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朱静辉 熊万胜:治理滞距:新公共卫生事件对现代治理体系的挑战
作者:朱静辉 熊万胜      时间:2022-01-07   来源:《探索与争鸣》2020年第4期·抗疫与国家治理现代化专刊
 

“治理滞距”:全人类共同面对的难题

  根据国务院于2006年发布的《国家突发公共卫生事件应急预案》,新型冠状病毒肺炎(COVID-19)传染事件当属典型的突发公共卫生事件。在此规定中,突发公共卫生事件主要是指突然发生,造成或者可能造成社会公众身心健康严重损害的重大传染病、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒,以及因自然灾害、事故灾难或社会安全等事件引起的严重影响公众身心健康的公共卫生事件。新型冠状病毒传染事件属于一种特定的突发公共卫生事件,它的病原体是一种新型的病毒,它在爆发之前更加隐蔽,对于人类治理体系构成的挑战也更大。随着人与自然关系的紧张化,新型病毒的传染事件可能在将来一再发生,本文将由新型病原体造成的重大传染病事件称为新型突发公共卫生事件,简称新公共卫生事件。

  在经历2003年的“非典”这样较为深刻的教训之后,新冠肺炎仍借助人口大流动,迅速地传播开来,最终演变为影响全局的重大危机。经过2003年的“非典”,中国已经采取了很积极的应对,整个治理体系得到了较大的提升。对于依然发生的迟滞和混乱,一些舆论认为是由于制度原因,但是现实中我们看到这种政治性解释根本不适用于体制不同的美国、意大利等国,这些国家在获得充足的研判时间后,依然贻误了最佳防控时机。

  因此,本文试图提出“治理滞距”一词来理解我们看到的延误现象。治理滞距指的是在遭遇应急事件过程中,现有治理体系不能及时有效地转化为预期中的应急治理能力的现象。我们的假定是,如果能够及时有效地转化出预期中的应急治理能力,相关治理体系应该能实施相关的治理行动,这些行动是这个体系本身预设应该采取的。诚然,即使治理体系能够及时有效地启动,也不一定就能遏制事件的发生发展,预期中的能力是否发挥出来是一回事,发挥出来有没有解决问题是另外一回事。展开来说,首先,治理滞距是一个关注时间或者速度的概念。以这次疫情防控的初期阶段为例,武汉的疫情之所以严重,主要是因为发生了医疗资源的挤兑,挤兑就是单位时间里对于医疗资源的需求超过了供给能力。如果能够将病毒的传播遏制在传播的初期,同时不至于引发市民的恐慌,就不一定会发生医疗资源的挤兑,更能减少大量的感染。其次,治理滞距关注的是从治理体系到治理能力的转换。很多讨论将重点放在治理体系或者治理能力上,但更关键的可能是从治理体系到预期中的治理能力的转换。我们不能认为武汉市缺乏强大的治理体系,实际上,武汉市在“非典”之后建立了较为完备的公共事件应急管理体系,它的医疗资源如医院床位等在中国不可谓不丰富。在基层社区的治理能力方面,武汉市还是全国市域治理能力的先进城市。就应急治理体系来说,武汉市在2019年10月刚刚举办过第七届世界军人运动会,武汉地方政府在军运会的时候还制订了一旦遭遇输入性传染病的应急预案并进行演习。因此,仅仅从治理体系、治理能力或者治理模式的角度来分析,应该是不够准确的。问题就在于,既有的治理体系为什么不能及时地展现出治理能力?

  当我们针对治理体系和治理能力之间的时间差距来提问题时,可以将问题变得比较简明。形象地说,面对新公共卫生事件的治理主体其实已经备好了基本工具箱,但是否使用工具箱,是一个需要及时和准确决断的问题。工具箱的打开或者解锁需要一把钥匙与一定的时间,同时开箱之后展开操作也需要一个过程,尤其是需要多主体协作时就更加消耗时间。对于新公共卫生事件来说,还有一个基本工具箱的即刻升级的难题。然而病毒不等人,在治理主体实施开箱-操作的过程中,病毒的传播面已经沿着人们的社会交往路径实现了几何级数的扩展。那么,为什么看似枕戈待旦的应急治理体系不能及时反应呢?

