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周振超:条块关系与基层政府负担的生成及破解
作者:周振超      时间:2022-01-07   来源:“政治学人”微信公号
 

  周振超老师以《条块关系从合作共治到协作互嵌:基层政府负担的生成及破解》为题,从条块关系的视角深入分析了中国政府内部的纵横分工与连结关系的现状,指出条块关系深刻影响着基层政府的行政负担问题。对此,应进一步思考并厘清条块各自的属性、职能和权责,通过对传统条块合作共治的治理结构进行创造性转化和创新性发展,进而构建条块在基层协作互嵌的治理模式,以便向基层放权赋能,减轻基层负担。

  近年来,条块关系的新变化影响着基层政府的实际负担。在实际行政过程中,条块关系在某些领域和部门偏离了合作的初衷,主要表现在以下四个方面:一是条块纵横权力运行的交叉点多,权责边界不清,基层政府的权力和资源有限,导致上级政策落实遇到“中梗阻”。基层政府的权力和资源有限,面对上级政府部门指派的各项任务,常常陷入“顶不住”、“管不了”、“喊不动”的困境。二是政策从决策到执行的过程中,考核的运行环节多、时间长、二传手多、反馈时间长、协商成本高、反馈信息容易失真,上级政府的决策主导权被地方分散和部门分散所削弱。三是基层事务治理的职责分布在若干个条块部门,分段治理造成权力碎片化现象突出。四是督查检查考核工作不规范,地方和基层应接不暇,助长了形式主义和官僚主义。

  晋升与避责的双重逻辑导致了基层政府的“减负悖论”,条块矛盾在工作人员少、治理压力大的基层政府中表现突出:上级政府部门可能同时多头、重复地向基层政府下达相似的工作任务;来自上级条条的文件多、会议多、“甩锅”多;有的上级职能部门也会片面地强调“属地责任”,将自身的职责任务下达给基层政府。

  而对基层治理中出现的条块矛盾,重要的不是去责怪“条条”或“块块”中的任何一方,而是要理解二者为什么如此,以及思考如何对已有的条块关系模式革故鼎新。对此,有必要超越传统的、合作共治的条块关系,实行条块协作互嵌的基层管理体制。

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  请问周老师,考虑到基层治理任务的综合性较强,是否未来的基层治理是否应更多强调“块”的作用,从而弱化“条”对其的阻碍力量?

  “条”和“块”主要履行的责任不同,分别是属事和属地。调整条块关系,最重要的不是片面强调其中任何一方。未来的发展路径之一,是明确“条”和“块”各自的职责:对于基层政府必须履行的职责和事项,基层政府应承担主要责任;对于基层政府接受上级部门委托的事项,“条”必须得到上级党委政府的许可才可向基层政府派发事项;对于基层政府可以选择性做的事项,应以基层政府的实际治理资源为主,结合实际,不可“一刀切”式考核;对于其他难以理清的事项,需要建立以上级党委政府为主统筹协调机制。此外,在机构改革方面,基层政府应探索不简单照搬上级政府的机构设置,而有机地将上级“千条线”有机地嵌入基层政府的“一根针”中。最后,在考核过程中,上级政府要减少“一刀切”和教条主义等考核方式,增强考核的综合性和科学性。简而言之,改革条块关系要走出“非此即彼”的二元对立的思维方式。

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