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石肖雪:多机关参与决策程序研究
作者:石肖雪      时间:2022-01-19   来源:《浙江学刊》2021年第6期
 

一、问题的提出

  随着社会生活的复杂化,政府职能的综合调控属性不断凸显,越来越多的行政任务需要各机关通力合作共同完成。这意味着我们必须开始关注综合任务背景下多机关参与决策的宏观行政过程。一方面,这是确保合法性的要求,决策系统复杂性的上升易导致结果的不可预测乃至失控,当参与到行政任务中的机关和环节越来越多时,我们不得不警惕行政机关通过复杂的程序构造来掩盖真实目的,从而逃逸到不合法的状态中,因此我们需要厘清宏观行政过程的程序结构。另一方面,这又涉及治理能力的问题,无论政府的组织形态如何,其在治理社会的过程中都应当实现有效与负责,政府及其所属机关应有能力设定目标、综合协调,并在整体上达成社会治理的目的,因此我们需要在宏观上考察多个机关在决策过程中的关系及其对最终目标的影响,并探索程序优化的可能路径。

  但是与上述背景不相匹配的是,我国目前的行政程序制度是围绕单一行政行为的决定过程来设计的,而宏观行政过程中多个部门接力或者共同参与的决策程序规则几乎空白。若要在根本上对此加以反思,就需要在方法论上超越以行政行为形式论为基础的程序观,也就是我们不能仅满足于个案中的程序合法与正当,也不能仅将行政程序视为告知、听证、说明理由等程序装置的组合。我们应更多地转向行政过程论和行政法律关系论的视角,应当重视各项决策的制度背景和空间环境,关注各主体在程序中的互动关系。在此意义上,所谓多机关参与决策程序展现的就是,当各个行政机关被置于一项综合任务所构成的决策系统之中时,该决策系统将会包含的程序结构、行为关系、主体角色及其影响模式。

二、多机关参与决策的程序结构

  在一项综合性行政任务之中,由于受到共同目标的约束,多个行政机关的职权看似各自独立,实则相互关联。复杂的行政法律关系及主体的多元性,意味着行政机关的决定从单一中心的决策变为多中心的决策;而各个行为之间法定的或事实上的先后关系,也使得行政机关的行为从片段化的决策变为多阶段的决策。由此还能进一步形成更复杂的“网络型”结构,也就是包含两个以上多阶段决策的复合体。如能对宏观行政过程中的程序结构以及各项决策之间的关系加以类型化,将能为综合行政任务中各项行政决定及其程序的梳理与整合提供基础。

  (一)多中心决策与多阶段决策

  行政法律关系从单一中心向多中心的转变,是由行政法律关系主体的多元化引起的。单一中心的行政法律关系,是传统行政行为的经典构造,比如对于一个违法行为人实施处罚的决定。但是即便在处罚这样传统的行政法律关系中,也会因为具有利害关系的第三人,如治安管理处罚中的受害人的出现,而变得复杂。因此,行政法律关系不再是一种静态的、质点化的行政机关与相对人双方之间的关系,而呈现出利害关系不断蔓延的特点。所谓的行政法律关系可以被描述为围绕核心争议而不断向外扩张的一个个“同心圆”。除了私人主体这一方以外,主体的多元化还可出现在行政主体这一方。比如各级政府在作出行政征收决定时,需要由发展改革、国土资源、城乡规划等其他行政机关共同参与,由其分别就建设项目是否符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划作出认定。这些认定虽然不直接对外生效,但从行政法律关系的角度来看,都是由不同行政主体以不同的规范为依据所形成的独立法律关系。由此,征收决定作出的整个行政过程呈现出多机关参与的多中心决策之形态。多中心问题的进一步扩展,还可包括同一行政任务之下相对独立的行政行为,尽管在法律关系上各自独立,但这些行政行为以共同目标为约束,呈现出一种抽象的关联性。这其实与行政行为之间的横向关系有交叉之处,将留待后文详细阐述。

