利终身,并处没收个人全部财产。经法院认定的龙国华受贿的人民币411.936万元、美金1.54 万元及系列实物全部上缴国库[3]。

  龙国华案例不是孤案。人们熟知的类似案例还有山西省翼城县委原书记武保安卖官案、湖南郴州市委书记李大伦贪贿案、河北省委书记程维高及贵州省委书记刘方仁贪腐案。这些案例都是地方党委首长将权力视为满足个人私利的工具的典型案例。这些案例大量涌现,以至于人们在分析中国反腐败的关键问题时,将监督“一把手”的问题鲜明凸显出来。本来,依据中国政治体制的基本安排,在国家权力体系中,政党、人大、政府、司法(纪委)这四种权力机制,是一个以两头保中间的建制。所谓“以两头保中间”,指的是以党委领导为核心、发挥它对人大和政府的权威性领导作用,同时以纪委的作用保证有效的内部监督。这样就构建起一个底线上抵御权力变质、中端保证权力的有效运转、结果上实现权力公共运用的权力体系。这也就是中国共产党领袖强调的“情为民所系、利为民所谋、权为民所用”[4]的政党权力宗旨。可见,在当代中国的国家权力系统中,执政党的权力是所有权力形态公共运用的保障。至于这一套机制,落实为政党这个权力中心来讲,中心权力自身的安排也具有制度化布局的设计——取决于中国共产党的民主集中制原则,政党组织与政党领导人之间按照中国共产党章程的规定,中国共产党的组织与组织首长,是一种相互支撑而又相互限制的关系。但是,由于政党组织对资源吸纳的全局性与垄断性,也由于政党组织无法依靠组织自身的非人格化态势形成强大的制度力量,它必须依靠组织领导者乃至组织领袖的个人能力,因此,组织对组织领导者的控制能力,远远不如领导者对组织的操控能力来得有力。这就会导致中国共产党地方政党权力的私人化状态。龙国华就是这样获得地方党政组织领导者必然具有的、独大的权力授予者身份、权力寻租的机会以及所有科层在其之下的领导者对他权力的臣服的。

  随着中国共产党政治哲学的改变,尤其是启动了市场经济的经济发展模式之后,政党组织权力的寡头化状态必然与经济利益谋求的私人化相勾连[5],促使政党权力的实际掌控者对经济利益的直接谋求。中国执政党高层领袖对此有明确的认识,也提出防止政党权力与经济谋利勾连的种种促使权力道德化运作的主意。但这些主意大多是从道德自觉与组织教育角度提出的,因此它既没有促使执政党正视自己作为掌握国家资源的后革命政党特质,也没有设计出有效阻止政党领导违法犯罪以获取经济利益的严密制度,更没有以对党权和利益勾连零容忍的方式严格政党纪律,于是,由上级和中央控制的干部任用制度,无法启动党员就地、就组织内部设计的党员干部监督机制,地方党权与经济利益愈来愈紧密地挂起钩来,贪腐现象层出不穷,所谓“前腐后继”就是对这一现象的精确概括。加之执政党将地方经济发展与地方党政首长的个人前途直接挂钩,而且以地方经济发展的指标(GDP)作为党政首长获得任命与连任、升迁的依据,这就注定了他们在获得权力之后分享经济利益的必然性。这是龙国华这样的案例一再出现的又一个重要原因。

  中国共产党是一个革命政党。革命政党统治国家依靠的是领导者的道德垂范。但中共60 年前就开始执掌国家权力,吊诡的是它却没有同时转变为执政党,反而一直是以革命党的理念发挥执政党的功能。这就是使得革命党寡头示范的道德化思维与执政党的法治思维发生了严重的错位。改革开放之前的30 年,毛泽东已经深知根据上级和中央意旨掌握权力的政党领导人抵御不了权力与利益的直接勾连诱惑,但他却以群众运动的方式来解决相关问题。改革开放30 年过程中,中共高层领导人更为明确地意识到异地掌握国家权力的政党组织难以保持其道德纯洁性,但也缺少法治化的治党原则。政党的自我治理一直陷在道德教育失败再以道德教育弥补的怪圈之中。政党组织的道德化原则已经完全不足以成为有效整合政党力量的规则,也完全不足以保证政党领导人心悦诚服地为政党目标服务。龙国华案例再次证明,此前依靠地方政党首长道德良心和组织原则控制其行动的党治原则已经失灵了。

