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许成钢:中国改革与发展的基础性制度
作者:许成钢      时间:2022-01-10   来源:AEFlab
 

  许成钢教授于2011年12月在Journal of Economic Literature上发表了关于中国改革发展的制度基础的文章。全文长达76页,分7为个部分,涉猎了中国关于制度与发展的大量文献,在一个自洽的逻辑框架内全景式地回顾了中国的改革发展历程,及其经济与政治制度的演进,重点总结了其政治制度的特点,将其高度提炼为“regionally decentralized authoritarian system”(RDA),并剖析了这一制度的成功之处与成本,并给出了未来的研究展望。文章逻辑清晰,资料详实,论证充分,非常值得一读。

  原文摘要为:China's economic reforms have resulted in spectacular growth and poverty reduction. However, China's institutions look ill-suited to achieve such a result, and they indeed suffer from serious shortcomings. To solve the "China puzzle," this paper analyzes China's institution—a regionally decentralized authoritarian system. The central government has control over personnel, whereas sub-national governments run the bulk of the economy; and they initiate, negotiate, implement, divert, and resist reforms, policies, rules, and laws. China's reform trajectories have been shaped by regional decentralization. Spectacular performance on the one hand and grave problems on the other hand are all determined by this governance structure.

  文章的第1部分为引言,作者从中国经济增长的奇迹与其“制度”的“落后”悖论出发,提出了一个理解这一谜题的解释性框架,即具备“political centralization”和“economic decentralization”两大特征的“regionally decentralized authoritarian system”,是中国过去数十年发展与改革的制度性基础,中国的发展路径均深受这一基础的影响。

  第2部分对“regionally decentralized authoritarian system”这一基础性制度的概念和内涵进行了构建与介绍。

  2.1节介绍了中央对下级地方政府实施的是经济治理层面的分权模式,作者认为中国自1950年代以来,就并未完全追随前苏联的经济治理模式。早期的行为,导致中国的经济发展,在很大程度上,分散于具有相当完整的经济发展功能的地方,从而形成一种M型的多地区治理模式(Qian and Xu, 1993; Maskin et al., 2000)。

  2.2节介绍了中国实施的政治治理的集中模式。这种做法,使得中国对地方的经济分权,从宪法及实际意义层面上,均根本地不同于(财政)联邦制。作者在此部分详细地介绍了人事制度的特征及具体做法,包括任命制、对上负责、相对绩效考核、干部交流等。

  2.3节在前两节的基础上,阐述了中央和地方的关系。

  第3部分讨论了地方竞争与地方政府改革的激励所在。作者认为中国的大部分改革都是由地方政府发起与推动的。地方政府相互竞争,导致了改革措施的出现与推进。这种地方政府竞争的动力,来自于地方领导的政治生涯与其在“锦标赛”中的表现联系在一起。

  3.1节介绍了地方锦标赛竞争的制度基础。这包括了,上级政府在人事权力上的集权、各个地方在经济功能上相对完备和独立、众多的地方政府相互竞争使得其合谋的可能性很小、地方政府在经济方面具有具有很强的职能与权力。这一节,作者回顾了Maskin, Qian and Xu(2000)的中心思想和主要模型,再次论述了在各个竞争者所面临的任务高度相似以及所面临的外在随机因素所服从的分布相同的情况下,锦标赛竞争是有效的,而中国恰较为符合这种情况。

  3.2节给出了支撑3.1节论断的实证证据,主要的证据包括Li and Zhou(2005)等。尽管这些研究都没有较好地处理可能存在的内生性问题,但是众多实证研究证据共同支持相对绩效考核的存在性。

  3.3节进一步讨论了中国地方竞争,特别地讨论了其与财政联邦制的差异。

  第4部分阐述了改革的一个重大现象,即地方的制度试验(regional institutional experiments)。作者认为这是决策过程的一个核心组成部分。由于新的改革具有不确定性,地方试验得以发挥重要作用。

  4.1节论述了地方试验的制度基础。地方进行试验的第一个优势是信息优势;第二个优势是激励因素,地方比中央有更强的激励推进制度和政策试验,而更少地遭受反对;第三个优势是地方政府职能相对完备,特别是经济方面的权力较大,从而能够在本地内部更好地协调政策试验的成本;第四个优势是地方试验失败的风险局限在个别地区,在M型结构下,其成本不会传染至整个国家。

  4.2节以农村土地联产承包责任制试验和经济特区试验为典型,介绍了地方试验的特征和模式。

  4.3节阐述了地方进行试验的激励。进行试验本身会给地方官员带来成本,甚至是风险,但是政策试验可能带来的经济发展,使得面临地区竞争的地方官员仍然具有巨大的动机推进试验。作者给出了主动推进政策试验获得成功的地方官员,进而被晋升和调动的证据。

  第5部分具体阐述了一些重要领域的地方竞争与地方试验,分别包括了乡镇企业(TVEs)发展与改革、国有企业改革,等等,为相关研究者提供了新的视角。

  在5.4节,作者从文献的角度总结了地方分权对经济增长的影响。作者强调的是,尽管财政分权是经济分权的重要部分,但是实证上仅仅将中国的经济分权局限于财政分权是不恰当的,因此仍然需要更多的研究。

  第6部分剖析了地方分权的收益与成本。地方竞争与地方试验,在多任务模式和任务可测度性有差异的情况下,会造成顾此失彼和逐底竞争等一系列结果。作者采集了丰富的素材与文献,从法律和管制(6.1节)、地方保护(6.2节)、地区差距(6.3节)三个方面深入分析了地方竞争和试验的后果。

  6.4节,作者提出了解决这些难题的一些原则,包括在部委和地方政府之间重新合理分配任务;将监管与法律制定与执行的职能,从地方政府职能中分离出来;市场活动应该交由市场来完成与配置,而不应给予地方政府过多的参与空间。作者在此节特别指出,最为根本性的解决办法在于将RDA体制改革成为一个democratic federal system,并且这一体系必须具有法治的要素,这都需要特别的制度变迁。这是一个巨大的挑战。

  第7部分为结论性评述,作者从国家决策制定团体组成、决策过程、地方官员面临的激励、地方竞争、地方试验等5个方面,对RDA体制、前苏联以及联邦政府体制三类体制进行了对比。作者反复强调的是:对制度应有更加灵活和多元的理解,并将其放到发展的具体背景中去;运用地方分权作为解决改革过程中的激励问题的一种方法,这不仅是因为地方偏好的异质性,也是源于地方激励问题与地方制度安排的异质性;地方政府在改革与发展中具有重要意义,不仅需要激励他们,更加需要给予他们发挥积极性的空间与手段,提高其作为发展型政府的能力。

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