  上述的多中心决策中,各个行政机关作出的决定相互之间并无法定先后顺序,其特点仅为法律关系的多元。而如果各机关的决定存在法定先后顺序(或基于行政实践而事实上存在先后顺序),即后行为必须以前行为为基础,那么就表现为多阶段决策之形态。比如在城乡建设领域,以划拨方式取得国有土地的项目,建设单位申请建设用地规划许可证之前,需要“经有关部门批准、核准、备案”,其中根据各领域法规范的不同要求,这些前置环节既可以包括不直接生效的事前批准,也可以包括独立生效的行政行为;而后续土地的划拨,则以取得建设用地规划许可证为前提,因而独立生效的规划许可行为又是供地的前置环节。尽管在多机关参与的多阶段决策中,每一阶段的行为都相对独立,甚至在外观上就是一个个各自生效的行政行为,但是由于法律中对于法定前置要件,以及前后行为之间的法定先后顺序存在明确规定,后行为的成立及其合法性实则高度依赖于前行为。多机关参与的多阶段决策,意味着不同的行政机关在各自的职权范围内作出前后相关联的决定时,并非完全独立。在后的决定者如何处理在先行为的内容和效力,是否承担“违法性继承”的后果,都是司法实践中争议较大的问题。因此,多阶段决策构造之下的主要问题是,决定之间的拘束程度如何,决定作出之顺序如何、可否调整或同步进行等。

  (二)纵向关系与横向关系

  在多机关参与的多阶段决策中,典型的样态是各决策之间存在法定的先后顺序,比如上文列举的建设用地规划许可证与前置的有关部门的批准行为之间,以及与后续的划拨土地之间的关系。有先后顺序的各机关行为处于时间上的纵向关系。而如果对此结构加以拓展,即两个以上的多阶段行政过程组合成一种“网络型”结构,那么分属两个行政过程的行为,各自之间并无顺序上的要求,也就是处于一种横向关系。行政行为之间的纵向关系与横向关系,以是否存在法定先后顺序为区别标准。在一项综合行政任务的完成过程中,多机关参与决策的各种程序结构可能混合存在。两组程序结构是从不同视角出发对决策机关之间的关系所进行的描述,彼此之间并非排除而是互补的关系。如图1所示,决策1为多阶段的决策过程,该过程中的前后行为之间处于纵向关系;而这些行为与另一个多阶段决策过程,即决策2中的各个环节之间,属于无法定顺序的横向关系。又比如,决策3展现的是一种多中心决策的结构,该决策与决策1和决策2的各环节之间无法定先后顺序,彼此之间就处于横向关系;而如果一项多中心决策本身是多阶段决策中的某一环节,那么该多中心决策整体上与其他环节之间又处于纵向关系。

图1:多机关参与决策的程序结构示意图

注:实线边框表示对外生效的行政行为,虚线边框表示不直接对外生效的内部构成要件的认定行为

  处于纵向关系的前后行为之间,通常存在三种类型:程序上的联动关系、要件上的先决关系和执行上的依据关系,其中处于程序上联动关系的行为之间是一种较弱的先后关系,但同时在程序上也有较大的变通空间。基于法定的先后顺序,在纵向关系中,后行为需要以在先行为的结论为基础,换言之,两行为所共享的决策要件就是前行为,因此这样的关系通常可以被描述成一种“嵌套”结构。在严格的“嵌套”结构中,前后行为之间并无进行顺序调换的空间,即后行为的作出不应早于前行为。但是法律上的先后关系,并不排除前后行为在事实上同时作出,只要作为共同决策要件的内容在前后行为中保持一致即可。这就构成了在有法定先后顺序的多阶段决策中,进行程序变通和优化的基础。

