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张乾友:问责与责任化:官僚组织的责任悖论
作者:张乾友      时间:2022-01-19   来源:《浙江学刊》2022年第1期
 

  问责是当代组织管理中的一种重要实践。对当代组织来说,它们的存在是要在时间、资源等客观条件的约束下有效完成特定任务,而要能够做到这一点,它们就必须以责任到人的方式来建立任务的执行链条,再通过问责机制来为责任人提供动力和压力。在理论上,问责是使所有组织成员都能各负其责的一种保障机制,所以,每当组织中出现了责任性不足的问题,管理者的回应往往就是进一步强化问责。不过,人是具有能动性的。当这种能动性得到了恰当的激励时,将增强行动者完成任务的主动性,从而促进任务的完成;当这种能动性得到了不恰当的激励,则可能扭曲行动者的行为,并阻碍任务的完成。在官僚组织的实践中,问责经常表现为对其成员的一种不当激励,其结果则是问责对象的能动性从如何促进任务的有效达成被扭曲到了如何逃避问责上。事实上,在当代社会科学研究中,问责与避责间的矛盾已经得到了广泛探讨。不过,这类研究往往聚焦于问责对组织内部关系与行为的影响,本文则关注的是问责对组织与其外部公众或服务对象关系的影响。在本文看来,问责首先会造成问责对象的责任化,即将整个组织的责任变成了问责对象的责任,而这就会诱发问责对象将其责任向外转移,并最终造成组织服务对象的责任化。官僚组织试图通过问责来督促其成员承担责任,却总是倾向于造成其服务对象的责任化,这是当代组织管理中普遍存在却尚未得到足够关注的一大悖论。本文的目的就是解释这一悖论的生成逻辑。

  为达此目的,本文将首先通过情景推演来呈现问责与责任化的实践表现,然后展开理论分析。在这里,情景推演不同于思想实验,后者属于虚构,前者则是对现实的一种重组,二者的共同点在于,它们都是通过推演的方式来阐明特定的观点和主张。就本文的论题来说,情景推演的方法可以避免分析过于抽象,让理论分析更好地贴合日常经验。本文的情景选择的是医疗领域。这不是因为其他领域不存在问责与责任化的问题,而是因为医疗是所有人都必须接触的领域,因而我们每个人的日常经验都能帮助我们进入本文的情景。同时,由于医疗涉及人最根本的生命利益,它就“处在公民—政府关系的核心位置,映照的是我们作为社会公民看待自己的方式”,因而对这一领域的分析也最能突出本文论题的典型性。本文的主要情景设定源于公开文献中的现实案例,这保证了情景的真实性。通过基于情景推演的理论分析,本文试图呈现官僚组织这一现代现象运行中的一些新特征。

一、

问责与组织中的功过对立

  在现代社会中,官僚组织的存在总是为了向特定对象提供服务,其中,医疗服务是最为重要的公共服务之一,而为了保证医疗服务的质量,医疗主管部门就必须确保所有医疗从业者严格履行其职责,在今天的社会文化下,就是要对履责不力的医疗从业人员进行问责。医疗服务之所以重要,在于它事关所有人的生命,而为了督促医疗从业者对所有人的生命负责,医疗主管部门就可能出台一些与生死相关的问责设计。比如,对于很容易发生病人死亡的医院外科,在病人死亡率与手术质量关系的已有数据基础上,美国的医疗主管部门就出台了“术后30天存活率”的手术质量标准与管理问责标准,以确保外科医生从尽可能保护病人生命利益的角度来做出手术选择。不过,在实践中,这一问责设计可能并不能带来病人实际存活率的提高,而更可能导致医生拒绝为重症患者做手术,或在手术失败后强行维持病人生命指征等后果。为了避免这样的后果,主管部门可能要求外科医生签署承诺书,承诺所有诊疗选择都是基于关于病人病情的科学证据与公认的诊疗规范,并成立同行专家组来对所有医生的诊疗行为开展事后审查。在实践中,这么做的结果往往就是医生会通过让病人去做事无巨细的检查来证明自己的每一项判断都有科学证据,来证明自己履行了承诺。