治理滞距的发生机制

  新公共卫生事件治理一般经历三个过程:一是疫病传播过程,从潜伏到爆发再到被遏制。疫情错失早期预警、防控时机,就会迅速爆发,新发传染病更为复杂与特殊,它会随人口流动互动迅速扩散,从而使后期的防控产生诸多的治理能力要求。二是治理过程,因为新公共卫生事件极为特殊,需要融入疾控专家的专业知识判断与治理主体的统筹考虑,相应地也从传染病防控技术与科层动员两个层面产生治理能力需求。最终的结果是常规治理体系实现了向应急治理体系的相变,使得应急治理体系确实具备了有效的应急治理能力。三是社会过程,亦即疫情防控的社会动员过程,人们对疫情的参与程度经历了从漠视、恐慌到积极支持和参与再到社会动员过程的变化,这个过程中,因为疫情发展与社会动员的共同作用,人们不得不尝试改变传统的习俗与生活行为。从常规治理体系向具有预期的应急治理能力的应急治理体系的转变,恰恰存在一个长短不定的时间差距,即“治理滞距”。(图1)

图1 新公共卫生事件的三个过程

  (一)辨判与决断之难:发现潜伏后突发的疫病

  以新型冠状病毒传播为典型的新公共卫生事件具有这样的流行病学特征:第一,病原体是新型的,很容易被误认为常规的病原体,或者停留在未知病原体的认知程度上。对于新型病原体的传播途径也难以确定。这会导致不能及时形成有效的防治方案。第二,传染源、宿主不明,此次疫情爆发以后几个月还没有搞清楚最初的传染源或动物宿主。第三,对于新型病原体,人类普遍缺乏特异性免疫力。第四,早期发现诊断较为困难,缺乏特效治疗方法。第五,如果它的传染性或者致死性还很高,容易引发公众的恐慌,造成医疗资源的挤兑,从而导致灾害性的后果。不仅危害人们身体健康,还严重影响经济发展甚至社会稳定。新型冠状病毒从12月早期的最先观察到的病人到2020年1月下旬最终确定人传人的方式,经历了一个月之长的认知与确定期,但此时病毒也伴随人口流动扩散到全国各地了。

  新公共卫生事件需要专家系统和决策者的密切配合,才能做出及时和有效的决断。然而,即使是专家系统也未必能在最佳的时间段内做出确定的判断,此时决策系统就会很低效。决策系统通常要考虑多样化的决策目标,如果这个决策系统是多层次多部门的,这种组织本身的复杂性也是及时和准确决策的障碍。疾控专家注重流行病学统计调查,一线临床专家更关注具体的临床症状与诊断,卫生管理部门以及地方政府则注重在社会经济综合性治理中处置疫情,加上科层体系层级设置,从医生到医院、医院到疾控中心与卫健部门、卫健部门到区政府、区政府到市政府,这就造成了决策链条过长,不可避免产生治理滞距。

  而突发公共卫生事件所引发的城市隔离导致的社会体系停滞,造成了地方政府面临着整体性治理能力需求与即时性治理能力之间的滞距。整个社会系统的治理都面临着治理能力的跟进问题,由城市隔绝产生的医疗资源、交通运输、物资保障、公安、水电、民政、通信、市场监督与管理等各个方面的问题都需要治理能力跟进,在短时间内地方政府无能力也不可能在各个方面形成完整的应急治理,只有经历了一个阶段之后,同时借助更高层的国家治理体系的全体动员才有能力对疫情实现有效的控制与治理。

  (二)社会动员之繁:劝导大众改变原有生活

  公共卫生事件和人们的生活方式有直接的关联,要求人们迅速改变生活习惯,阻断事件中传播的危险因素。要在一个极短的时间内普遍地改变人们的生活习惯,实现一种暴风骤雨式的“移风易俗”,当然会遭遇强大的惯性和反感,因此是极其繁难的。最有效的动员是事件本身,也就是当事件的危险性被大众广泛认知之后,动员才变得可行和容易。如果有效的动员以事件的严重性为前提,就意味着治理滞距的存在。

  和西方国家有很大不同的是,强大的社会动员能力恰是中国体制的一个优势。群众动员可以作为解决公共问题的手段,在传染病的治理中,群众动员更具有基础性的意义。计划经济时期公共卫生治理一个最大的特征正是采取社会动员方式进行治理。即全社会整体性地投入公共卫生治理中,新中国成立初期的爱国卫生运动就是群众动员的典型。群众动员最大的特点是迅速高效地解决问题,因为是整体性的群众动员,除了宣传鼓动,群众还亲自加入到这场运动当中。可以说,教育、动员和组织人民群众参加爱国卫生运动,是构成中国独具特色的卫生防疫事业的有效工作方式。当然改革开放之后,动员形式也已发生了不少变化,比如从原来的整体性动员逐渐向组织内动员转变,动员的组织与群众之间产生了一定的隔断,现代政府的动员更多的是一种党政组织体系内的动员,与早期发动群众的动员方式有着重大的区别,党政组织内的动员是高度有效的,但是在群众动员中相对缺乏有效手段与能力。