  横向关系指的是行政机关所作出的各项决策之间不存在法定先后顺序,各行为分属不同的行政过程。那么一种基础的样态是,行为之间并不存在任何构成要件的共享,只是因为同属于一个行政任务,受共同目标的制约而被捆绑成一个“行为束”,彼此之间仅有抽象和事实上的关联性。比如图1中,绝大部分处于横向关系的行为之间就仅具有此种事实上的关联。“行为束”的存在意味着目标实现过程中的法律关系多元化,从而使行政任务呈现上文提及的扩展后的多中心结构。而一种特殊的情况是,处于横向关系的两个行为中包含了相同的决策内容,如图1中的决策3和决策2⁃3,都包含了C这一构成要件。以城市再开发的一项综合任务为例,在一个针对某地铁出入口建设的系列案件中,当事人就涉案地块上的房屋征收决定提起诉讼,对确需征收房屋的建设行为是否符合城乡规划,进而是否符合公共利益提出了质疑,规划部门在征收决定中提供的论证意见载明,该项目符合城乡规划要求,具体详见其所核发的建设用地规划许可证及附图。在这一系列关系中,涉案地块上的房屋征收与补偿,以及地铁项目的建设,整体上属于同一行政任务中的两个多阶段行政过程,征收决定是一项多部门参与的多中心决策,同时与地铁建设过程中的各行为处于横向关系,但是根据规划部门提交的证明,其在征收决定和规划许可决定中都审查了一个相同的要件(涉案建设项目是否符合城乡规划)。当法规范就横向关系中的两个行为规定了相同的构成要件,此时的行为之间会存在一种具体和规范上的关联性。其学理基础就在于,法规范中明确规定的共同要件,会在处于横向关系的行为之间产生一种跨程序拘束力,该效力不允许行政机关在两个程序中就同样的内容作出不同的认定,并且均告生效,根本目的是防止行政机关既不愿改变原行为,又不欲受其约束,而在其他程序中采取不同措施。从多机关决策程序的角度来看,这意味着,尽管横向关系中的行为之间没有顺序的限制,但就其中的共同要件而言,一旦行政机关作出认定,效力就将及于其他包含此要件的关联行为,从而同时约束多项决策的内容。

三、多机关参与决策的主体间影响模式

  正如上文指出的,当行政程序的结构从单一机关拓展到多个机关参与的决策时,程序的合法与正当不仅取决于单一决定过程是否合法,还取决于各决定之间关系处理得是否恰当。上论各点,从程序类型的角度描述了多个行政机关参与决策时会形成的不同决策结构,不同结构之中,多个行政机关作出的行政行为,相互之间的关联程度会存在差异。而如果将综合行政任务视为一个复杂的决策系统,那么上述所谓行政行为或者各项内部决策之间关联程度的差异,表征的就是决策主体之间的影响方式及影响程度的区别。以下将从决策过程的角度,来对多机关参与决策的主体间影响模式加以阐述,以作为上述程序结构之内容的补充。

  (一)作为决策系统的行政权运行方式

  在决策理论学者看来,一个正式的组织体,既可以被看作是各个部门的集合,也可以被看作是决策系统的集合,这样的论断同样适用于行政机关。当一个决策系统中包含多个决策者,并且需要通力合作共同完成某一任务时,决策者们所作出的决定,会在相互之间产生影响。在传统行政法原理之下,依照职权法定原则的要求,部门和机构创设完毕、职权内容予以明确之后,剩下的核心问题就是某一行政决定的实体要件、决定程序和权利救济。但在复杂行政任务中,涉及行政机关之间的沟通和协调关系时,决策系统的视角则显得更为重要。决策,从本质上来说,是由事实要素和价值要素所导出的一种结论,价值要素指的是决策所希望达到之目的,事实要素指的是达到决策目的所应具备的现实客观要件。在法学语境下,可以对应于行政行为的规范要件和事实要件,这些要件都是机关进行决策的信息。这些决策所需的信息原本只是权力行使过程中不太受到关注的内部要素,因为在行政行为形式论的框架下,对外生效的是最终的行政决定;而以决策系统的视角来看行政权的运行过程,这些要素将被“外部化”为一个决策系统的组成部分。经过这样的剖析,各决策主体之间的影响方式,并不是简单的一个机关直接向另一机关传达决策的结论,而是传达某些信息以作为其他机关的决策前提,换言之,当一个机关作出决定时,作为决策前提的某些要件可能受到其他机关已有决策的不同程度的约束。基于影响方式和程度的差异,决策主体间的影响模式可以区分为权威模式和沟通模式。

