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徐湘林:中国政策过程中的科层官僚制与政治动员
作者:徐湘林      时间:2022-01-07   来源:《中央社会主义学院学报》2021年第6期
 

  “国家治理”的概念和研究范畴的提出,为理解中国现代国家形成与运行提供了可观察的经验研究基础。然而,国家治理作为一个宏大叙事尚未建立起可供经验观察的指导性理论,需要面向经验研究的中层理论——政策过程研究。其不仅包含公共政策内容分析,而且更加注重政策制定和实施过程中决定其政策内容和执行结果的各种影响因素的分析,可以成为考察和分析国家治理活动的一种经验研究途径。本文依据政策过程这一中层理论,观察分析科层官僚制和政治动员在中国国家治理中所发挥的重要作用,认为行政国家与政治国家相辅相成,是现代国家治理的一种正常现象。而政党作为政治国家主体,作为政治动员发起者、组织者以及协调政治与行政关系的体制机制,应该被重新认识。

  从政策过程和经验观察中理解中国现代国家

  如何理解中国现代国家,是中国政治研究中的重要议题。自政治学恢复重建以来,国内学术界相当一段时间受政治发展理论和制度主义的影响,这在很大程度上限制了我们的视野,主要原因有三:其一,我们默认了西方学者提出的“刺激—反应”的中国现代化进程的构想,因而把研究思路引向了西方式的一元现代化模式而忽视了多元现代化的可能性。其二,我们认可了制度主义的制度决定论,更注重政治制度的组织形式而忽略了制度运行的实际效果。其三,受美国多元主义思潮和行为主义革命的影响,我们研究的指导思想偏重于以社会为中心而忽视了对国家问题的探讨。国家问题是政治学的核心问题。“二战”后因政治科学兴起而被美国政治学界研究者们忽视甚至摒弃的国家问题,在20世纪70—80年代被美国社会学界和历史学界的研究者们以“找回国家”之名重新拉入研究视野。随后,国家问题也成为比较政治研究领域所关注的理论问题。但国家问题并没有很快引起国内政治学界的关注,大多数学者仍然将注意力聚焦在民主发展和社会参与等社会实践问题上。与西方研究的关注点不同,中国有关国家问题的研究更加关注国家实际运行的治理问题而不是抽象的国家本质问题。“国家治理”概念和研究范畴的提出,很快扭转了中国政治学的研究兴趣。党的十八届三中全会将“推进国家治理体系和治理能力现代化”列为“全面深化改革总目标”之后,以“国家治理”为主题出版的图书、发表的论文和召开的学术会议如雨后春笋般地涌现。

  由中国学者提出的“国家治理”的概念和研究范畴不仅更适合本土学者的人文关怀,也为本土研究的视野打开了一道门。相对于政治发展和比较制度的理论视角,中国的国家治理研究将更贴近中国现代国家的形成和运行的经验层面。但是,由于特定的原因,国家治理作为一种政治话语进入政治学学科领域之后,并没有形成一套学术话语,建构起自身的学术规范。由于缺乏规范,大多数相关研究只是借用概念与自己原有的研究勉强勾连,而在理论视角和实质内容上并无太多的关联。因此,国家治理的研究就像是一个开放的跑马场,谁都可以入场跑上几圈,然后带着光环离去。这样很难形成理论对话,影响了学术探讨的深入和知识积累。另一个问题就是我们已经借鉴西方描述现代化国家的各种理论太多,以至于我们更愿意运用现成的理论去框定经验现实而不愿意转换视角从经验现实中归纳出新的理论。因此,我们需要唤醒中国政治学的研究者,应该重新认识中国政治的本质和现实问题,在中国发现中国,在本土政治研究中理解本土政治。但当“国家治理”还只是个宏大叙事的场域时,我们借助其模糊概念是很难深入本土政治研究的。这就需要建构一些能连接宏大叙事和微观经验观察之间的中层理论。笔者在2004年就曾提出过这样的观点,并尝试将政策过程设置为指导中国政治体制改革研究的中层理论。

