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苏曦凌 黄婷:社会组织失范行为的发生机理及其治理逻辑转换
作者:苏曦凌 黄婷      时间:2022-09-30   来源:政治学人
 
  作者简介

  苏曦凌,广西师范大学政治与公共管理学院教授、博士生导师;

  黄婷,广西师范大学马克思主义学院博士研究生。

  正确认识、科学治理社会组织行为失范问题,是打造共建共治共享社会治理格局的重要内容。基于委托代理模型,可以发现,社会组织失范行为的发生,与其行为能否被清晰识别、规范行为的整体收益、规范行为成本及失范行为面临的处罚成本等因素紧密相关。当前,监督管理主体所采取的“应对之策”,在识别行为、提升收益、控制成本等方面存在诸多不足,造成了治理社会组织失范行为的现实困境。实现从“应对之策”到“制度之治”的治理逻辑转化,应依据社会组织失范行为的发生机理,建立健全引导社会组织选择规范行为方式的激励约束制度。

  一、问题的提出

  近年来,社会组织的规模不断扩大、价值不断彰显、地位不断提升,已经发展成为我国共建共治共享社会治理格局中的重要组成部分。但是,一个不容忽视的基本事实是,社会组织行为失范问题在一定领域内是一种客观存在,甚至有着愈演愈烈的趋势。例如,近十年来,被查处的社会组织违法违规案件数,由不足一千起增长至近万起。其中,2018年达到了近几年数值的最高峰,被查处社会组织违法违规案件达9295起。梳理这些典型案件,可以发现,社会组织行为失范问题多发生于市场中介组织、行业协会、公益类等社会组织类型,具体体现为各种腐败问题,以及超出业务范围开展活动、私设地域性分支机构等违规活动问题。

  不论何种社会组织所发生的何种失范行为,其本质特征是社会组织“文化规定了的追求与社会结构化了的现实追求的途径间脱节”,是所掌控公共权力偏离社会价值目标约束而产生的“异化”。其基本表现为:一是“行政借道社会”,即一些政府机构或部门“借”发展社会组织之“道”,以实现化解行政体系内部改革难题、重塑自身灵活性和弹性的目的,却滋生了行政侵蚀社会组织、行政腐败传染社会组织等不良后果。二是“公益市场化”,即运用市场化的方式配置公益事业的资源,意在实现公益事业的现代化、专业化、高效化等目的,却导致市场的营利性侵蚀了社会组织的非营利性。

  在追究管理责任的压力驱动下,社会组织的监督管理部门及其工作人员为了规避和控制风险,采取了实用主义的“应对之策”:从登记管理部门来看,在“谁登记谁负责”的压力之下,实际负责操作的官员往往会运用自身的裁量权,或者通过严格甚至是严苛的准入门槛,将存在监管风险的组织排除在“合法身份”之外,或者是将社会组织直接登记改革下沉到基层进行,将风险转移到县(区)基层政府。从日常监督来看,业务管理职能部门及其官员往往会着眼于增强监督管理中的确定性,进一步强化对所主管主办社会组织的行政控制,从而降低社会组织行为失范发生以后追究管理责任的风险。

  为规避、控制社会组织行为失范风险所采取的“应对之策”,“实用主义的导向意味着更高的灵活性,但伴随而至的也是更高的不确定性”,“以应对风险为重要目标,却在消减风险过程中制造着风险”。它强化了“双重管理”的制度刚性,使“双重管理”体现为行动中的“双重控制”,即严苛的登记管理和烦琐的日常监督。从登记管理方面来看,将存在监管风险的组织排除在“合法身份”之外,不利于推动社会组织的发展,而且实际产生了大量游离于政府监管之外的“非法社会组织”。它们具有隐蔽性、随机性、分散性等特点,发现难、取证难,违法成本低,执法成本高,打击难度大,是社会治理的重要安全隐患。从日常监督管理来看,业务主管单位与社会组织之间控制与被控制关系的强化,不利于社会组织主体性活力的培育和激发,不利于政府与社会组织之间协同关系的建立和完善,从整体上降低了我国社会组织体系的治理效能。