  (二)权威模式

  当权威这一概念不是从传统的科层结构角度,而是从决策过程角度来定义时,其指的是:如果决策者不经批判性审查就接受另一机关决定之内容,以构成自身决定之要件,那么我们就可以将此种影响模式称为权威模式。此时与权威相对应的“服从”,意味着决策者接受其他机关决定之内容,而无权或者放弃对该要件进行独立审查。行政机关是典型的科层组织,并且其职权行使方式有正式的规范作为依据,因此,权威模式是行政机关之间影响模式的常见样态。此外值得说明的是,当多机关参与的程序结构属于纵向关系,且前后行为之间存在要件上的先决关系,即三种纵向关系中“嵌套”结构最明显的一种类型时,前后行为的决定者之间一般就处于权威影响模式,也就是后机关一般无权自行审查前行为之内容,而只能将其作为既定要件予以采纳。

  在某些有明确的法定先后顺序的情况下,行为之间的关联性会非常密切,并可能进一步导向权力的相对集中。比如图2所示的以出让方式取得国有土地使用权的情形,土地的提供和建设用地规划许可证的颁发,在多个环节上都有严格的法定先后顺序,并且存在复杂的“嵌套”结构。首先,国有土地出让之前,应由规划部门出具关于“出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件”的认定结论,作为国有土地使用权出让合同的组成部分,国土部门无权排除此条件,也无权自行认定。其次,国有土地使用权出让合同签订之后,相对人应以此合同以及其他文件为基础,申请建设用地规划许可证。最后,规划部门所颁发的规划许可证的内容必须以国有土地使用权出让合同中的规划条件为准。可以发现,上述过程中的土地出让及其前置环节和规划许可,属于关联行政行为,其中的共同要件为“出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件”,并且规划部门在第一环节就规划条件所作出之认定属于不直接对外生效的处分行为。

图2:以出让方式取得国有土地使用权各环节结构关系示意图

  在上述三个阶段中作为共同要件的规划条件贯穿始终,并且规划部门在第三环节颁发建设用地规划许可证时,需要受到自身在第一环节所认定之规划条件的约束。从实践中的案例来看,此种前后一致性的要求非常严格,表现为明显的决策间的权威影响模式,以至于在国有土地使用权出让合同与规划许可决定中,规划条件的文字表述相一致,但是附图不完全一致,也会被法院认定为变更了规划条件。这一点在最高院发布的指导案例76号中也有明确体现。法院的裁判理由表明,尽管国有土地使用权出让合同是由国土部门与相对人签订的,但规划部门在其职权范围内就用地性质等规划条件所作的解释,会对国土部门的判断产生约束力。也就是说,就协议中的特定要件而言,国土部门必须接受规划部门所作出的认定,而无权排除或自行审查。在土地出让以及规划许可所包含的三个阶段中,各个环节之间关联性非常密切,决策主体间的权威影响模式也很明确,这意味着实际上应对其中的共同要件采取高度集中的审查方式,以达到前后一致的效果,从而既契合规范上的目的,也更符合效率上的需求。而最终政府机构和职能调整时,国土部门与规划部门的组织与职能合并也印证了这一点。