  国家治理的各个方面的议题也需要中层理论。国家和社会的政治实践的本质是对社会的有形资源和无形资源的权威性分配。而在现代国家和社会中,这种权威性分配往往是通过制定公共政策和执行公共政策来实现的。因此,在一定意义上现代政治活动就是一个围绕政策制定与执行的过程。政策过程本身与公共政策分析不一样,公共政策分析更多偏重公共管理,是关于政策科学化的研究;而政策过程则关注的是政策制定、执行的整个动态过程,研究在这个过程中有哪些因素被卷入并产生了什么样的影响,以及这些因素如何影响了政策的制定、执行。

  本文提出中国的政策过程这一研究领域,一方面,旨在通过对中国政治实践中一些重要领域的深度观察来加强对中国现代国家形成及其特性的理解。实际上,关注中国的政策过程这一研究思路,从根本上看还是一个应该如何来看待中国政治的问题。这是中国政治学研究中引起非常多困惑的方面,学术界至今对于中国政治的发展过程及其性质仍然存在很多的争议。另一方面,旨在同西方学术界进行交流——不要只从政权形式或者意识形态出发来对中国政体定性,刻板地了解中国政治,而要多关注中国政治的实际运行状况和特征。要讲好中国的故事,其实关键并不在于我们对西方的理论掌握有多娴熟,而在于我们对中国政治的事实有多深入的理解。

  政策过程中的科层官僚制

  从政策过程的视角来观察和探讨中国现代国家治理,这将使我们的注意力更加集中于以下的问题:国家的政策是怎么制定出来的,又如何被执行,执行后的政策效果如何被评估和反馈给政策制定者?政策制定、执行、反馈的这一切都是通过什么样的机制在运行,又有哪些因素卷入其中并产生影响?尤其是在我们的改革过程中出现了哪些结构性的制约,又如何影响了现代国家建设中的基础权力的建构?具体而言,这些问题的最终指向都将引导我们关注科层官僚制和政党政治动员。

  科层官僚制被看作现代国家的一大发明。官僚组织的出现源于国家管理对于劳动分工的需要,国家管理的复杂化和管理事务范围的扩大化需要专业化和制度化的组织机制来提高管理效率和提升管理的专业水平。按照马克斯·韦伯的说法,官僚化行政体制是经济政治生活发展和复杂化的制度性后果,同时又使复杂的经济政治生活的持续稳定发展成为可能。改革开放初期,极力推动国家现代化发展的中国领导人就反复强调了干部队伍知识化和专业化的重要性和现代行政管理体系对于实现这一目标的重要性。

  20世纪80年代初开启的以理性官僚制的建设和完善为导向的中国政治体制改革主要体现在两个相互联系的方面:一是干部制度改革和干部队伍的建设,通过相应改革推动了国家政治精英从革命者向技术官僚的转换;二是国家行政体制的专业分工和制度化,通过持续不断的行政体制改革促成了有明确职能分工的科层官僚制理性国家的建立。在一定程度上说,干部人事制度改革和人才录用标准的变更为国家治理体系现代化提供了知识化、专业化的管理人才,机构改革和法制建设则为科层官僚制的建立提供了重要保障。因此,我们可以说,改革开放的前三十年,中国经历了共和国历史上最为长久的、持续推进的现代科层官僚制建设并取得了很大成就。没有这一成就,中国就不能有效地治理一个现代化的国家,也就不能有如今中国的社会经济高速发展的成就。

  当然,科层官僚制也有自身无法克服的矛盾和问题。有些问题是官僚行政系统自身特征衍生出来的,有些问题则是外部政治社会变化的挑战所带来的。

  政策过程中的政治动员

  政策过程并非只发生在科层官僚行政体系。公共政策的制定与执行过程说到底是政治过程。政治参与政策过程可以有多种方法和途径,但在现代国家的复杂社会分层和社会经济利益关系中,个体的政治参与都会显得微不足道。在革命年代,任何试图获得国家政权的政治组织都必须具有强大的政治动员能力,在抵御外敌入侵的战争中,重要的政治力量也需要以国家的名义和民族的立场来进行大规模的政治动员。即使在和平年代,政治动员也是政党整合社会阶层利益,推动社会经济发展,将自己的政治主张转化为国家政策的重要政治手段。

  需要说明的是,本文提出的政策过程中的政治动员概念与前些年兴起的政治运动研究热中的政治运动概念不尽相同。简单地说,政治动员是一个更具归纳性的抽象概念,而政治运动则是更具描述性的具体概念。为说明问题,我们不妨先大致回顾一下政治运动的研究文献。这类文献可以分为两类:一类是党史党建专家的研究,另一类是历史社会学学者的研究。两个不同学科的研究大致都试图回答一个同样的问题:为什么1949年后的新中国还会频繁地开展一系列大规模的政治运动?