  二、异地任职与权力制约

  在中国,各级政府权力是仅仅次于政党权力的强势权力形态。如果说地方政党首长是控制地方各种权力的操盘手的话,那么地方政府首长则是控制地方各种物化资源的操盘手。在中国的国家权力体系中,党政权力是具有实质性内涵的权力形态。可以说,前者是管人的权力,它直接控制各种组织首长的任用、升降和奖惩;后者则是管物的权力,它直接配置一个地方的财政资源、物质资源和人力资源。因此,在中国实际的权力布局中,党政首长的诠选一直是权力控制的核心事务。如果说党权的上级控制是为了保证权力不至于变异的话,那么政府首长的上级控制目的也是基于同样的目的。其中,一个制度上的安排被认为是保证地方政府首长不至于将权力用于私人目的的重要举措,那就是大致杜绝党政首长的本地任职,重视其异地任职的制度安排。这样的制度安排,自然有一种扼制党政首长本地任职集聚太过深厚的社会资本的意图,并借此限制本地任职的党政首长积累抗衡上级组织控制的资源。从而保证地方党政首长对上级党政组织与领导的政治服从、组织忠诚和恪尽职守。这在中国共产党的干部任用制度安排中,一直是受到高度重视的政党规则。就此而言,地方治理的权力体系对来自本地的掌权可能一概加以杜绝。人们似乎认同,假如本地人士就地担任党政机构首长,其政治忠诚就会受到严重影响,并且会陷入自谋其利的贪腐状态。由此进一步强化了本地党政官员任用的异地化逻辑,以及党政官员完全服从上级党政机构的意志、将任职地利益安置于国家利益之下的思维定势。

  这方面的案例也可以说是层出不穷的。最新的案例是广东中山市长李启红因涉嫌严重经济违纪问题被查。根据媒体报道,李启红案件牵涉十多人,5 人来自李启红家族,包括李启红夫妇,李的弟弟、弟媳和妹妹。李启红的家族中有多人从事房地产业并雄踞一方,知情人称其家族资产保守估计有20 个亿。李启红生于中山,长于中山,从基层工作人员最终成为一市之长,她的家族生意也随着她攀上权力的高峰而兴盛无比。“如果李启红不在中山本地任职,她的家族也许不会是如今的结局。”一个熟悉李启红的中山人这样评述李启红案件。“李启红曾在一些场合说,对她家人开办的公司,她不插手、不帮忙、不指示、不发话。可能她也确实想做到尽量超脱,然而在这个小小的中山,她怎么可能做到超脱。”2010 年5 月31 日,56 岁的李启红被中纪委“双规”,她的官场生涯就此走到终点。李启红被查,目前公布的原因是涉及中山公用的股票内幕交易[6]。李启红被双规之后,人们对她在中山顺风顺水地升任地方父母官议论颇多。既涉及是不是违反规定任用李启红的问题,也涉及李启红家族生意与她的权力庇护问题,还涉及她个人的品质、能力与所任官位的相称性问题。但从制度层面反思李启红案的进路,则在领导干部任用的回避制度上面。人们从执政党任用干部的规定、到国家法规的明确限制、再到中国从古至今任用官员的传统智慧诸方面,指出像李启红这样的官员,如果不在本地任职的话,也许就不会发生将个人权力与家族利益勾连的贪腐悲剧。

  从制度的视角看,当代中国政治制度的安排上,确实明确规定了干部任用的回避制度。2006 年8 月,中共中央办公厅印发了《党政领导干部任职回避暂行规定》等三个文件,其中对领导任职的“地域回避”做出的规定是,“领导干部不得在本人成长地担任县(市)党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员,一般不得在本人成长地担任市(地、盟)党委、政府以及纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院、公安部门正职领导成员。”也就是说,县市级主要领导必须回避原籍或成长地,地级市党政主要领导“一般不得”在原籍或成长地任职。在“党管干部”的逻辑中,这样的规定所具有的权威性是不言而喻的。同时,《中华人民共和国公务员法》第六十九条也明确规定:“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的,应当实行地域回避,法律另有规定的除外。”这里的“地域”,指的是任用官员的原籍地或成长地。“法律另有规定的除外”,主要是指民族自治地方公务员任职回避的特殊情形。可见,不论是党纪还是国法,都规定了干部任用的回避原则。李启红当然属于党纪国法明确限定的就地任职的范围,有关方面在任用李启红的时候,应当援引地域回避条规。但事实并非如此。《党政领导干部任职回避暂行规定》颁布仅仅四个月之后,李启红就成为一般之外的特殊,担任了中山市市长。这中间存在的违规是显见的。不过,如果我们仅仅着眼于追究李启红任用的违规,已经不足以追回对李启红的任用,也不足以发现一个事先就留有余地的党规与法条对干部任用瑕疵的有效杜绝方案,更无法真正限制住干部任用中权力与利益的勾连。因为问题的关键并不在这里。