  (三)沟通模式

  与权威模式相对应的沟通模式,是指在整个综合任务的实现过程中,由一个机关(组织成员)向另一机关(组织成员)传达决策之构成要件的过程。在行政法中,决策的构成要件指的就是行政决定的事实要件和规范(价值)要件。沟通模式本质上是一种信息传达机制,此时接到作为决策前提之各项信息的机关并没有“服从”义务,决策机关可以对其他机关提供的事实证据进行审查,也可以对规范依据进行解释,也就是其并未放弃对各项要件作出独立认定的权力。沟通模式通常出现在各决策关联性相对松散的结构中,比如多中心决策或者各行为之间处于无法定先后顺序的横向关系中时。上文提及的行政征收行为,在决定作出过程中,人民政府需要组织发展改革、住房建设、城乡规划、国土资源等部门就确需征收房屋的建设项目是否符合各项规划及其他条件进行论证,各部门之间可以就涉案建设项目的各项事实信息进行沟通,也可以对存在交叉适用的规范在本案中的具体内涵进行交流,但各职能部门均保留了独立判断的权力。即便横向关系中的行政行为之间存在共同的事实要件或法律要件,只要行政机关对共同要件的认定有较大裁量空间,其仍然可以基于各自的职权目的,对该要件的认定结论进行沟通和协商。比如在相对行政许可权的实践中有一类行业准入的联合审批机制,各职能部门为达到整个行业准入审批的集中效果,可以对各种相同且重复的证据,进行联合勘验与审查,但是其中不同领域的行政机关仍保留各自的判断权,相互之间的影响模式就是以信息传递和协商为主的沟通模式。

  综合上述多机关参与决策之程序结构和决策主体间影响模式,可以发现:职权内容关联性越强,机关之间的影响方式越趋向于权威模式,也就是对于职权重叠部分,通常应由单一机关进行一次认定并对其他机关产生拘束,此时权力的行使方式趋于集中;当程序结构为关联性较为松散的多中心结构或者各决定间无法定先后顺序时,机关之间的影响方式则趋于沟通模式,即便存在职能交叉,各机关也保留独立的判断权。

四、多机关参与决策程序的组成部分

  行政程序通常指的是行政机关作出行政行为时所遵循的步骤、顺序、方式和时限,也就是从过程的角度来看一个行政决定是如何产生的。当处于复杂法律关系中时,描述一个由复数行为构成的宏观行政程序,除了要考察单一行政行为的产生过程,还需要关注各微观行政环节如何构成整个过程以及各阶段的性质和相互间的关系。如果仍借用微观行政程序的几个组成部分来描述综合任务下的宏观过程,此时的行政程序指的是:第一,为完成整体目标,需要对复杂行政任务进行分解,归纳出整个宏观过程所包含的主要议题,并细分为几大类或几项决策内容;第二,确定各环节以及行为之间的关系,即行为之间是否存在法定先后顺序,或者仅属于无先后顺序的横向关系;第三,需要列明整个行政过程以及其中每一行为中参与决策的行政机关,明确彼此之间的影响模式;最后,在决策系统的视角之下,还应考察能否通过环节的合并、顺序的调整、方式的优化,达到综合行政任务决策集中的效果,并在政府整体层面上实现有效与负责。在完成这些要素的拆解之后,可以从两个视角来对程序进行描述,即多中心决策视角(空间角度上的扩张)和多阶段决策视角(时间角度上的延展)。

  多机关参与的多中心决策模型可以分为两大类:由多机关参与作出同一行政行为的多中心决策和横向关系中多个行政行为构成的多中心决策(如图3所示)。在第一类多中心决策中,某一行政行为的作出需要其他多个机关共同协力完成,如上文反复提及的行政征收,各参与机关在各自职权范围内、根据相应规范作出独立但不直接生效的处分。在此期间的各项决策可以同时进行,并无先后顺序之别。而且,各决策机关可以在裁量权范围内,对证据认定和规范解释进行信息交流与协商,其主体间影响模式为沟通模式。这对于多机关参与程序的意义是,一方面与最终决定相关的各项决策同时进行,能够缩短整个决定作出的时限,另一方面当各决策之规范或事实要件存在重叠时,可以通过沟通模式进行协调和整合,从而一定程度上达到决策集中的效果。