  有些研究把新中国成立初期政治运动频发的原因归结为以下几个方面:一是提高现代国家的生存能力;二是加强国家汲取社会资源的能力;三是巩固社会主义制度和进行社会主义改造;四是增强党的执政合法性。这些说法固然有其历史依据和道理,却很难解释为什么政治运动在后革命时代还会延续很长时间。也有专家提出是因为后革命时代国家现代化进程受挫才导致了更加激烈的、旨在实现现代化目标的政治运动出现。总体而言,政治运动在后革命时代很长一段时间依然是中国共产党为实现崇高理想和光荣使命的得心应手的政治手段,政治运动作为政策手段被运用到了政治、经济和社会政策等方方面面。除此之外,也有人认为政治运动的功能还体现在建构群众的积极政治认同、政治社会化和弥补制度供给不足上。而这些都是新中国成立以后党面临的、亟待解决的重大问题。正因为政治运动在中国政治中发挥着如此特殊的功能,它才会被不断沿用并且形成一种组织记忆。这种记忆可能会暂时“消失”,但又会在适当的时机被激发出来,拥有潜在的生命力。当然,政治运动也有很强的负面效应——政治运动的激进化和打击面扩大化会对社会其他方面造成难以逆转的伤害;粗放的运动式治理会带来高额政治与行政成本;正常的法制化、制度化进程遭到破坏;还容易导致意识形态极端化、教条化。

  如果说上述党史和社会主义史学家关于政治运动分析还具有一定正面肯定的历史结论的话,那么,一些历史社会学的研究就具有一些负面的看法。冯仕政的经典研究把频发的政治运动与中国的政体形式联系起来,认为政治运动只不过是革命教化政体发动的国家运动,具有革命时代非常规、非制度化体制的重要特征。怀默霆则认为运动式治理的盛行与中国官僚体制失败有关。周雪光从组织社会学的分析角度把运动式治理与孔飞力对清朝政府干预“叫魂”的做法联系起来,凸显出运动式治理在一种文化意义上的延续与传承,并把运动式治理视为中国国家治理面临困难、失败和危机时的应对机制。周飞舟通过对“大跃进”的研究把政治运动同中央集权和国家对社会资源的垄断联系起来。不容否认,以上文献所述的观点和结论都有一定的道理和事实依据。而且这些文献试图以“局外人”的视角来分析事实以体现分析的中立性,但研究中不预设立场的证据依然不够充分。而在事实上,这些文献也似乎存在着美国学者沈大伟“收缩和调试”分析的局限。

  中国共产党在实际政治生活中的强大政治动员能力在文献中被大大低估了,而所谓体制上的缺点却在很大程度上被放大了。

  政治动员而不仅仅是政治运动

  我们能否把通过经验性观察得出的中国政治体制所呈现的“运动型”特征上升为一个学术概念,这是一个值得思考的问题。我们确实需要一个更加抽象和一般化的概念来帮助我们分析中国政治中的运动式治理方式以及它的延续和变迁。以往常用的政治运动(political movement)更多的是一种描述,很难被称为学术概念。相较而言,政治动员(political mobilization)的概念应该更为恰当一些。从两者的关系来看,政治运动是为了完成特定政治目标而发动的群众运动,作为一个名词偏重于指代运动本身的内容、规模、方式和效果;而政治动员则是指通过政治手段达成的有目的的资源整合和运用,亦即为实现政治目标所进行的政治力量的动员和整合。