  在理想状态下,这会促使所有医生在需要做判断时都找到足以适用相应诊疗规范的确切科学证据,而在诊疗规范代表了对病人利益的科学保护的条件下,医生这么做的结果就是促进了病人的利益。同时,既然医生的诊疗决策都表现为对诊疗规范的科学适用,专家的事后审查也必然会得出符合规范的结论。从问责的角度来看,在前述条件下,无论病人的实际状况如何,都没有人应当受到问责,而这就意味着整个医疗体系的运行是负责任的。但同时,医疗体系以这样一种方式负责任地运行却并不必然能够保护病人的生命利益,因为任何诊疗规范都无法覆盖所有现实病例,而在碰到棘手病例的医生为寻找能够勉强适用某条诊疗规范的确切证据而让病人反复检查的过程中,病人可能就失去了难得的诊疗时机。在官僚组织的运行中,这种现象是普遍存在的。官僚组织越是试图通过强化问责来督促所有人承担责任,就越是倾向于将履责行为变成一种自证负责的仪式。而随着责任在官僚组织价值序列中地位的不断提升,官僚组织中所有人的日常活动也日益被各种仪式所充斥。

  在前面的情景中,为了督促从业者负责任地开展工作,医疗主管部门推出了两项管理举措:一是将术后30天存活率作为外科医生是否负责任的判断标准,二是通过签署承诺书的方式来明确具体的责任主体。其中,前者表明主管部门的行为遵从了科学理性,后者表明主管部门的管理设计遵从了权责一致的原则,因而,在理想状态下,它们被预期能够带来负责任的医疗行为。下文将要论证的是,这两项举措都是悖论性的,所以,它们在实践中也往往造成悖论性的后果。需要指出的是,这两项举措都带有新公共管理运动的强烈印记。其中,将术后30天存活率这一绩效指标作为问责标准反映了在新公共管理运动中形成的“被指标治理模式”的基本取向,强调责任到人则反映了新公共管理运动对问责的个人主义理解。所以,本文对官僚组织及其问责实践的讨论都是以新公共管理运动后的现实为对象的,正是在这场改革运动中,问责才成了一个跨领域、跨国界的改革主题,甚至成了一个文化关键词。同时,虽然这场运动宣称要摧毁官僚组织,其实际结果则是重塑了官僚组织。

  在理论上,术后30天存活率标准的确立是建立在科学依据之上的。比如,通过对管理范围内所有外科的统计分析,医疗主管部门可能发现绝大多数手术并发症都发生在术后30天内,因而该时期内的病人死亡是与手术直接相关的,超出该时期的病人死亡则与手术无直接联系。在这种情况下,术后30天存活率的确可以作为判断手术质量的一个客观标准。但这是否适用于对外科医生的问责?如安德森(Jonathan Anderson)所说,“当前关于问责的观念是通过如下方式得到构造的,其中,现实被理解为是由具有工具性的原因—结果机制的个体行动构成的。在这些假设下,我们通过将得到观察的事件的原因、功劳或过错指派给个体而使我们的世界获得了意义。”在前面的例子中,医疗主管部门之所以要进行问责,是因为如果没有问责机制,某些医生就会做出不负责任的诊疗行为,而这种行为就会增加病人在术后30天内死亡的风险,进而降低病人的存活率。在这里,不负责任的诊疗行为是原因,术后30天存活率的降低是结果,反过来,要提高病人术后30天的存活率,就要督促医生更加积极的承担责任。如果问责的前提是确立事件间的因果联系,那么,在这里,不负责任的诊疗行为就成了新的因果链条中的结果,主管部门则应当继续寻找其原因。这种对原因的追寻可能指向主客观两个方面。在客观方面,某种不负责任的诊疗行为可能源于医生的能力缺陷,如果是这样,那么,要提高诊疗行为的责任性,就应当对医生采取持续的能力提升培训;在主观方面,某种不负责任的诊疗行为可能源于医生的主观恶意,如果是这样,那么,要提高诊疗行为的责任性,就应当对具有主观恶意的医生施加惩罚。无论如何,从因果逻辑出发,主管部门应当做的都不是确立术后30天存活率的问责标准,因为这一存活率的低下只是医生不负责任诊疗行为的结果,而非原因。