  针对实用主义“应对之策”导致的种种弊病,迫切需要运用更加稳定、更具综合效应的制度体系来管理社会组织,推动社会组织治理制度更加定型和成熟,实现社会组织失范行为治理的“制度之治”。从方法论意义上来看,结构化制度和行动化策略的区别,在于作用期限、形态稳定性、效应综合度等方面的差异上。要实现“制度之治”,首先必须在发生学意义上明晰社会组织行为失范的发生机理,为完善相应制度提供科学依据。基于这一考虑,本文尝试借助委托代理理论,在分析社会组织行为失范何以发生的基础上,结合各种“应对之策”的缺陷和不足,提出实现治理社会组织失范行为“制度之治”的政策建议

  二、发生机理:委托代理理论视角下社会组织失范行为分析

  经济学意义上的委托代理关系,泛指交易中的信息不对称关系。其中,处于相对信息优势的一方为代理人,另一方则为委托人。一般而言,委托代理活动可理解为,委托人按照或隐或现的契约关系,雇用代理人并授予代理人相应权限,使代理人为其从事代理活动的过程。由于委托人和代理人之间存在明显的信息不对称问题,使得代理人存在机会主义行动倾向,为追求自身利益而损害委托人利益。基于此,委托人如何设计出一项具有激励意义的合约,以达到控制代理人的目的,便成为委托代理活动的核心问题。

  现代社会是由各种委托代理关系构成的网络社会。委托代理关系不仅存在于公司部门中,还存在于所有公共组织和所有的合作努力中。在社会组织外部和内部治理结构中,委托代理关系广泛存在。如是,引入委托代理理论,便为理解社会组织失范行为何以发生,提供了可行的切入视角。

  (一)模型引入

  在监督管理社会组织过程中,监督管理主体作为委托人,以明示的契约,如登记证书、合同等;或隐含的契约,如伦理准则,授权、约束代理人的活动。社会组织作为代理人,在契约框架内理性地进行行为选择。事实上,社会组织的捐赠人、会员以及服务对象也可以发挥监督管理作用。但社会组织的监督管理权力,如前置审查权、登记审查权、行政处罚权等等,主要掌握在登记管理机关和业务主管部门手中。因此,这里的委托人主要考虑这两个方面的监督管理主体。

  为说明监督管理主体对社会组织行为选择的影响,聚焦于委托人对社会组织的监督管理方式,忽略委托人其他极为复杂的行为效用函数,将委托人的行为方式分为模糊识别与清晰识别两种类型。在本文中,模糊识别是指监督管理主体不能够对社会组织行为进行精确的判断和评价,清晰识别是指通过先进的治理技术对社会组织行动的过程、后果进行精准认知和鉴别。“清晰和模糊都是相对的,不可能是绝对的和彻底的,而且是相对于有效或高效治理所需要的信息需求而言的。”清晰识别的概率越高,则模糊识别的可能性越低。

  在监督管理主体的作用下,社会组织的行为选择有两种:规范行为和失范行为。社会组织的规范行为是指,社会组织依照监督管理主体的委托意愿,在相关法规政策允许范围内所进行的代理行为;社会组织的失范行为是指,社会组织违背政府的委托意愿,且突破了相关法规政策的约束所进行的代理行为。基于此,根据一定的参数假设,可以计算出社会组织在政府不同识别机制下可能做出的行为选择及相应可能得到的期望收益,如表1所示。



  (二)模型分析

  社会组织规范行为的期望收益与社会组织失范行为的期望收益分别如下:

  社会组织规范行为的期望收益:ER1=R-C1

  社会组织失范行为的期望收益:ER2=-P(C2+C3)+(1-P)(R-C2)=R(1-P)-PC3-C2

  要想在制度上激励社会组织选择规范行为方式,实现激励兼容,就要使得社会组织规范行为的期望收益大于其失范行为的期望收益,即ER1>ER2。

  由ER1-ER2>0整理可得:

  P(C3+R)+(C2-C1)>0(1)

  对于(1)式,又可以分为两种情况进行讨论:

  1.监督管理主体,模糊识别下的社会组织行为选择

  当作为委托人的监督管理主体不能清晰识别社会组织行为,对社会组织行为识别率过低时,即P取值趋向于0(P→0)时,(1)式即可转化为C2-C1>0。这表明,当政府无法对社会组织的行为进行清晰辨识,而又希望社会组织能够遵循自身委托意愿,且在相关法规允许的范围内进行代理活动,这就要使得社会组织失范行为选择所需成本大于社会组织规范行为选择所需成本,即C2>C1。