  进一步而言,政治动员可定义为国家权威机构或特定政治领导(群体),以某种系统的价值观或信仰,说服、诱导或强制本政治团体成员和其他社会成员的认同和支持,引导其自愿服从和主动配合,以实现特定政治决策规定的目标和任务的行为过程。从两者之间的差异来理解,政治动员概念所包含的内容和意义要远比政治运动名词所能表达的内容和含义丰富得多,也深刻得多。如果说政治运动一词是描述性的,即对某类特殊政治行为的形式的说明,那么,政治动员一词则是概念化的,它既包含了这种行为的形式,也包含了其行为所能达到的能量。所以,我们可以将政治动员的形式以及所能整合的政治力量的规模和持续性等变量纳入其中。这也是现代化理论的一些学者将政治动员能力和水平纳入现代国家标准的一个考量指标的原因。因此,对政治动员问题的研究探讨的理论意义要远远大于政治运动的研究意义。如果我们能够将研究视野从政治运动提升到政治动员的含义上,我们将会对中国共产党在国家治理中的地位和政策过程中的重要作用产生新的认识。

  从政党的宗旨和组织原则等方面来看,中国共产党并不是西方意义上的选举型政党。作为一个以发动革命为宗旨的、有严密组织原则和大量规章制度的政党,中国共产党在组织上就具有政治动员的政治“基因”,党的组织建设的原始过程实际上都与政治动员息息相关。从建党开始,对社会的政治动员能力的诉求就一直植根于中国共产党的组织原则、革命目的和组织记忆中。在党的整个运行过程中,它的功能设置、组织设计、人员选用都与政治动员密切相关。因此,在后革命时代和国家经济建设阶段,中国共产党一直都沿用了政治动员这一政治传统来推行不同时期的主要政治和经济任务。即使在改革开放初期,党的政治决议决定今后不再运用大规模政治运动来推动党的政治和经济政策,但是在全国政策执行遇到重大阻力时,政治动员的某些工作方式和组织手段依然会被用来推动一些至关重要的政策落实。

  一个客观存在的事实是,中国共产党从来没有真正放弃过也很难轻易放弃这种深植于组织内部并伴随组织一路发展壮大,渡过重重难关的重要的政治遗产。从这个角度来看,关于政治动员的研究需要回答好以下三个问题:第一,若政治动员在现代国家建设中依然发挥着强大的功能,它是否应该在现代政治的环境中继续存在?第二,如果政治动员是一个不可取代的中国特色,那这种“特色”的发展演化趋势是什么?第三,政治动员作为一种体制如何才能自我完善并同现代国家发展和官僚行政体制共存和相互适应?

  科层官僚体制与政治动员的共存与互动

  如前文所述,从国家治理体系的制度化和专业化角度来看,改革开放以来,中国的科层官僚行政体系已经形成。通过干部制度改革和“干部四化”建设,国家实现了从革命家向干部/技术官僚的干部队伍转换。通过推行连续的行政体制改革和法制建设,国家治理体制走向了理性化和制度化。这两个变化推动了专业性、制度化的中国干部/科层官僚制的长远发展,形成了依法治国、依法行政的政治氛围。政府部门进行了大刀阔斧的机构改革,精简了部门机构,调整了职能范围。随着职能部门专业性和制度化程度的提高,政府职能部门依据规范化的规则和程序模式,在国家政策制定过程中发挥了越来越重要的专业作用和影响力。

  科层官僚行政体制的建立和发展无疑是中国共产党为了实现国家现代化,有效管理日益复杂化的社会经济体系所作出的努力的一部分。与过去相比,将更多的政策制定、评估、执行和反馈的工作交给政府部门,更多地运用制度化程序和法律手段管理社会经济事务,这并不意味着中国共产党在国家的权力和地位的收缩。党在国家大政方针和发展战略选择等方面仍然处于无可替代的地位。同时,在复杂的政策执行的很多环节,我们依然能看到党的领导和组织在发挥着关键性作用。我们通过这几年在地方政府的走访发现,党的政治动员体制在许多影响面较广、执行难度较大的政策执行过程中越来越多地发挥着关键性的促进作用。从自然环境保护、违章建筑整治拆迁、城市社区建设、消除贫困人口到廉政反腐、行政审批制度和“放管服”改革、督查监管等政策领域都可看到党的动员体制的强化。

  这就让我们看到了中国国家治理现代化进程中的一种特有的现象,即科层官僚行政体制和党的政治动员体制的共存与互动:一方面,国家治理现代化强化了政府的科学决策和依法行政,提升了行政科层技术权威,强化了行政科层的独立性;另一方面,我们也看到“运动式治理”和政治动员的强势回归。这一现象是那些奉行组织社会学原理和科层官僚组织理论的学者们难以理解的。然而,这就是中国国家治理体系和治理能力现代化中的客观事实。我们又应该如何来理解和评价这样的一种事实呢?