  新公共卫生事件的应对需要深入到私人生活领域,进行生活治理改变大家的日常行为。中国社会的一个特征是社会距离比较小,人与人交往时身体上比较亲近。疫情发生的时间恰逢中国人传统的春节,也是中国人口流动的高峰期,春节期间要求居民不走家串门、不走亲戚、不聚集,这对于传统习俗是一个很大的对冲。据相关报道,在春节前后因为聚集聚餐发生了多起聚集性疫情,甚至有明知聚集危险也非要邀请从武汉回来的亲戚朋友串门聚餐的。一些疫情期间的地方社区调研报告也显示,直到在周边地区出现了确诊与疑似患者之后,大家才开始真正重视起来。

  (三)科层动员之难:推动治理体系的整体相变

  为什么平时一再被“强化”的治理体系,在应对突发性公共卫生事件的初始阶段却出现了“失灵”的现象呢,是不是强化得还不够?尤其是地方政府本身也设立了应急管理体系。2018年3月国家设立了全国性的应急管理专业部门,从市县到国务院都设立了相应的部门。就新公共卫生事件来说,首要的响应本应来自各地的卫生部门,这是一个近年来不断强化的体系。2013年国家卫生部与人口和计划生育委员会合并成国家卫生和计划生育委员会,从部升级成更具有综合协调能力的委员会;2018年又以该委员会为主体整合相关部门,设立了国家卫生健康委员会。我们不能认为失灵的原因是强化得不够。问题可能在于,这种强化的过程本身也是常规化的过程。即使是名为“应急”的部门,也随着时间的流逝按照科层制的逻辑趋于常规化,而这种常规化其实是不利于处理应急事件的。

  不断地将新的任务或机制常规化是官僚体制的本性。但在中国多层次的中央集权的行政体制中,这个问题尤为突出。这也是多重悖论的结果。一方面,脱胎于郡县制传统的集权的行政体制容易滋生低效和腐败,为了让这个复杂的体系有效地运转起来,建立了强力的内部责任制,形成了一种政府压力型体制与政治忠诚为主要基调的对上负责的、以上级指示为主要行为准则的行政逻辑。缺少自主性的地方政府和干部,会强化不出事或不作为的逻辑以求自保;但又不能什么都不做,结果就形成了围绕考核指标体系起作用的政府功能体系,在上级要求做的事情范围内选择性和变通地推进,对指标体系之外的事情,宁可选择等待和逃避。这种体制还是多部门的,在需要采取多部门协调的行政工作中,或者强化协调机制的建设,或者寻求将它政治化,成为本地区的中心任务,然后可能采取运动式治理的方式来暂时地瓦解常规化的弊端。然而,这本身也成为一种常规化的执行模式,形成反常规化机制的再常规化。面对行政体制巨大的常规化惯性,国家的一些政治目标也可能为常规化所淹没,因此,为了促使这个体系不忘初心,国家更加自觉地发动各种运动来反常规化。在反复的运动过程中,“集中力量办大事”也成为我们这个体制的一种常规化的优势。

  令人欣慰的是,国家在革命以后不断发展出强有力的自我反省机制,因此会自觉地反常规化。然而,有些反常规化机制的效果是难以衡量的,它本身可以在常规化的过程中成为形式,所谓“认认真真走过场”。然而,和所有自上而下发动的反常规化机制都不同的是,突发事件是一种真正的“硬核式”的反常规化过程,处理效果如何是可以实证考核的,在今天的信息技术条件下,整个过程会足够透明,通俗地说,这是“见真章的”。结果,各种常规化和对于反常规化机制的再常规化,都暴露出了它们的无力。我们急迫需要的是重组和再激发,以使得这些已经常规化的治理体系和机制真正具备应急治理能力,但这个能力形成的过程也需要时间。

  要求一个具有强大常规化惯性的治理体系发挥出预期中的应急治理能力本身,无疑是一个很大的改变。在新公共卫生事件中,我们看到的改变不是局部的、由某个部门主导的机制改进,实际上是一次全面的全国性动员,整个治理体系都发生了一种整体性的改变,或者借用一个物理学的名词——相变,也即从一种稳定状态到另一种稳定状态的整体性改变。当下的问题在于,我们怎么从一种防疫体系回归到常规的治理和发展体系中来,这也不是一件容易的事情。