  那么,当医疗主管部门将病人的术后30天存活率确立为问责标准时,这说明了什么?首先,这说明旨在提高医生诊疗行为责任性的主管部门并不关心医生做出不负责任的诊疗行为的原因,即在主管部门看来,没有任何理由可以让犯下这一过错的医生免责,进而,问责的前提就不在于事件间的因果联系,而在于出现了过错这一事实;其次,这说明问责机制的设计包含了某种反向性的因果假设,即对过错的惩罚可以消除导致过错的原因,换句话说,问责与过错的消除之间具有确定的因果联系。两方面综合起来,前述问责机制的设计逻辑就是,无论医生因为何种原因犯下过错,只要对过错进行惩罚,就一定能够消除导致过错的原因,从而杜绝新的过错。

  如果安德森关于问责是用原因、结果、功劳、过错来建构现实世界之意义的观点是正确的话,基于前述分析,当医疗主管部门对医生的过错进行问责,它就完成了对医疗体系的一种意义建构。这一体系涉及三方主体,即病人、医生与医疗主管部门。其中,医生的过错损害了病人的生命利益,这构成了主管部门介入的正当理由;主管部门的问责矫正了医生的过错,进而保护了病人——至少是未来的病人——的生命利益,这无论从什么角度来看都是一件功劳。因此,只要进行问责,医生就变成了有过的一方,主管部门则被预期成为有功的一方,而这一预期要变成现实,问责就必须有效果。这里的关键在于,如果问责的目的是提高医生诊疗行为的责任性,由于责任性这一价值的复杂性,主管部门将很难证明问责的效果;而如果问责的目的被定义为提高病人的术后30天存活率,由于这一标准的明晰性,主管部门将很容易证明问责的效果。所以,从证明问责效果进而证明自身功劳的角度,主管部门就会倾向于围绕术后30天存活率这样的数量指标来开展问责设计。但这仍然没有解决问责有效性的问题。问责要有效果,过错就必须得到矫正,即有过一方在相关数量指标上的表现必须有所改进,而这就要求主管部门必须出台严厉的惩罚措施。这是因为,从理性选择的观念出发,医生之所以老是犯错,是因为犯错的成本过低,因而,只要惩罚足够严厉,犯错的成本就会高到足以促使医生矫正其过错。所以,基于功过二分的问责机制必然也是一种严厉的惩罚机制。

  可见,只要医疗主管部门试图对医生发起问责,它就在自己与后者之间建立起了一种不对称的道德关系。其中,作为过错者,医生的存在是有道德瑕疵——或者说“原罪”——的,而这种原罪就赋予了问责以必要性,使医生受到的惩罚成为他们应受的后果。反过来,作为过错的矫正者,主管部门则获得了一种道德上的清白性,而这种清白性就赋予了由它所做出的问责行动以正当性,并且,当这种问责取得实效时,它的清白就转化成了功劳,而这种功劳又强化了它相对于医生的权威。在这种关系中,既然医生被视为具有原罪,那他们的所有职务行为就都将面临巨大的赎罪压力,反过来,由一个道德上清白的主管部门所制定的问责标准则不谛于一种赎罪指南,要使自己也变得清白,医生就必须达到该标准。问题在于,这里的赎罪指南指向的只是一个目标——提高病人术后30天存活率至某一水平,而并未指明达成这一目标的手段,于是,对于医生来说,他们就将面临如下选择:如果达不成该目标,他们将永远处于负罪状态;如果能以正当的方式达成该目标,他们将彻底获得自身的清白;如果能以不正当的方式达成该目标,那么,虽然在诉诸不正当的方式时他们又犯下了新的过错,但只要这种过错在程度上轻于他们因达不成前述目标所犯的过错,这么做就也能减轻他们的过错,从而部分地恢复其清白。在这里,主管部门对医生做出的原罪假定实际上减轻了他们诉诸不正当赎罪方式的道德压力,反过来也就增强了他们实际选择不正当行为的动机。所以,通过量化指标来对医生开展强问责,虽然的确可以改善被问责的医生在这些指标上的表现,但同时,也使医生更倾向于在达成这些指标的过程中做出不正当的行为。主管部门试图通过将医生假定为罪人来促使其去实现自身的清白,结果则往往催生了更多的罪行,并因此不得不出台新的举措来恢复整个医疗体系的清白。