  为了理解上的方便,我们也可以将政党政治动员体系与科层官僚行政体制的关系与我们传统上讨论的党政关系联系起来理解,但不能把前一种关系与后一种关系简单等同起来。党政关系的内涵相对比较复杂,边界也比较模糊,政治动员体系与科层官僚行政体制的关系相对简单并比较清晰。我们可以将政治动员看作自上而下专断性权力的一种运用。专断性权力最突出的特点,就是其应用无须同社会进行例行化协商。这种权力运用技术形成于革命时期,在新中国成立之后被继续沿用。新中国成立以后专断性权力的运用是比较频繁的,进入改革开放时期后有明显的弱化,主要体现在强度的减弱和范围的收缩上。但是在中国经济社会发展到一定程度的新时期,专断性权力运用频率有很大提升。当然,与改革开放之前相比,新时期政治动员的权力运用在技术上已经有了很大的改善。也就是说,随着时代的变化,这套权力技术也在不断地更新换代,在更加优化的层次上被重新激活。可以说,政治动员作为专断权力在政策过程中的运用将会在很长的一段时间中继续存在。与此同时,专业化、理性化的科层官僚行政体制也在政策过程中发挥着不可替代的作用。中国人口众多、幅员辽阔,要实现有效的分层管理,必须依靠一套理性化的、从中央到地方延伸开来的体制。所以,在中国的政治发展中,这两个体制是并存的、共融的,但两者在组织逻辑上又有很大的差异。比如政治动员的运行是问题取向和目标导向,旨在通过集中动员、目标管理来有效解决问题和达成目标;而官僚科层组织的运行则属日常运作。很明显,两者之间存在着诸多的差异,但两者都长期存在于国家治理的体制内。

  在观察中国政策过程中的政治动员的客观事实的同时,我们也要看到政治动员会出现的困境。从积极的层面上看,政治动员作为一种行之有效的权力技术确实能够打破科层制的僵化,整治官僚体制的低效率,拆除部门之间的利益壁垒,协调各部门的工作,增强政府政策部门的回应性等。除了克服科层官僚行政体制的“官僚主义和形式主义”等弊病之外,政党政治动员还可以整合政策资源,改善政策环境,消除社会反对势力,实现艰难的政策目标,比如反腐败、治理环境污染和消灭贫困等。然而,作为产生于革命年代的政治动员,早期粗放的大规模政治运动的方式方法,也给国家和社会造成损失。此外,政治动员作为专断权力运用的技术,在相当程度上同法制化和制度化的行政体制逻辑是相违背的,如果不加以规制,很容易被误用滥用;因此,必须对它进行适当的约束,而制度化和法制化的科层官僚制恰恰是一个可选的制约因素。在现实政治生活中,我们也反复观察到了政治动员和科层官僚制的相互配合、制约。对于国家治理现代化的推进和社会整体治理水平的提升,中国共产党也在理论和实践中不断寻找着政治动员体系与法制体系的契合、制约路径。因此,政治学以及相关社会学学科应该积极参与其中,在相关领域开展深入研究,提供经验性知识,为不断改进、优化两套体系的互动模式作出贡献。

  总而言之,在现代国家治理中,科层官僚行政体制是最重要的政府管理的组织和制度形式。但一个纯粹的行政国家是无法推动社会变革和应对重大社会危机的,为满足国家治理的基本需要,必须有一个具备足够政治动员能力的政治力量来整合国家资源去面对重大挑战。这次新冠肺炎疫情的中国应对就是一个很好的例子。如果我们把科层官僚行政体制看作行政国家,把政治动员体制看作政治国家,那么行政国家与政治国家是相辅相成的。行政国家是管理技术型的;政治国家则是政治动员型的。在国家治理的政策过程层面,政治动员体系和科层官僚制并存也许是现代国家治理的一种正常现象。在现代国家环境下,政党无疑是政治国家的主体,而政党作为政治动员的发起和组织者以及协调政治与行政关系的体制机制,应该被如何重新认识,这是政治学学者们应该进一步深入探讨的问题。

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