  事实上,造假和注水的成本,总是高于规范行为的成本。一旦监督管理主体对社会组织行为的识别率过低,成为彻头彻尾的“模糊识别”,作为代理人的社会组织为了自身的期望收益最大化,将会利用信息不对称的优势,对监督管理主体进行欺瞒、消极应付,甚至突破法规政策的约束,做出违法违规的失范行为。例如,隐瞒活动的真实信息,欺骗性地获取公益资源;利用社会组织的名义获得的社会声誉获取资源,但不尽责于社会价值目标实现;等等。

  2.监督管理主体清晰识别下的社会组织行为选择

  当委托人能够有效识别社会组织行为时,即P取值趋向于1(P→1)时,(1)式即可转化为R+C2+C3-C1>0,即(2)式:R+C2+C3>C1。这说明,即便监督管理主体能够对社会组织的行为明察秋毫,也不能确保社会组织一定会循规蹈矩。根据(2)式进一步分析,要规避社会组织失范行为倾向,引导社会组织做出规范的行为选择,就要做到,社会组织规范行为选择的整体收益(R)、失范行为选择所需成本(C2)、失范行为被监督管理主体识别后面临的处罚成本(C3)三者之和,大于社会组织合规行为选择所需成本(C1)。

  在此种情况下,采取有效措施引导社会组织选择规范行为,可以采取两条行动路径:一方面,提升社会组织规范行为的整体收益,对于规范行为的社会组织予以额外奖励;另一方面,施行有效的成本控制,降低社会组织规范行为成本(C1),提升失范行为选择成本(C2)、失范行为被识别后面临的处罚成本(C3)。由于委托人能够有效识别社会组织行为,因而社会组织失范行为选择成本相对稳定,所以成本控制的路径可以简化为降低社会组织规范行为成本(C1)、提升失范行为被识别后面临的处罚成本(C3)两个方面

  三、问题聚焦:治理社会组织失范行为的应然与实然

  通过委托代理模型分析社会组织失范行为,不仅在于发现这一行为的发生机理,而且在于找到治理这一行为的应然路径。以这一应然路径为标杆,对比社会组织监督管理中所采取的各种实然层面的“应对之策”,就能够聚焦“应对之策”的真正问题之所在。

  (一)治理社会组织失范行为的应然之路

  基于委托代理模型,可以发现,引导社会组织选择规范行为,防止利用信息优势谋取自身利益,发生逆向选择和道德风险,就必须建立有效的激励约束机制。

  首先,清晰识别社会组织行为,是治理社会组织失范行为的条件机制。虽然行为被清晰识别,并不必然引致社会组织的规范行为,但行为不能被清晰识别,必然会导致社会组织的行为失范。监督管理权力与相应的信息是共生的,监督管理权力获取、加工社会组织行为信息,这些信息则构成了主体行使监督管理权力的依据。在有限理性条件下,监督管理主体不可能获得社会组织全部社会事实的全部信息。为了实现清晰识别社会组织行为,监督管理主体必须建立灵敏的社会传感器,有效地吸纳、感知关于社会组织行为是否合乎规范的关键信息变量。

  其次,提升社会组织规范行为的整体收益,是治理社会组织失范行为的收益机制。社会组织规范行为的整体收益包括组织资源获取、从业人员职业回报等。通过资源供给手段,将监督管理主体期望、支持和排除何种行为的意向明确地表达出来,通过资源提供、激励和监管实现对社会组织行为的有效约束。非营利性是社会组织价值规范的基本要求,但理性的社会组织负责人及其工作人员总是会追求个人效用的最大化,例如,经济收入、职业荣誉、社会声望等。社会组织负责人和工作人员总是在不同程度地遵守着价值规范的同时,保持着进行个人效用最大化的选择空间。所以,在遵守行为规范的前提下,适度提升社会组织负责人及其工作人员的经济收入、职业荣誉、社会声望等,有利于预防社会组织失范行为。

  最后,有效的成本控制,降低社会组织规范行为成本、提升社会组织失范行为面临的处罚成本,是治理社会组织失范行为的成本机制。降低社会组织规范行为成本,可以通过简化管理程序、放松规制等方式,降低社会组织规范行为的管理成本;以更加公开、透明、公平的契约来链接社会组织,降低社会组织规范行为的契约成本;以更加明确、更加稳定的制度方式来监督管理社会组织,降低社会组织规范行为的风险成本。所以,提升社会组织失范行为所面临的处罚成本,就是要使得社会组织预期法律责任的数额大于其实施失范行为的潜在收益,从而使得追求自身效用最大化的社会组织实施规范化的行为方式。