二、

宣传目的

  当医疗机构为了迎合术后30天存活率的指标而做出不负责任的诊疗行为,对医疗主管部门来说,它将面临一系列新的选择。从一个方面来看,在采用这一指标之前,某些医院可能存在外科病人术后30天内存活率过低——可称为原生责任性不足——的问题,但这些问题并不是由主管部门造成的,不是特定管理行为的结果。当然,如果主管部门在发现这一问题后放任不管,那它就需要对这一问题的持续存在承担责任,但这一问题本身仍然不是管理行为的结果,即主管部门仍然没有造成医疗机构的责任性不足,而只是没有矫正这一问题。在采用这一指标后,前述医院外科病人的术后30天存活率得以提升,而且,只要问责措施足够有力,所有医院外科病人的术后30天存活率都可以被预期达到主管部门设定的合格标准,由此,原生责任性不足的问题就得到了解决。但同时,又有一些医院出现了筛选病人等新的不负责任的诊疗行为——可称为次生责任性不足,而且,由于这些行为直接回应的是主管部门的管理举措,它们就可以被视为后者的一个结果。对医疗机构来说,原生责任性的不足可能包含了许多客观原因,其自身的主观因素并未起重要作用,意味着它在问责中的应受性(liability)相对较低;次生责任性的不足则主要是其自身主观因素——即规避问责行为——的结果,意味着当这些不负责任的行为被发现,它在问责中的应受性会更高。换句话说,次生性的不负责任行为具有更高的问责风险,因而,可以预期,如果主管部门取消术后30天存活率的指标,医疗机构就将失去继续做出次生性不负责任行为的动机,这样的行为就将大大减少,而这就再次证明了主管部门管理行为与次生责任性不足间的因果关系。如果是这样,那么,要解决次生责任性不足的问题,一个合乎逻辑的选择就是取消前述管理措施。

  不过,对主管部门来说,取消自己出台的管理措施通常并不是一种好的选择。首先,问责措施的存在意味着被问责的事项是一种管理意义上的过错,而随着问责措施的取消,该事项即使在道德上仍是一种过错,在管理上则得以被免责,在某些人看来,它甚至得到了主管部门的默许,而在这一预期下,原生责任性不足的问题将会更加严重,结果则是主管部门的管理失败和失职。其次,取消问责措施本质上是主管部门的自我纠错,而这就意味着主管部门一开始的做法是错误的,问题在于,如果主管部门一开始的做法就是错误的,谁又能保证它的纠错行为不是又一次错误?换句话说,只要主管部门做出纠错,它的行为就具有了易错性(fallibility),而既然其管理措施是易错的,医疗机构及医生自然可以对其提出质疑,而不必总是严格遵守。但当主管机构的举措容易受到质疑时,它的权威也就失去了依托。就此而言,纠错就是对自身权威的削弱,所以,要维护自身权威,主管部门就不应纠错。正是在这两方面因素的作用下,让医生签署承诺书成了主管部门证明其在积极履行管理职责的新选择。

  在实践中,既然术后30天存活率这一指标造成了医疗机构与医生筛选病人、不当维持病人生命指征等次生性的不负责任行为,主管部门让医生在手术前签署承诺书的目的就是让医生以成文的形式承诺不做出所有类似行为。这样做会产生如下结果。首先,将这类行为写入承诺书明确了它们的可问责性,使医生在做出诊疗选择和主管部门采取问责措施时都有了明确依据,这是组织管理的进一步规范化。其次,主管部门通过医生的承诺来约束医生不负责任的行为,一方面再次表明了对医生的不信任——即如果没有约束机制医生就会倾向于做出这些不负责任的行为,另一方面又传递出对医生的道德期待——即期待医生在主管部门的善意提醒下能够抑制自己的犯错冲动,而这两方面结合到一起就进一步放大了二者道德关系的不对称性。在这种关系中,医生不仅具有原罪,而且被期待去完成自我救赎,主管部门则不仅具有道德上的清白性,更善意地为医生指明了救赎的道路。进而,如果医生按照主管部门指明的道路完成了自我救赎——即兑现其承诺,这一结果将被视为主管部门的功劳,毕竟,救赎的机会是由主管部门提供的;反之,如果医生没有兑现其承诺,而继续做出次生性不负责任行为,这一结果将被完全视为医生的过错,因为是他们主动拒绝了主管部门提供的救赎机会。换句话说,通过设置让医生签署承诺书的管理程序,主管部门就将次生性不负责任行为的出现变成了医生的责任,因为在这个时候,这些行为将直接表现为医生对自身承诺的背弃,而不再是对病人术后30天存活率这一管理措施的策略性回应。在这里,让医生签署承诺书是对医生行为的预防性纠错,其结果则是主管部门不再需要对其具有易错性的管理措施进行纠错,或者说,只要医生做出承诺,就承认了自身行为的易错性,就完成了易错性从主管部门向自身的转移。而既然其管理措施不再具有易错性,主管部门的权威就得到了维护。在它们都具有纠错功能的意义上,主管部门先后出台的两项管理措施就都是正确的,通过对这些措施的执行,主管部门就证明了它对其管理职责的积极履行。