  从中国任用官员的政治传统来看,有评论者指出,“在我国现行的干部任职制度设计中,已经大致有了‘避籍’、‘避亲’、‘避差’三种回避制度的雏形或萌芽,但都不完善。县市级、地市级主要领导干部任职回避成长地,这是‘避籍’;法官、检察官任职必须回避近亲属,这是‘避亲’;司法公务员在处理案件时必须回避有亲属或仇嫌涉及的案件,这是‘避差’。这些规定,目前仅仅是初步涉及而已,非常不完整。古代中国特别是明清时代在这三方面的规定都非常细致完备,可惜今天我们都没有认真借鉴”[7]。在中国古代制度史上,皇帝任用官员的回避制度经年累月、累朝累代地修改完善,确实达到了相当高的水平。就中国目前的官员任用制度来讲,确实具有悉心借鉴的地方。如果这种借鉴比较精细和坐实的话,可以期望像李启红这样的个案不致出现。

  但这些反思都是在承诺了现行制度的正当性与合理性基础上的论述。如果倒转制度逻辑,从一个地方官员是不是本地官员来设计反腐倡廉的制度,其实际发挥的作用,并不如人们期待的那么大。因为这样设计制度,一方面,它不能从根柢上限制权力与利益的结合,因此并不能彻底杜绝权钱勾结;另一方面,权力与利益的勾连,是不分掌控权力的官员究竟是出自本地、还是来自外地的,地域因素并不是防止权钱勾结的主要因素;再一方面,即使是本地任职的官员,在本地权力体系的诸构成因素之间具有相互制衡功能的前提条件下,也是不可能将权力用来谋取利益的。地方官员中之所以总是出现普遍的权钱勾结现象,最为关键的问题是权力没有受到有效的制约。因此,即使是一个来自异地的官员到一地任职,只要这一任职经历一个周期,它照样可以将权力本身能够携带的利益融入当地,如鱼得水般地贪腐。如果说回避制度安排中的避亲、避差在现代条件下还能发挥作用的话,起码可以说避籍原则并不能发挥相应的作用。

  李启红案的出现,是因为现行干部制度大致是在权力不受控制、权力体系诸结构要素相互脱钩、没有制度制衡情况下的运作。现行干部制度的三个原则、都具有超出控制的特点:其一,“党管干部”是干部任用的首要原则。而在党化国家中,党具有超逾国家法律的权力,党纪与国法就此具有高低之分。控制国家权力的政党,其任用干部的原则最为重要的一条是政治忠诚;国家权力对相关人员的任用,则必须保持对国家的超党派忠诚。这就使党派的政治忠诚与国家的政治忠诚之间出现了裂缝。只要对党忠诚,就获得了党给予任用的首要条件。其二,“中央权威”是干部任用的最后程序保证。一切干部任用在这一原则之下,必须遵循下级服从上级、全党服从中央的递进性服从规则。因此,不管一个干部是在什么情况下任职,其使用权力的递归路线总是秉承中央意图、猜摸上级旨意,个人的权力意图总是放置在最后的。

  因此可以说,一个地方的领导干部究竟是不是保持廉洁勤政的问题,不是一个被权力在地的关系制约的问题,而是一个被上级规定着的状态。由于地方的情况并不是中央随时随地、事无巨细地可以掌控的,这就给地方领导干部脱离中央或上级控制,游离出来谋求自身利益提供了便利。其三,“例外空间”是干部任用制度的调整余地。在中国,干部任用制度从执政党的党规到国家立法、从宏观法规到实施细则、从经验总结到教训归纳,都有一整套安排。但是,这些制度的规定,都因为有一条例外原则,从而将制度规则的权威性降低到例外情况的灵活性之下,制度本身的既定性就此丧失了。不管制度规定有多么严格,只要上级或中央认为需要,就可能援引例外原则,将制度规定搁置起来。于是,李启红这种受例外原则支持而得到任用的地方领导干部,也就会在“例外”的保护下寻求特殊的利益。就这三项原则来看,保证干部公权公用,是不是异地任职都不是关键,而从根本上制约权力才是决定性因素。