  (二)治理社会组织失范行为的实然之困

  委托代理模型分析,清晰地反映了社会组织失范行为的发生机理,深刻地揭示了治理社会组织失范行为的应然路径。比照这一应然路径,现实中监督管理主体所采取的各种“应对之策”,虽然在一定程度上保障了社会组织发展和行动的秩序,控制了社会组织治理的风险,但在识别行为、提升收益、控制成本等方面存在着诸多不足,因而从更广泛的范围、更长的时间段来看,却又在制造着风险,这就是社会组织失范行为的实然之困。

  1.对社会组织行为识别方面的不足

  从登记管理机关来看,主要基于评估、年检等常规检查监督环节来监测社会组织的行为,所获得行为过程中的信息十分有限。从年检来看,报告书的一些栏目内容比较模糊,不够标准化,因而其所获得的关键性信息十分有限。例如,社会团体提交年检报告书的“本年度工作总结和下年度工作计划”由社会组织自主填写,短则三五行,长则千字文,呈现出来的信息往往令登记管理机关的一线操作人员“看不见、看不清、看不懂”。从评估来看,由于其指标体系侧重于对社会组织的硬件条件予以等级评定,而不是基于社会组织行为的社会满意度予以评价,因而所获取的关于社会组织行为的信息仍然是十分有限的。

  从业务主管单位来看,虽然可以通过加强指导管理,采取事前备案审查、事中现场指导、事后总结评价来获得关于社会组织行为的相对较为全面的信息,但由于其与登记管理部门之间缺乏相对便捷的信息沟通渠道,因而其所具有的关于社会组织行为的信息,往往没有被利用起来,作为激励或惩罚社会组织的信息依据。而且,当社会组织违法违规等失范行为发生以后,业务主管单位及相关管理人员往往需要承担管理责任而面临追责,其主动向登记管理机构告知相关信息的意愿往往受到避责动机的抑制,因而其所掌握的关键性信息存在着人为遮蔽的风险。

  更为重要的是,登记管理机关和业务主管部门对于社会组织行为信息的获取,缺乏敏感、便捷的社会传感器。一方面,与社会公众之间缺乏畅通的信息渠道,作为直接利益相关者的社会公众无法便利地反映问题、表达诉求、举报违法违规行为。另一方面,媒体、网络对于社会组织违法违规的报道和质疑往往得不到监督管理主体的及时回应,政府监管与舆论监督难以形成合力。在灵敏的社会传感器缺失的情况下,监督管理主体对于社会组织失范行为的识别大多是依据“人盯人”的人海战术所获得的有限而且被人为遮蔽的信息。

  2.提升社会组织规范行为整体收益方面的不足

  为提升社会组织规范行为的收益,监督管理主体采取直接资源供给为主、间接政策激励为辅的行动策略。当前,直接供给主要采取提供场地、物资、补贴、购买服务等形式。然而,监督管理主体确定是否提供资源、提供何种资源、提供多少资源,并不是依据社会组织行为规范性程度的“行为性”标准,而是主要依据社会组织评估的等级“身份性”标准,因而试图通过直接供给方式来提升社会组织规范行为的收益进而引导其行为选择,作用十分有限。而且,由于监督管理主体提供资源的对象,往往是依据社会组织与资源提供者关系的亲疏远近,例如购买公共服务中的“内部化”购买,往往会在一定程度上导致监督管理主体与监督管理对象之间关系的失范。

  从间接政策调节来看,监督管理主体所采取的措施,包括税收优惠调节、从业人员激励等,在引导社会组织行为规范化方面存在着明显的不足:一方面,现行有关社会组织的税收优惠,种类少、范围小,作用空间十分有限,而且由于部分政策表述笼统,操作性不强,导致社会组织税收优惠资格认定主要关注主体资格,较少以社会组织实际从事的业务和活动作为税收优惠的判定标准。另一方面,就从业人员激励而言,“将社会组织之中的优秀代表人士纳入党代会代表、人大代表、政协委员推选范围”,有效地发挥了政治激励的导向作用,但对于社会组织整体上的从业人员而言,职业高尚却地位低微、角色重要却收入微薄的困局并未获得根本性改观。