  不过,如果说主管部门的职责在于提高医疗机构和医生的责任性的话,将后者完全置于一种负罪状态能够实际达到这一结果吗?从医生的角度来看,对整个医疗体系的负责任运行,主管部门是要承担责任的,这不仅意味着当它发现医疗机构及医生的不当行为时要予以矫正,也意味着它要对自己出台的管理措施负责,即要确保所有管理措施都能增强而不是削弱医疗机构及医生的责任性。当主管部门要求医生签署承诺书时,意味着主管部门已经意识到了前一项管理措施的缺陷,即它会造成次生责任性不足。但主管部门并未试图矫正这一有缺陷的措施,而是通过出台新的措施来消除或至少是淡化了自身的可问责性,这表明主管部门并不打算对自己的管理措施负责,进而,维护整个医疗体系负责任运行的责任就全落到了医疗机构尤其实际签署承诺书的医生身上——病人术后30天存活率过低是医生的责任、为提高该存活率而做出其他不负责任的行为也是医生的责任。当然,作为行为者,只要出现了不负责任的诊疗行为,医生总是难辞其咎,这一点是任何管理措施都无法改变的。但如果因特定管理措施而产生的责任性不足也全被归咎于医生,那对医生来说,问责式的管理过程就成了一个“责任化”的过程。由此带来的影响是,在医生的诊疗决策中,专业判断与责任判断的关系开始发生变化,而这又引发了另一个层面的责任化发展。

  作为专业人士,医生的诊疗决策同时包括专业判断与责任判断。所谓专业判断,是指医生根据自己掌握的专业知识做出的判断。当医生遇到某位病人,根据当时所做的检查、现有诊疗规范和医学文献中经过同行评审的观点,医生就可以做出病人患了什么病、什么疗法适用于该病的专业判断。但在很多时候,专业判断本身并不足以支撑医生的诊疗决策。比如,如果所做的检查、现有诊疗规范和专业文献都能充分支持医生对病人病情及最优疗法的专业判断,但该医生所在医院的设施并不能够充分支持最优疗法,那医生就需要做出责任判断。在这里,责任判断可能采取两种形式。一种形式是,究竟采取何种疗法才算是对病人负责?另一种形式是,采取每一种疗法自己需要承担何种责任?在理想状态下,两种判断是统一的,对病人负责的选择就是对自己负责,医生需要承担的责任就是做出对病人负责的选择。但当医生发生了责任化,当他意识到自己的每一项选择都可能受到问责,两种责任判断就会发生分离,而医生则会更多基于后一种责任判断来做出诊疗决策。在思考自己需要承担何种责任时,医生会发现,如果诊疗决策完全基于专业判断,即他的每一项选择都有充分的科学标准和证据,那他就不用做出责任判断,也就不需要承担责任。而为了不做出责任判断,医生就会给病人开具所有有助于带来明确诊疗指征的检查,从而让自己的决策完全表现为一种专业判断。然而,总有一些病人即使穷尽了所有检查也无法获得明确的诊疗指征。在这种情况下,要避免责任判断,医生的选择就是将选择权交给病人,而当病人在医生充分告知的前提下做出了自己的选择时,医生的诊疗过程就变成了病人责任化的过程。无论诊疗方案最终带来了什么样的结果,这都是病人自己做出的选择,因而也应由病人自行负责。在这个过程中,病人从一种消极的依赖主体变成了一种积极的责任主体,而这种转变的结果则是医疗主管部门与医生都得以免除了自身的责任。