治理滞距对现代治理体系的普遍挑战

  通过以上梳理,我们更加看清了治理滞距的面貌和机理,治理滞距是全人类都难以消除的,就如同及时准确的地震预报是很困难的一样。它的产生是多条时间线索共同作用的结果,但它并不需要各种条件都具备才能产生,三个过程中的任何一个都足以让人类出现反应滞后。比如,疫病的传播看上去是突然爆发的,但在爆发之前已经悄然推进多时。但我们还需要更多思考,对于现代社会的治理体系来说,这次显露出来的治理滞距在多大程度上是一个普遍因而重要的问题。

  (一)治理滞距的普遍性

  新公共卫生事件中的新型传染病的核心发生机制,是人与自然关系的不协调。这和军事冲突不同,后者主要是人与人的关系中出现的问题;也和气候灾害不同,后者通常纯粹是自然界内部结构的变化,而且是在大气环流中发生的,它的整个过程在今天已经变得比较透明;也和地震这种在地下潜伏然后突然爆发的自然事件不同,后者通常是一次性的,然后人类的主要工作是救援和重建;还和人为投毒这样的公共卫生事件不同,后者的爆发通常也是一次性的,其影响过程是比较透明、易于调查的。

  新型传染病的特征使得它处于人类认知能力的极限边缘。对于自然界的研究与对于人类社会的研究有不同的方法。人类可以理解自身,却不能理解无感情的自然物。对于自然物的研究只能采取实证主义的方法,着眼于现象进行判断和预测,必须等待现象初步显现才能进行令人信服的预测,由于复杂事物的影响因素很多,根据既有现象来预测未来很容易失败。

  人类在这种自然-社会耦合而成的复杂系统中,努力生存和创造美好的生活,这显然是一个不断探索未知领域的过程,也是应对未知风险的过程。哈耶克清楚地认识到了这一点,他相信自由主义民主的社会本身就是一种更好的探索机制,然而,这一次的经历给了我们很大的启发,一个多元共存的制度状态才能让人类更加安全。既然是探索,就不可能预见一切。克服治理滞距需要新的治理智慧,但这种新的智慧从何而来?实际上,社会进步找不到任何可以变现的理想模板,只能是零敲碎打地改良,这种新智慧难免地具有吃一堑长一智的成分,这种吃过“一堑”之后长出的“一智”具有事后总结的被动性质。虽然我们不可能事事被动,但被动是不可消除的,所谓治理滞距根源于我们无法预知将要遇到什么,这是不可消除的无知。

  (二)影响治理滞距长短的因素

  由于这种新型传染病事件发生在人与自然的关系中,实现了人类社会系统与自然生态系统的耦合,就出现了前述三个过程的协调问题。细菌或者病毒按照自己的繁殖和传播过程发展;人类社会治理系统中的决策者、专家和执行者需要做出正确的反应,需要将不断趋向常规化的治理体系改造成真正能够做出有效反应的应急治理体系;忙碌于日常生活的社会大众需要逐步地将自己的注意力转移到这种陌生的事物上来,并且坚决地改变自己的生活习惯。这三个过程有三种速度,我们可以设想这样一种情况:第一个过程的速度快于第二个过程,第二个过程的速度快于第三个过程。真正有效的应急治理能力出现在三个过程的同步协调状态下。然而,根据我们看到的世界各国的情况,这三个过程的协调是很不容易出现的。

  新公共卫生事件既然是发生在人与自然的关系上,就通过一种危机的方式将人类社会系统和自然生态系统耦合起来,使得治理体系要面对的系统复杂性瞬间暴涨。与此同时,全球化也是人类社会系统日趋一体化和复杂化的表现,治理的后果越来越“严重”。系统的复杂性使得治理体系作出反应的风险越来越大,决策者越来越慎重,任何国家的应急治理体系都可能存在治理上的慢一拍问题。这次我们也看到,越是大国越容易犹疑。从目前各个大国的应对来看,此次疫情里中国的逆转,于人类社会系统来说,只是一个个案或特例,不是他国都“可以抄写的作业”。当下更深层的困境还在于,即使某一个国家没有产生明显的治理滞距,基本能够及时有效地解决问题,也不能指望所有的国家都能做到如此精准的反应,新公共卫生事件仍然可能从一个点上扩散到全局。所以,我们说到治理滞距的时候,不能局限于某一个国家的国门之内思考问题,不能把它理解成某种治理模式的缺陷,而要在一个全球社会系统一体化和复杂化的视野中看到,如同武汉一地的治理滞距引发的风险,任何一地的治理滞距也将同样引发该国乃至全球的风险。所以,治理滞距的存在其实是人类社会在面对社会系统一体化和复杂化时很容易产生的治理困境。