  3.控制社会组织成本方面的不足

  当前,由于监督管理方式的不尽如人意,导致社会组织规范行为的管理成本、契约成本、风险成本偏高。

  首先,从管理成本来看,监督管理主体偏重于“痕迹主义”的材料审核,使得社会组织“疲于准备甚至‘制造’各种材料”。以政府购买服务为例,在项目开展过程中,往往伴随着高频次的检查,要求社会组织提交详细的汇报材料,致使“整理材料”成为社会组织额外的管理成本。可以想象,如果“整理材料”成了社会组织的重要工作,甚至是主要工作,即使整理的“材料”完全是真实可信的,其行为表现也可以认定为消极“应付”监督管理,而非积极提供公共服务,因而在本质上仍然是一种失范行为。

  其次,从契约成本来看,由于监督管理主体并未将社会组织视为合作方,往往是把它们当成下属单位来管理,社会组织为了订立和履行与监督管理主体的“契约”,追求监督管理主体的满意度,必然会进一步强化与监督管理主体之间的行政性关联,从而越来越放弃独立自主运作的轨道,契约成本十分高昂。进而言之,社会组织强化与监督管理主体之间的行政关联,采取依附式发展策略,是政社不分、政社关系失范的具体表现,其紧密围绕政府需要开展活动,以获得更多的政府补贴、奖励和外包项目,必然会弱化对于社会需求的回应性。

  最后,从风险成本来看,社会组织的风险成本主要包括生存性风险和发展性风险两个方面。前者集中于准入资格是否能够获得和延续,后者则集中于各种资源条件是否能够在行动中不断夯实。降低风险成本的关键在于,是否具有明确而稳定的制度形式来监督管理社会组织,从而给社会组织以明晰稳定的行为预期。然而,从现实的情况来看,在不同的时间节点,同一个监督管理主体对于同一个社会组织的同一种行为,认可和支持的程度往往截然不同。特别是,当问题集中爆发时,监督管理主体习惯于采用运动式治理、专项治理模式,加剧了社会组织对于未来行为预期的不确定性。于是社会组织便有可能集中关注近期效应、忽视长远效应,引发机会主义行为风险

  四、“制度之治”:社会组织失范行为治理的激励约束机制

  比较治理社会组织失范行为的应然之路与实然之困,揭示了当前我国为防范和控制社会组织失范行为所采取的各种“应对之策”的问题所在。要实现治理逻辑的转化,就必须按照社会组织失范行为的发生机理,建立健全科学性、规范性、稳定性、可操作性强的激励约束制度,实现社会组织失范行为的“制度之治”。

  (一)完善社会监督,建立健全社会组织行为识别机制

  作为社会组织健康发展的“安全阀”,纯粹的政府监督有着固有的局限。政府单一主体的监督模式,往往采取现场监督及“人盯人”的监督方式,需投入大量的人力物力资源,且在监督者和被监督者数量相对匹配情况下,方能起到作用。然而,随着社会组织数量的日益增长,加之机构改革后监管人员的不足,政府单一监督模式面临的成本愈发高昂且难以为继。政府监督主体尤其是业务主管部门,与其管辖的社会组织在特定领域内存在某种程度上的利益关系,可能使其监督行为偏离社会公共利益,催生政府监督的权力寻租隐患,使政府监督走向“失灵”状态。此外,由于政府监督存在权责不明、职责不清,监督内容出现交叉甚至留白等问题,使相关监督部门无法对社会组织失范行为做出及时应对,反应趋于迟缓,弱化了政府监督的效果。

  社会监督是社会组织行为的“传感器”,能有效弥合政府监督社会组织存在的不足。作为社会组织供给公共服务的直接服务对象,社会监督主体能近距离观察社会组织供给公共服务的行为,方便及时察觉并获取社会组织失范行为的相关信息。“社会监督属于多数人的监督”。社会监管主体来自各行各业,触角遍布社会各个领域,在获取社会组织失范行为信息上发挥着“人多力量大”的作用,使社会组织的失范行为无处可藏。此外,新闻媒介等社会监督主体不仅在获取社会组织失范行为信息上有优势,也能够发挥其传播信息快、形成舆论效应等优势,使社会组织的失范行为能够迅速进入政府监督视野,防止其失范行为危害性的进一步扩大。