三、

责任悖论的产生逻辑及超越

  前文多次使用了责任化(responsibilization)的概念,现在对其做出必要交代。责任化是当代社会理论中的一个重要概念,它被福柯式的批判理论用来描述新公共管理运动的一大治理特征。在西方语境下,从“二战”后到20世纪70年代前,福利供给、秩序维护等都是严格意义上的集体责任,并由国家来实际承担,而随着新公共管理运动的兴起,国家不断被市场掏空,福利供给、秩序维护等也都逐渐变成了社区、家庭以及个体的责任。在福柯式的批判理论看来,新公共管理运动可以被视为一个责任化的过程,市场化改革的规范结果就是将所有集体责任最终都变成了个体责任。本文的分析表明,责任化不仅是一种社会现象,也是一种组织现象,而且,作为一种组织现象,它的存在跨越了政治边界,更加具有普遍性。

  在前文的分析中,我们呈现了从医疗主管部门对医生的问责到病人的责任化的发展。事实上,这是当代官僚组织的共同特征。比如,在公民与政府的关系中,纳税是个体公民与政府产生交互的一个关键方面,而由于相关政策的复杂性与法律后果的严重性,个体公民纳税义务的履行高度依赖于税务机关的工作人员。在纳税人提供了真实信息的前提下,由于税务工作者掌握了最充分的政策信息也最了解这些信息的适用场景,由税务工作者为纳税人做出纳税判断可能既是最准确的,也是最有效的。但在实践中,某些税务工作者可能存在责任性不足的问题,在这种情况下,他们的判断就会损害纳税人的利益。出于保护纳税人利益的考虑,税务机关可能出台面向所有税务工作者的问责措施,而这种问责的结果必然也是将所有的纳税判断都变成了纳税人自己的责任。从此,个体纳税人将必须自己学习所有政策知识,自己做出所有纳税判断和决策。在这里,如果完全没有问责措施,许多纳税人的利益无疑得不到保护,但问责措施的出台也并不必然能够保护纳税人的利益——纳税人可能由于学习不足而做出错误的纳税决策,却必然会加重纳税人的责任。官僚组织越是试图通过问责来增强官僚的责任性,就越是倾向于造成其服务对象的责任化,这构成了所有官僚组织的责任悖论。

  在现代社会中,官僚组织是一种社会建构,承担着重要的社会职能,需要为特定的社会主体提供服务。从这个角度来看,官僚组织的责任就是负责任地为其服务对象提供服务,这是一种外部指向的责任,而不是一种内部指向的责任。换句话说,官僚组织的存在实际上证明了个人责任论的无效。个人责任论主张每个人都需要对自己的生活负责,都应当为自己的每一次选择承担责任,而且,一个理想的社会就是不存在任何形式的责任外部化——即一个人替另一个人承担了责任——的社会。官僚组织的普遍存在则表明,在很多时候,我们都需要其他人来对我们负责,而如果我们成为官僚组织的成员,也需要对相应的服务对象负责。在这里,官僚组织要能恰当地履行其职能,所有一线官僚就必须从其服务对象的角度来思考责任。服务是一种需求满足的行为,说官僚组织承担着服务的职能,即是说其服务对象需要通过它来满足特定需求;同时,服务又是一种价值创造的行为,只有当服务主体满足服务对象需求的行为为后者创造出了实质性的附加价值时,这种需求满足行为才属于规范意义上的服务行为;而要创造实质性的附加价值,服务主体就必须思考什么是该情境下相对人的最佳利益并以最能保护和促进这种利益的方式来满足后者的需求。换句话说,一线官僚要对其服务对象负责,就是要在他与后者的互动情境中思考什么是后者的最佳利益并以最能保护和促进这种利益的方式来满足后者的需求。在这么做时,官僚就贯彻了一种具有他在性的责任逻辑。