  第二类横向关系中的多中心决策的形态,还可进一步区分为有关联行政行为(图3右侧多中心决策之二的A与B两种行为)和无关联行政行为两种情况。当处于横向关系的两个行政行为有共享的构成要件时,根据上论之共同要件的跨程序拘束力,相关决策机关对于该共同要件的认定应当合并进行,这不是时间上的同步,而是只就共同要件进行一次审查并同步拘束其他的关联行政行为。而如果处于横向关系中的各项决定之间并无构成要件的共享,那么由于无法定先后顺序之约束,在法律上这些行政行为均可同时进行。与上述第一类情况相似,横向关系中各项决策的同时进行能够缩短决策时限,达到程序优化的治理目标。但在有关联行为的情况下,更为重要的是,共同要件的合并认定是规范上跨程序拘束力的要求。

图3:多中心决策模型示意图

  在多机关参与的多阶段决策模型中,一个重要的问题是各阶段议题的筛选和决策顺序的确定。各项决策在宏观过程中所处顺序的差异,会影响决策者的裁量空间。当一项行政任务被分解为多个阶段,在此过程中越被置于末端的行为,越没有可争辩和可变更的空间,因此对决策者来讲,其实际上所拥有的裁量空间越小。在具有严格法定先后顺序的多阶段决策中,行为之间如存在“嵌套”式的纵向结构,那么决策主体间的影响模式通常是权威模式,后行为的作出机关应将前行为作为其决策的既定要件而无权自行进行审查,此时在先的决策显然对在后的决策构成了限制。而且即便没有严格的法定顺序之规定,事实上的前后关系也会存在,比如一个建设项目的整体完成,首先在立项阶段要考虑是否符合本地经济社会发展规划,之后在供地阶段将涉及具体选址、用地范围等问题,最后在建设阶段还需审查是否符合建设施工规划条件和具体标准等,后续阶段的决策都将在一定程度上受制于前一阶段的各项决定。因此,无论行为之间的顺序是应法定程序之要求,还是因为事实上处于前后阶段,此种裁量空间逐渐收窄、决定内容逐渐固化的特征是多阶段决策中的普遍现象。基于这样的特征,就综合行政任务而言,在对各项决策顺序进行排列时,应将争议较大、涉及利害关系群体广泛的决策环节提前,而不是到改变空间极为有限时,也就是变更决策结论的成本极大的时候再来争辩。

五、结语

  本文所研究的多机关参与决策程序,并不是对传统行政程序理论的颠覆,而是一种补充。换言之,无论在何种类型的行政任务中,微观上单一决定的程序合法仍然是必备要件,但除此以外,在多个行为互相关联的综合任务之中,宏观层面上的多机关决策程序也应获得关注。多中心决策从“横截面”的角度观察到了宏观程序在空间上的不断延伸,多阶段决策展现了时间上“管道式”的发展视角,纵向与横向关系则进一步呈现出了立体的“网络型”结构。研究视角从点、线到面乃至“网络型”复合体的不断拓展,突破了孤立且质点化的行政行为及其程序的研究模式,而不同程序结构中,各个行为关联程度上的差异,表征了决策主体之间不同的影响模式。在面对综合行政任务时,不同的程序结构和影响模式,为整体上实现政府决策的不断优化提供了分析工具和理论基础。本文的研究,展现了多机关参与决策程序的类型化分析框架,目的是使政府在实现综合调控职能时,能更好地恪守法治的边界,并实现治理的目标。

参考文献

  1.本文系国家社会科学基金项目“相对集中行政许可权实现机制研究”(17CFX016)、2019年苏州大学高等教育教改研究课题“案例教学融入行政法课程体系的路径研究”的阶段性成果。

  2.See Kagan Elena,“Presidential Administration,”Harvard Law Review,Vol.114,No.8,2001,pp.2251-2252,2331-2346.