  三、央地干部交流与权力寻租

  从经验上看,一个领导干部在一个地方任职时间越长,他能够积聚的社会资本就越雄厚;相反,如果一个干部在异地任职的时间相对较短,他的社会资本就相应不足。而一个干部的社会资本与他用权的胆量是直接相关的。因应于这种经验性关系,中国在干部任用制度上也做出了相应的规定,这些规定恰好与干部任职时间、社会资本积聚和以权谋私的关联性相对应,集中起来讲,就是以干部的交流制度防止一个干部在某地任职时间太长、积聚社会资本太厚、以权谋私欲望太盛。党政干部的异地交流制度,是最近数年执政党管理干部,防止结党营私、权钱勾结等等腐败现象频发的重要举措。干部的异地交流,分为平级的异地调动、升迁的异地安排以及中央与地方干部双向交流任职三种类型。比较而言,前两种情况属于本文第二节分析的范围,而央地干部交流任职的情况,则是一种需要专门分析的类型。

  央地干部交流制度,也是近年兴起的一种制度。不是说此前没有央地干部的交流任职,但这种交流基本上没有达到正式制度的水平。央地干部交流制度的兴起,是在上个世纪九十年代末期。先期是以中央下派干部到地方挂职的形式开创的。目的是为了打击改革开放以来逐渐形成的“诸侯经济”与“诸侯政治”[8]。众所周知,上个世纪80 年代中国的改革开放,是从中央下放权力作为政策起点的。1949 年以来,中央权力机构几乎垄断了所有国家权力,地方的自主性非常之小,以至于所有政策都具有“一刀切”的特点。改革开放伊始,中央以放权让利的方式促进地方政府投入改革进程。当地方政府运用放权让利的政策促成地方经济的疾速发展之后,地方政府在中央政策运行逐渐养成了按照地方情形推动本地发展的政策习性以及和中央分权而行的政治惯性。这正是90 年代诸侯经济与诸侯政治出现的原因。90 年代初中期的时候,中央放权让利政策的实施结果似乎是中央权威的失落,而地方政府的威信大为增长。

  同时,中央财政的宽裕程度也明显下降,地方可支配财政明显改善。这是单一制国家难以对付的权力分割局面。因此,从90 年代开始,中央党政机构致力于治理诸侯经济和诸侯政治。从经济上讲,经济发展的政策决策权明显上收,而国税与地税的分流征收,以及惩治陈希同这样的强势地方腐败官员,使得中央机构对地方政府的权威重新建立起来。在这些打击地方势力的做法中,与本文题旨相关的就是中央往每个省级机构派出省长助理的做法,具有明显的遏制省级势力、促使省级地方领导机构服从中央的领导权威。省长助理名为一省之长的“助理”,其实并不是协助省长工作的,而是代表中央权力机构的意图监督地方政府运行。因此,省长助理这样的角色不仅肩负中央政策下贯的政治使命,而且担负着监督地方领导用权的责任,就此杜绝地方领导违背中央意图,滥用权力谋取地方利益以及个人利益。

  由江西省长助理升任江西省副省长的胡长清,就是从中央直接下派驻省的官员的代表。但胡长清马失前蹄,跌进贪腐泥淖,则又典型地说明,即使是中央下派地方的领导干部,也未见得不折不扣地执行中央的政策意图,成为执行中央政策、服从中央权威,又甘于清贫、公权公用的清廉干部。根据报道,胡长清因贪污受贿,且数额特别巨大,于2000 年3 月8日被依法执行死刑。胡长清是改革开放以来第一个被判处死刑的高官[9]。

  胡长清案确实具有典型性。它是中国目前解决央地关系方式必然出现的案例。以中国处理央地关系的制度搁置来看,无论是中央机构还是地方政权,都无意遵循法规与制度的规定。就中央的层次来看,取决于“下级服从上级、全党服从中央”的根本原则,在国家层面上,无论是人权、财权或事权,按法规与章程都大于和高于地方,国家法律对于地方法规而言,当然是上位法;国家政策对于地方政策来讲,自然更为权威;国家领导人对于地方领导人来说,肯定具有更高的影响力[10]。就地方层次而论,地方权力机构和领导人,必须服从上级机构,尤其是中央机构与领导人的权威,做到令行禁止。但问题在于,无论是对中央还是对地方,实现这样的制度安排的手段严重匮缺,以至于中央只有保留更换地方领导人这一权威手段,才足以真正制约地方权力对中央权威的游走状态。这就是“不换脑子换位子”的治国原则屡试不爽的原因。之所以在央地关系中,中央职能祭出换人这样的杀手锏,是因为中国的法规与章程对于中央地方权力大多数情况下只是进行了原则性的规定,而相互关系的制度确认总是含糊其辞,以法治国就此失去了具体的法律依据。于是,在中央致力控制地方、地方尽力谋求自身利益的关系结构中,地方为了自身利益,必定与中央玩猫捉老鼠的游戏,而中央为了控制地方,只好拿出换位的手段,将那些地方意识明确的领导人加以交换甚至撤换,从而保证地方领导人总体上服从中央的权威[11]。