  但同时,官僚组织又是一个自上而下的权力体系,其中每一个层级之间都存在巨大的权力不平等。从一个角度来看,这种权力不平等的存在是有正向功能的,如果没有这种不平等,官僚组织就将缺乏稳定的行动动力而无法开展行动,当然就无法履行其社会功能。但从另一个角度来看,所有不平等都需要证成,官僚组织在其内部的层级体系中给了所有上级凌驾于下级的权力,就必须证成上级应得这种权力。在实践中,官僚组织对此的证成一是认知性的,二是伦理性的。在认知层面,基于组织中的信息自下而上汇集的现实,官僚组织断定所有上级都掌握了更充分的信息,因而其决策或指令总是具有更高的正确性。在伦理层面,基于所有上级都是从下级中选拔出来的现实,官僚组织树立出了上下级间的功过二分,即上级脱颖而出的事实就证明了他们的功劳,相比之下,下级只能屈居人下这本身就是一种过错。二者中,认知证成赋予了上级发号施令的权力——这可以使组织行进在正确的方向上,伦理证成则赋予了上级开展问责的权力——这可以对下级的过错做出矫正。由此,上级的行为要么表现为发布正确的指令,要么表现为对下级过错的矫正,无论如何,上级永远都是正确的,如果组织行为出了错,错也只能出自下级。而这就使官僚的责任逻辑发生了颠倒。对所有官僚来说,既然问责是对其过错的矫正,要证明其责任性,就是要保证自己不犯错;既然上级代表了正确的标准,不犯错就是严格完成上级的要求。换句话说,由于现实中巨大的权力不平等,负责任就意味着要让自己免于问责,而要能够免于问责,就要严格完成上级的要求。在这里,问责机制的功能在于进一步巩固了上下级间的功过对立,如果它真的约束所有下级都不犯错,无疑是上级的功劳;如果某些下级犯了错但通过问责得到了矫正,无疑也是上级的功劳。所以,问责的实践带来了上下级间功过假设的自我实现,而这一自我实现的过程就改写了官僚的责任逻辑。从此,对上级忠诚——即严格完成上级指令——就是对自己负责,至于对其服务对象的责任则变得不重要或只具有第二位的重要性。

  由此,我们就看到了官僚组织内部任务结构与权力结构间的矛盾:官僚组织要通过一线官僚的行为来承担对其服务对象的责任,同时,官僚组织又只允许由上级人员或部门来决定什么才算是对其服务对象负责的行为。在本文看来,这种矛盾就是官僚组织责任悖论的根源。根据前面的分析,对一个人负责就是要站在他的立场来思考什么是他的最佳利益,而在官僚组织中,上级远离组织的服务对象,就不可能知道什么是后者的立场——这一点是每天与其服务对象直接互动的一线官僚最清楚的。而在不平等的权力结构下,一线官僚的知识又不被承认其合法性,无法成为上级决策的依据。结果,当组织中出现了不负责任的行为,上级就只能看到这一结果,而无法理解这一结果的完整含义。在不理解其完整含义的条件下,要改变这一结果,上级就只能把它当成原因来开展问责,而这种倒果为因的问责必然引发一线官僚的策略性应对。当发现自己的问责行动引发了下级的策略性回应,上级就意识到自己犯了错,即他并不知道什么才算是对其服务对象负责的行为。但如果承认这一点,上级的权力就会受到质疑,进而,官僚组织的权力结构就难以发挥其正向功能。所以,上级不能承认其错误,而必须进一步强化其正确性,途径就是为下级提供更加细致的正确行为指引,从而确保下级只要严格遵守了该指引,就不会犯错。反过来,对下级来说,上级的所有行为都强化了他们早就形成的认识——对上级忠诚就是对自己负责,所以,要证明自身的责任性,就是要证明自己的忠诚性。既然上级一再告诫他们不要偏离指引,要表明自身的忠诚,在不可避免会发生偏离指引之行为的条件下,就必须让所有偏离指引的行为都出自其服务对象的选择。由此,即使其服务对象的利益没有得到保护和促进,甚至受到了损害,但官僚组织中的所有人则都没有犯错。