  基于社会监督社会组织得天独厚的优势,应强化其监督社会组织的作用发挥。一是推进宣传引导工作,提升公民、新闻媒介、行业组织等社会监督主体的监督意识,激发社会监督主体参与监督社会组织的使命感、责任感,并设立社会监督的奖励制度,强化社会监督主体参与监督社会组织的积极性与主动性。二是健全法规制度,明确规定社会监督主体参与监督社会组织的途径、程序、范围等,营造社会监督的良好制度基础和社会环境。三是完善社会组织信息披露机制,重点对社会组织的资金来源、使用过程及结果进行披露,定期公开相关收支明细情况,同时,创新多样化的信息公开方式,便于社会监督主体知晓和监督。四是畅通社会监督主体的表达机制及投诉举报渠道,方便社会监督主体进行举证,同时,注重对投诉举报给予及时、正确的回应。

  值得注意的是,社会监督也不是万能的。与政府监督相比,社会监督不具有国家权力的权能,对社会组织的失范行为无法起到强制约束的效果,社会监督易流于形式甚至走向失效。社会监督属于间接监督,不直接作用于社会组织,需通过权力主体做出回应,对社会组织予以制裁,社会监督方能发挥其效能,然而这又会导致社会监督效力的滞后性,效率偏低。部分社会监督主体的监督意识不强,可能会对社会组织的失范行为选择漠视,置之不理,社会监督不可避免出现乏力的“症状”。此外,社会监督主体很难对同一社会组织或社会组织的具体问题进行持久的关注,从而导致社会监督具有明显的时效性特征。

  基于社会组织监督中政府监督与社会监督各自存在的不足与优势,应推进政府监督与社会监督的协同配合,实现监督合力的最大化。一是强化协同监督的法规保障。建立健全社会监督社会组织的法规,明确社会监督主体的监督权利、监督程序、监督方法等内容,强化社会监督社会组织的法律地位,增强社会监督社会组织的刚性。二是完善协同监督的信息沟通机制。创设政府与社会监督主体的社会组织监督信息交流会议制度,完善社会组织监管信息系统和服务信息网络,同时,开设面向社会监督主体线上线下的反馈、举报服务入口,便于社会监督主体及时传递社会组织失范行为的信息,也利于政府“提高问题识别和发现的有效性及精准性”。三是建立协同监督的联动机制。建立社会监督主体、政府监督主体相互协作机制,形成行政力量、社会力量有机结合的监督模式。同时,政府应明确自身在协同监督中的主体责任,制定可行的协同监督重点和协同监督任务,强化协同监督的服务供给和保障,实现社会监督主体“传导器”与政府监督“安全阀”作用的协同配合、互动互补。

  (二)强化间接激励,建立健全社会组织规范行为的收益提升机制

  当前,对社会组织的激励主要采取直接激励的方式。直接激励属于“事前激励”,具有确定性、短期性等特点。诚然,直接激励能在短期内缓解社会组织成立初期资金及资源的约束问题,但直接激励对于社会组织的长期发展而言无疑是杯水车薪。此外,直接激励属于个别性激励,并非所有社会组织都有机会享受,加之不同地区、不同类型的社会组织享受到直接激励的程度不一,弱化了直接激励对社会组织整体发展及长远发展的激励效应。

  对于中国社会组织的整体发展态势而言,直接激励不能退出,但应强化间接激励。较之于直接激励,间接激励的覆盖范围更广、灵活性更大,社会组织也能获得较强的自主性。从政策效应来看,间接激励能形成与直接激励的互补政策效应。间接激励的政策效应虽不能立竿见影,但能发挥长期的政策效应,作用于社会组织的长远发展。如是,在发挥直接激励对社会组织发展的“即时”政策效应时,也应注重协同发挥间接激励的长期政策效应。

  为此,一方面,要强化税收方面的间接激励功能。一是构建“宽条件”的税收管理制度。适度放宽社会组织享受税收优惠条件,如放宽公益捐赠税前扣除资格主体的认定条件,放宽社会组织营利性收入的所得税征税条件等。二是推行社会组织免税优惠的分类管理。对公益性社会组织和互益性社会组织实施差异化的税收优惠待遇,并重点对公益性社会组织进行税收支持。三是加大社会组织税收优惠力度。可逐步提高公益性捐赠税前扣除比例,适当扩大具有较强公益性、社会性捐赠的扣除额幅度。可允许实物捐赠税前抵扣,超过抵扣限额的捐赠可采取递延抵扣的方式。此外,应严格区分社会组织的公益性收入和营利收入,在审慎甄别收入来源基础上,实行差别优惠政策。