  中央权力对地方权力始终处于政治疑虑的状态。由于中国在政治上实行的是刚性的单一制,因此,注定了这种疑虑会导出中央对地方的强化控制。上个世纪90 年代以降,中央的强势权威建构与诸侯经济和诸侯政治的治理相贯通,出台了一系列旨在控制地方的政策举措和用人新政。就前者言,分税制的出台,使得国家的优质税收资源被中央控制,诸侯经济就此失去了税收支撑,从此,“跑部钱进”就成为颇具中国特色的保障中央权威的必须。就后者论,中央一方面加强了关键部门,诸如工商部门、税务部门、公安部门的垂直领导体制,保证中央对这些国家极为重要的资源的有力掌控。同时,下派足以代表中央权威的干部到地方任职,一方面这些领导干部直接代表中央控制地方的意旨,发挥强势的中央控制功能;另一方面连带发挥监督地方领导的职责,旨在保证地方领导勤政廉政。胡长清就是在这种背景下从国家宗教局下派江西省担任省长助理,后来晋升为副省长的。

  无疑,这些制度设计具有它的相应功能。但是不是能够真正发挥出中央机构控制地方权力的效用,则是深具疑虑的事情。胡长清案的出现,证明通过中央直接控制的人事任命制度,并不能真正起到控制地方权力机构、尤其是不能起到保证领导人廉洁用权的作用。从中央空降到地方任职的领导干部,并不见得就比来自就地任职的干部在政治上更为忠实于中央、也绝对不可能比就地任职的干部更为廉洁和勤勉。因为身处高位的领导干部究竟是不是更为勤政廉政的关键,是他的权力是不是受到了严格的制度限制和民主监督,以及在此基础上是否具有严于律己的德性自觉。一个干部,不会因为他来自当地或来自中央机构,就可以具有更强或更弱的道德感,因而更加具备廉政与勤政的无法撼动的品质。从中央下派到地方的干部,其实同样具有发生权力变异的两种可能:一是他任职中央的时候,可能在中央权力控制相对严密的地域范围,比较忠于中央权威,从而保证自己廉政勤政;一旦他下派地方,他的权力判断、社会资本与生活习性,就与当地互融,此时,他原来身居中央地域的那种权力判断、社会资本与生活习性,必然迅速发生改变。从中央下派地方任职的干部就此无法一以贯之地保有原曾具备的“优秀品质”。因此可以说中央下派的干部,不能保证具备优于地方干部的政治-道德品质。二是中央下派地方的干部,与就地任职的干部一样,在权力受到严密监督的情况下,都会谨守法律与道德规范,恪尽职守、公权公用。一旦权力缺乏严密监控,软性的道德规范就不足以抗衡刚性的腐败诱惑,干部的腐化堕落势在必然。尤其是当地方对那些来自中央的高官具有一种敬畏感的时候,中央下派干部的腐化堕落可能性不是更低,而是更高。可见央地交流干部的反腐倡廉效用,绝对不如控制权力、分权制衡的相应效用更为明显和具有保证。