  3.《国有土地上房屋征收与补偿条例》第九条:“依照本条例第八条规定,确需征收房屋的各项建设活动,应当符合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划和专项规划。”

  4.《城乡规划法》第三十七条:“在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目,经有关部门批准、核准、备案后,建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请,由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围,核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后,方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地,经县级以上人民政府审批后,由土地主管部门划拨土地。”

  5.关于多阶段决策中的行政行为“违法性继承”问题,参见朱芒:《“行政行为违法性继承”的表现及其范围——从个案判决与成文法规范关系角度的探讨》,《中国法学》2010年第3期;王贵松:《论行政行为的违法性继承》,《中国法学》2015年第3期。

  6.关于宏观行政过程中关联行政行为之间的纵向关系与横向关系,可进一步参见石肖雪:《宏观行政过程中的关联行政行为认定、效力与救济》,《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2020年第6期。

  7.参见王贵松:《论行政行为的违法性继承》,《中国法学》2015年第3期。

  8.在一组系列案件中,原告江全新先后就涉案地铁口建设相关的征收、补偿、规划许可等行为提起了诉讼,其中可检索到的裁判如下:“贺贞学等二十七人与杭州市下城区人民政府行政征收案”,浙江省杭州市中级人民法院(2014)浙杭行初字第44号行政判决书案;“贺贞学等二十四人与杭州市下城区人民政府行政征收上诉案”,浙江省高级人民法院(2014)浙行终字第73号行政判决书;“江全新与杭州市下城区人民政府补偿案”,浙江省杭州市中级人民法院(2014)浙杭行初字第197号行政判决书;“江全新与杭州市规划局等规划行政许可上诉案”,浙江省杭州市中级人民法院(2015)浙杭行终字第238号行政裁定书。

  9.关于该系列案件的深入分析,以及后文提及的横向关系中关联行政行为之间的拘束效力,参见石肖雪:《宏观行政过程中的关联行政行为认定、效力与救济》,《苏州大学学报》(哲学社会科学版)2020年第6期。

  10.参见许宗力:《行政处分》,载翁岳生编:《行政法》(上),中国法制出版社,2002年,第685页。

  11.See Herbert A.Simon,Administrative Behavior:A Study of Decision⁃Making Processes in Administrative Organization,New York:Free Press,1997,pp.55,180-181.

  12.西蒙将权威和沟通作为组织及其组成成员之间传达信息的两种方式,但没有以对比的方式将二者作为两种影响模式,本文将结合其对权威和沟通的定义,从决策主体间影响方式的角度进行一些补充阐述。

  13.参见“山东恒利房地产开发有限公司与禹城市规划局规划行政许可上诉案”,山东省德州市中级人民法院(2015)德中行终字第99号行政裁定书;“禹城市规划局与山东恒利房地产开发有限公司规划行政许可上诉案”,山东省德州市中级人民法院(2016)鲁14行终147号行政判决书。在这两个案件的终审判决中,法院明确“规划条件与附图共同构成了对于建设用地规划的整体要求,内容相互补充、不可或缺”,并且规划部门在颁发规划许可证时有职责对规划条件整体上的一致性进行审查。

  14.“萍乡市亚鹏房地产开发有限公司诉萍乡市国土资源局不履行行政协议案”,江西省萍乡市中级人民法院(2014)萍行终字第10号行政判决书。

  15.See Herbert A.Simon,Administrative Behavior:A Study of Decision⁃Making Processes in Administrative Organization,p.208.

  16.参见江利红:《行政过程论在中国行政法学中的导入及其课题》,《政治与法律》2014年第2期;江利红:《行政过程的阶段性法律构造分析——从行政过程论的视角出发》,《政治与法律》2013年第1期。

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