  另一方面,应强化对从业人员的激励。在建立健全社会组织专业人才评价制度基础上,以2016年印发的《民政部关于加强和改进社会组织薪酬管理的指导意见》为依据,规范社会组织薪酬管理,合理界定社会工作专业人才薪酬标准,提高薪酬待遇对于社会组织从业人员的吸引力。提升从业人员的职业荣誉及社会声望也是关键所在。可将高层次社会工作专业人才纳入当地急需紧缺和重点人才引进范围,并将优秀社会工作专业人才列入享受政府特殊津贴人员行列,提升从业人员自我价值实现的荣誉感及满足感。此外,可以对社会组织从业人员实施税收优惠,如降低个人所得税税率,提高个人收入,彰显对社会工作人才的“特殊照顾”、特殊激励。

  (三)实现放管结合,建立健全社会组织规范行为的成本控制机制

  推进社会组织“放管”改革,不仅是激发和释放社会组织活力的重要抓手,也是推进社会组织治理现代化的必然要求。“放”意在通过简政放权,深化社会组织登记制度改革,为社会组织“松绑”,释放社会组织活力。在“放”的基础上,“管”的关键在于推进监管理念转变,创新监管方式,强化监管手段,为社会组织营造规范有序又充满活力的发展环境。从成本控制的角度来看,“放”是为了降低社会组织规范行为成本而采取的举措,“管”是为了提升社会组织失范行为面临的处罚成本而采取的有效措施。

  “放”为核心,推进规范社会组织行为的成本降低。一是转变传统的“人盯人”战术,坚持监管社会组织的“最小限度”原则和“最简限度”原则,将监管社会组织的重点由强调“身份监管”转向注重“行为监管”,在给予社会组织发展自主性的同时,重点监管与规范社会组织的行为和活动,以降低社会组织的管理成本。二是完善政府购买社会组织服务评估机制,积极引入第三方评估,同时,注重弱化购买服务与评估中政府与社会组织之间的行政关联,严格依合同文本确定评估内容和标准,综合评价项目的实施效果,以降低管理社会组织的契约成本。三是在构筑政府监管、社会监管、行业自律等多元协同监管格局基础上,充分发挥信息技术在社会组织监管中的优势,实现社会组织监管中信息技术对社会“赋权”与对政府“赋能”的同步,助力对社会组织行为的预判、识别,弱化社会组织行为失范的可能性,以降低管理社会组织的风险成本。

  以“管”为关键,提升社会组织失范行为面临的处罚成本。一是强化处罚管理中登记管理机关与业务主管单位的协同。应从立法上明确登记管理机关与业务主管单位联合执法的范围及职责分工,实现联合监管中各司其职、协调配合。现有法规主要规定了登记管理机关的行政处罚权,作为业务主管单位的行政机关虽不享有对社会组织的行政处罚权,但可利用其掌握关于社会组织行为信息的优势,发挥建议登记管理机关做出行政处罚或奖励的协同作用。此外,应建立登记管理机关与业务主管单位联合执法、协同监管的便捷信息沟通渠道,实现联合执法中信息的及时共享、互通有无。

  二是强化对于违法违规社会组织及其负责人声誉处罚的管理。对被列入严重违法失信名单的社会组织,同时将其列入重点监督管理对象,取消其承接购买服务、获得相关荣誉称号、税收优惠等资格,降低甚至取消其评估等级,并对其实施已签署联合惩戒备忘录中各项惩戒措施。探索建立健全对违法违规社会组织责任人的信用约束机制,推进实施信用监管和惩戒,在违法违规社会组织责任人获得荣誉、生产经营许可、从业任职资格等方面制定更严格的措施。

  三是强化对滋生、助长社会组织失范行为的组织和个人处罚的管理。以民政部等多部门联合印发的《关于铲除非法社会组织滋生土壤净化社会组织生态空间的通知》为遵循,对助长社会组织失范行为的组织或个人,严肃责任追究。首先,对为社会组织进行失范行为提供便利的相关社会组织,应依法从严从重处罚,向社会公告处罚信息,并将其纳入社会组织异常名录或社会组织严重违法失信名单。其次,对助长社会组织失范行为的企业,应从严从重处罚,责令其立即改正,并对有关责任人依法依规严肃处理。最后,对为社会组织违法违规行为“站台”、提供帮助的个人,除批评教育外,还应依法依规追究相关责任。
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