  四、地方治理的制度重构:自治化与法治化

  三个案例具有三个指向,但三个指向共同定位在中国党政大权的公共性上面。这是一个问题的两个方面。就前一方面来看,三个案例的三个指向分别是,龙国华案象征着不受限制的党权的变异。在中国,党权变异是具有某种必然性的。这与政党自身的结构紧密联系在一起。本来执政党从党小组开始、升格到党支部、基层党委、上级党委,一直到中央机构,各级组织都具有自己的组织原则,党员权利、组织职责与党员领导权限都受到党章的规定性保护。但战争年代形成的命令式领导风格,加上组织原则上的下级服从上级、全党服从中央,构成了执政党的中央权威体制。换言之,下级党组织和党的领导人必须服从上级、尤其是中央领导人的旨意。这就将党员对党组织的政治忠诚,顺势转换为对党的上级领导的个人忠诚。只要这种忠诚不被怀疑,或者不出现违逆忠诚的行为,那么一级组织的领导人就可以高枕无忧,安享权力。这必然促成一级政党组织的领导人脱离开同级组织对自身的制约,造就一级组织领导人层级上升的状态——一个组织(譬如一级党的委员会)的领导人虽然在组织归属上属于他所在的那一级机构,但在行使权力上,他所在的组织是无法制约他的权力的,只有任命他的上级组织或中央机构才能有效制约他的权力。就此使他成为一级组织的超级成员,身在组织之中、心在组织之上。而上级组织又难以对所有下级组织进行有效监督和有力控制,这就让下级党委领导人有了随心所欲行使权力的巨大空间。如不捅出巨大漏子,上级党委几乎就在不告不理的状态中任由下级组织的领导人行使其权力。那个下级组织是在地化的,但领导人却是异地化的。在地化的组织当然控制不了异地化的权力;相反,异地化的权威授予者,即上级乃至中央领导又无法清楚了解下级组织的在地化情形,这就使得下级组织的领导人成为不受实际控制的人物[12]。这样的领导人完全可以从从容容地利用权力来为自己谋取利益,而其权力的核心已经由党管干部这样的组织原则凸显出来了,“买官卖官”的机制就此形成。龙国华案的发生机制无非如此。

  李启红案象征着不受控制的政府权力的变异。在这里需要强调指出的是,李启红为家族利益大开绿灯,不是因为她是中山人,而又在中山任职的原因。这是人们对李启红类似案例的普遍误读。李启红这样的人之所以能够担任她所生长之地的行政最高领导职务,是因为她获得了制度外的特殊待遇。但这样的特殊待遇不只是对李启红而言的,也是对与她类似的所有官员而言的。事实上,任何担任一方父母官的人士,不管他(她)来自本地还是外地,他(她)都可能在这种例外的待遇中获得与李启红同样的权威性授权。只不过来自本地更容易编制权钱交易网络,而来自外地将增加编织权钱交易网络的时间和成本。这是因为,一个来自本地的就地任职官员,他的权力也是上级授予的,而不是本地人选举产生的,因此他不用担心本地人士的喜怒哀乐、欢迎拒斥;而一个来自外地的任职官员,同样是上级授予他权力的,他也不会对不能限制他权力的任职地公民有任何的真心实意地尊重。两者任职的政治心理是别无二致的。他们需要表达忠诚的对象都在外地、都在上级。但无论是就地任职、还是外地任职的政府官员,他们都在当地制约权力的能力范围之外行使权力,因此将配置日常资源的行政权力用来谋取一己之私,当地人绝对是无可奈何的[13]。李启红最后也是在制约她的上级对她进行双规的时候,才被迫结束了家族敛财的行动。这就足以证明她行动的权力逻辑不是本地化的,而是异地化的。

  胡长清案则象征着空降官员权力不受限制情况下的必然变异。说起来,中国所有党政首长级官员都具有空降的性质,因为他们的权力都来自于居于异地的上级部门。胡长清的特殊性在于,他的权力直接来自于最具有权威性的中央。像龙国华、李启红这样的职务,也许省级党政机构就可以委任或授予,因此他们在任职地的权威性不可能具有最高权威庇护的程度那么高。胡长清由中央派出,在实行单一制的中国颇给人权力想象的余地,人们自然会以为胡长清“在中央有人”,否则怎么会不派别人而专派他来此地任职呢?这种人事任用制度非公开化境况中的普遍想象,造成胡长清在任职地的权威性的倍增效应。对于大多数不明究里的地方官员来说,胡长清是中央“派来的”;而对中央机构而言,胡长清是中央相信的下派地方长官。这就使胡长清具有了双重权威支撑。就前者言,胡长清可以摆脱就地任职官员的人情限制,任何人就此可以与他随意交往,一旦贪腐,作为范围比就地任职的官员还要大出许多;就后者论,胡长清可以延长中央人脉关系,将地方官员缺少的任职优势扩展为地方权力罕及之地,一旦徇私,地方对他的限制就会自然弱化。胡长清在任职地数年长袖善舞,不受约束地行贿受贿,就此获得理解。