  总的来说,根据本文的分析框架,我们基本可以预见什么情况下治理滞距会更加严重:第一,新公共卫生事件中病原体的传染性强弱。显然,传染性越强,传播速度越快,人类的反应就越可能相对缓慢。第二,社会交往中的社会距离。社会距离越小的群体中疫情传播越快,治理体系的反应越可能滞后。第三,治理体系的常规化趋向的强烈程度。一个很容易常规化的治理体系,更容易发生治理滞距。第四,国家的大小。越是大国,越是世界经济体系中心的国家,在将治理体系的功能从发展经济转移到应急治理方面就越是难以及时做出决断。需要补充的是,以上的框架中没有提到但也非常关键的一个变量是,国家的制度性质或者领导者是否更加注重民生,越是注重民生的国家和领导人越可能采取断然的措施,越是愿意付出巨大代价全力以赴。

事前压缩和事后补救:克服治理滞距之道

  在讨论“治理滞距”这样的问题时,通常的思路会导向对于事实细节的考证,而这不是本文所关注的。面对新公共卫生事件,人类的后知后觉几乎是注定的,很难把每一步都走对。认识到消除治理滞距的困难,不是在为反应迟滞辩护,更不是否定改进的可能和意义。但我们需要一个概念来整理我们可以总结的经验和值得吸取的教训,如此才能理性地框定我们接下来可以做的和必须做的是什么。可以做出的两个合理推论是:其一,真正有意义的问题,不是消除治理滞距,而是压缩它,将最后的损失尽可能降低。其二,很现实的问题是,也要思考在初期的迟滞之后人类能否做出正确有效的反应,实现及时补救。

  就中国而言,对于治理滞距的压缩和补救是一个治理体系和治理能力现代化的过程,这是中共十八届三中全会即已提出的重大命题。放在面对重大突发公共卫生事件的语境中,所谓治理体系和治理能力的现代化是什么意思呢?它首先是指中国绵延两千年的郡县制传统的自我革命;也是社会主义制度的自我完善。此外,它还必须包括面对全球社会系统的一体化和复杂化做出的自我提升,通过这种提升,中国也要为人类形成新的治理智慧做出自己的探索。

  毋庸讳言,我们在疫情初期的治理滞距,既有人类社会系统在应对此类事件时的共同不足,也和自古以来的郡县制治理传统的特性有关。由于郡县制治理体系本质上是一个常态化治理体系,它的一大优点是善于求稳,而且很难自我改变,所以被称为超稳定结构。不能不承认,我们的治理体系基因中确实存在着对稳定性的天然嗜好,而这种嗜好恰恰容易吞噬应对突发公共卫生事件的能力。

  幸好,社会主义制度并不是郡县制传统的简单延续,它全面升级了传统治理体系的治理能力,发挥出了集中力量办大事的能力,也发挥出了深入进行基层社区防控的能力,迅速把常态治理体系转变成一个应急治理体系,挽狂澜于既倒,在一个人口大国实现了对于治理滞距的强力补救。新时代的国家治理体系既有原有治理体系的巨大优点,同时也形成了强吸纳与包容性等特征,反映在这次疫情中,能够及时矫正已有治理体系的弊端,吸纳社会、市场力量,共同推动治理滞距的补救。

  然而,我们不能因此自恃治理体系和治理能力优越,我们的确还有很多工作需要继续改进和提升。作为一个对人民负责任的政府和对世界负责任的大国,我们必须把压缩治理滞距的能力提升到极致。其中,比较契合本文分析框架的建议包括:完善专家系统和决策系统之间的联结,赋予专业部门更大决策参与度;进一步强化基层公共卫生体系的能力建设,将风险化解在源头处;改进舆论监督,实现体制内外的信息体系更好的互动;基于社会力量在初期防控中的应声而起,思考如何更好地协调国家治理与社会自治之间的关系;进一步改进生活领域的生活治理,提升国人的文明水平,等等。当然,最终我们也不可能完成一份让所有国家都可照抄的人类“作业”,唯可信许的是,人类整体的前途会因为我们的局部努力而被照亮。

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