  前面我们分析了官僚组织中责任逻辑的转变,现在我们来分析这种转变中问责的具体功能。从前面的分析可以看到,官僚组织本来是作为一个整体对其服务对象负责的,因为官僚组织的功能需要其所有成员的集体协作才能恰当履行。区别在于,上级承担的是管理责任,下级承担的是行动责任,同时,这两种责任并不彼此独立,而只有当两种责任都得到履行,官僚组织才对其服务对象承担了责任。所以,当出现了责任性不足的问题时,如果没有明确的问责机制,那么,在理论上,所有官僚都有责任。但只要采取问责行动,责任性不足的问题就完全变成了问责对象的责任,换句话说,只要开展问责,就会造成问责对象的责任化,因为问责将管理责任也转化成了行动责任。在这里,责任化意味着集体责任变成了个体责任,使具体开展行动的一线官僚成了组织中唯一的责任承担者。对一线官僚来说,这是一种他无力承担的责任,而要避免承受由此导致的无法承担的后果,他就只能把这种责任转移出去,通过一系列看似尊重其服务对象的举措来完成对其服务对象的责任化。最终,本应由官僚组织承担的对其服务对象的责任就变成了服务对象自己的责任。正是在这个意义上,斯科特说,“乌托邦式管理梦想实现机械般简单精准的控制,不过这是不可能的。”官僚组织越是希望通过问责实现精准控制,就越是会催生一线官僚逃避和转嫁控制的行为。这样一种发展的结果是,今天,所有人都变成了高度责任化的社会主体,在其社会生活的所有方面,都必须积极地对自己承担责任。

  在本文看来,问责必然导致责任化的悖论是官僚组织的一个内在特征,是其内部的任务结构与权力结构之矛盾的一个必然结果。“基于问责的行政责任分析有一个重要的前提假设:每个行政环节需要相对独立,互不矛盾。”反过来,只要存在矛盾,问责就难以促进行政责任,官僚组织的运行就总是会存在责任悖论。那么,这是否意味着官僚组织就无法成为一种负责任的组织呢?在本文看来,答案是否定的。任务结构与权力结构的矛盾本质上是掌握权力者对承担任务者的不信任,正由于不信任后者会按照自己的意图去完成任务,前者才会通过细致而严厉的问责措施去迫使后者按照自己的意图完成任务。在这里,正是前者对后者的不信任造就了后者的原罪,进而扭曲了后者的能动性。反过来,只要掌握权力者能够信任承担任务者,任务结构与权力结构的分离就不再构成一种矛盾,而承担任务者就将获得道德上的清白性,就能将能动性用于如何完成任务而不是如何证明自身的无罪上。如果所有组织成员都能这么做,官僚组织就成了一个负责任的组织。

  当然,要让掌握权力者信任承担任务者不是一件容易的事,但这并不意味着这是不可能的。事实上,如果说今天的问责一词主要是与各种制裁措施联系在一起的话,在20世纪70年代以前,在英语、法语、德语等语言中,问责(accountability)则都主要是“做出解释”(giving an account)的意思,所谓问责就是要让问责对象解释和证成其行为——曼斯布里奇称之为“以信任为基础的问责”,区别于流行于当代的“以制裁为基础的问责”。美国政府在20世纪40年代出台“公示评论”制度,要求政府部门公示其决策的依据、接受公众的评论并以详细的理由回应这些评论,就是对以信任为基础的问责的实践。而在当代,这类实践越来越多地让位给了以制裁为基础的问责。在本文的情景中,要在信任的基础上问责医生,就是要求医生在必要时向其同行详细解释其每一项诊疗决策背后的专业理由,而不是只要没有达到特定的存活率标准就实施制裁,因为“那些被要求负责的人应当就他们所做之事及他们的成败向那些有充足的时间和经验来评估相关证据和报告的人给出说明。真正的问责提供了关于一个机构或专业人士工作的实质性的和有见识的独立判断。”这么做是对专业人士专业判断的尊重,在反对以制裁为基础的问责的部分学者看来,也是官僚组织能在特定时期内与其服务对象间存在良好信任关系进而发挥积极功能的重要原因。进而,要走出问责与责任化的悖论,就要求重建以信任为基础的问责观念和举措体系。这是处于不信任文化下的当代组织研究面临的重大挑战。

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