  从制度安排上讲,在当代中国的地方治理中,地方党委和地方政府的权力绝对是决定治理绩效的两个基本要素。对此,从中央权力机构到地方权力机构的运作布局,对这两种权力的执掌者的安排极其重视。地方党委书记的任职,直接由上级党委任命,本级党委没有直接选举书记的权利。这是一种体现执政党民主集中制思维特质的权力授予体制。而在保证中央权威的单一制制度中,政府官员的任用同样不受任职地人大与政府、公民与社会的控制,这些官员总是在上级党委决定之后,到地方人大走一个程序而已。这样的干部任命制度,还由精心设计的诸种实施细则保障着。比如本文分析到的干部任用回避制度。仅仅从制度设计上分析,这些制度设计应当说足以保证中国地方治理权力运行的绩效。但是,龙国华、李启红与胡长清案在这样的精细制度设计中是如何出现的呢?根据前面的描述、分析可以知晓,现行体制下面异地化的干部任用制度,并不能保证受任用的干部竭心尽力地用权于地方治理过程,相反,权力的异化现象怵目惊心。

  三个案例的共同指向就此浮现出来:目前中国地方治理的权力授予机制事实上缺乏公共性保证,仅仅依靠上级组织控制的权力,是无法将一个地方的党政大权约束在地方善治的范围内的。让权力不至于落入官员生长地的社会网络中却无法保证公正、廉洁且高效运作的权力异地化制度,其实完全无法达到有效制约权力的目的。

  于是,地方治理中的权力安顿就有必要在异地化制度之外,考虑就地化安排的新思路。就地化安排地方治理的诸权力,塑就一个地方治理诸权力相互制衡的有效机制,既促使权力高效运作,又保证权力的清正廉洁,是矫正中国地方治理权力畸变的正途。权力的就地化制度,在设计理念上必须坐实下述递进性的原则:

  首先,要让异地化的权力回归它运作的地域,异地化权力的在地化原则就此凸显。在地化的权力,就是一种不脱离权力所依托的地域的权力形态。相比于异地化权力由权力的上级组织与领导艰难驾驭而言,就地化的权力是一种按照权力就地性分解权力,并使地方立法、行政和司法以及党权有效分割、相互制衡。地方党委首长由在地所属组织的党员选举产生,他同时向在地组织的党员、党的机构以及上级党委负责,接受来自上下级的共同监督;地方立法机构成员和地方行政首长通过选举产生,在立法和行政上同时向公民、社会组织和上级机构负责;司法系统(纪委机构)相对独立,直接向党纪和国法负责,发挥公正的司法(纪检)职能,这样,地方治理的权力畸变就会明显减少。地方权力扎根于当地,但扎根于当地的权力却因为相互制衡而规范运行。这就从根本上解决了异地化权力脱离地方、游魂野鬼式运行所导致的贪腐飞地问题。地方党委、地方人大、地方政府、地方司法机构相互制约,任何权力都在其他权力形式的制约之中,权力的监督漏洞就会降低到最低限度,而权力的公共性程度就会提升到最令人满意的高度。党的首长买官卖官、地方行政首长的权钱勾结公私不分这类问题不说彻底杜绝,起码可以大大减少。

  其次,就地化的权力制度设计,需要国家基本制度设计配套改革。我们国家目前实行的是单一制,所有国家法律出自中央机构,地方政府都得接受中央权力机构的领导。这样的制度自然具有它的一些显见的优势,其中最为凸显的优势就是国家“好办大事”。但中央控制的最大问题就是权力缝隙的无处不在,这既不利于地方优势的各自发挥,也不利于对权力的有效监控。在目前的单一制还不可能做出重大改革的情况下,我们不妨以单一制为基础,借助联邦制的制度优势,一方面中央充分放权于地方,另一方面在干部任用制度上采取就地化的原则,就此促成地方治理的自主权、地方干部任用的就地产生与就地制约机制。这是一种制度灵活性催生的弹性机制。改革开放以后,中国推行了所谓财政联邦主义,给中国经济改革带来强大动力。可以预期,如果在决策机制和人事任用机制上采纳一些联邦制因素,必将给中国政治体制改革带来强大的活力,促使我们发现反腐倡廉、有效治理地方的崭新路径。

  再次,采用单一制和联邦制的混合体制,不能建立在国家政治领袖的天纵英明和大胆试验的基础上,而必须建立在法治的平台上。地方的充分自治,促使中央与地方权限的有效划分;央地权限的划分,必然走上法治化的轨道。这样,必然大大推动依靠行政命令治国的单一制的中国,逐渐走上大国治理最为有效的联邦制法治轨道。恰如论者指出的,“联邦制与单一制根本差别之所在,我们以为应全在国家事权划分的手续。凡属联邦国家,其中央政府与各邦政府的事权,全由宪法划定,所以各邦政府的事权,有宪法作为保障;其在单一国家,无论分权至如何程序,其地方团体的事权,总系经由中央政府以普通的法律或命令规定,所以地方团体的事权,初无宪法的保证”[14]。可见,单一制国家的法治化是受到内在局限的,而联邦制的法治化程度则是由宪法做出根本保证的。要想逃脱龙国华、李启红与胡长清三个案例突显着的权力畸变怪圈,中央和地方的纵向分权制衡,分权的不同层次在党权、立法、行政与司法上的横向分权制衡,就是一个不得不认同的制度安排。因为只有这样,对于权力的无缝化制约才是可能的,而就此严密限制党政官员的贪污腐败也才具有制度的周密支持。

  注释

  [1]参见任剑涛:《政党、民族与国家——中国现代党化国家形态的历史-理论分析》,载〔南京〕《学海》2010 年第4 期。现代国家的规范形态是民族-国家(nation state),中国国家形态则是其转变形态的党化国家(party state)。这两种国家形态对于国家治理进路的选择是大不一样的。尤其是党化国家形态与单一制国家结构结合在一起的时候,国家治理就更是铁板一块的中央权力支配型态。

  [2]引自《中国共产党章程》第二章“党的组织制度”第十条第一款。http://news.xinhuanet.com/ziliao/2002 -11/18/content_633225_3.htm

  [3]引自网易新闻“湖南卖官书记:趁有权时弄点钱”。http://news.163.com/10/0615/10/697B7DLF00011SM9.html

  [4]2002 年12 月5-6 日,中共中央总书记胡锦涛率领中央书记处成员前往平山县西柏坡学习考察。6 日,胡锦涛作了题为《坚持发扬艰苦奋斗的优良作风,努力实现全面建设小康社会的宏伟目标》的讲话。胡锦涛在讲话中提出了共产党“立党为公、执政为民”的三条准则:“情为民所系、利为民所谋、权为民所用”。

  [5]参见《邓小平文选》第2 卷,〔北京〕人民出版社1994 年第二版,第372 页及以下。

  [6]引自人民网新闻“广东中山女市长被双规,据称家族财富达20 亿”。http://society.people.com.cn/GB/11885538.html

  [7] 这是中南财经政法大学法律文化研究院院长范忠信接受记者采访时表述的观点。引自http://www.china-daily.com.cn/dfpd/hainan/2010-06-15/content_460410.html

  [8]有论者指出,“在中国大陆,迄今为止没有任何一个政治政党、社会组织敢于向共产党以及国家权威挑战,主要威胁是来自于共产党内部和国家机器内部的更具自我利益、自我意识、自治权力的日益坐大的某些地方政府。中央政府财力是极其有限的,中央领导人的权威性也相对削弱。在应付地方政府各种挑战方面(既包括经济利益,又包括政治权力),中央拥有的惟一手段是频繁地撤换或调动地方领导人。”王绍光、胡鞍钢著:《中国国家能力报告》,〔沈阳〕辽宁人民出版社1993 年版,中文提要。

  [9] 引自百度百科“胡长清”。http://baike.baidu.com/view/429692.htm

  [10]参见《中华人民共和国宪法》第三章“国家机构”,就可以清楚了解,在中国国家层面的权力安排相对于地方层面的权力安排所具有的法律优势。法律出版社法规中心编:《法律小全书》(第2 版),〔北京〕法律出版社2003 年版,第4-8 页。[11]陈希同案、陈良宇案,也可以看作是中央与地方关系结构中,中央权力控制地方权力失败后“换位”的极端事例。

  [12]像龙国华这样的一方党务首长,只要查出买官卖官的行径,事实上都非一时一地、一人一任之为,这就证明上级管制的政党官员任命制的必然窘境。参见http://news.163.com/10/0615/10/697B7DLF00011SM9.html

  [13]据报道,中山当地一直有人认为李启红的水平十分有限,甚至在她担任基层职务的时候,就指出她词不达意甚至语无伦次,实在不足以担当像中山这样的中等城市的市长职务。但她还是在例外原则的支持下走上了市长宝座。可见,异地化的授权机制不能证明就地化任职的必贪性,相对应的是,本地化的授权机制也不必然催生贪腐官员。地域回避原则并不是阻止官员贪腐的关键问题 [14]王世杰、钱端升:《比较宪法》,〔北京〕商务印书馆1999年版,第357 页。所在。参见http://society.people.com.cn/GB/11885538.html

  江苏社会科学 2010.6相互支持,进而保障地方治理的绩效和国家治理的基本秩序。

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