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冯兴元 鲍曙光 孙同全:社会资本参与乡村振兴与农业农村现代化:特点、进展、问题及对策思考
作者:冯兴元 鲍曙光 孙同全      时间:2021-12-03   来源:“财经问题研究”微信公众号
 

  一、问题的提出

  资本作为一大核心生产要素,其有效投入和配置是成功实施乡村振兴战略、推进农业农村现代化的一种重要决定因素。当前我国的农村投融资体系改革虽然取得了较大的成效,但农业农村发展的资金投入总量仍然存在较大的不足,资金资源的配置效率也还存在较大的提升空间。

  农业农村投资是以改善农业生产条件、促进农业生产经营与发展、组织农产品供应、实现农业的多种功能、提升农业经营者收入以及优化农业农村生态环境为目标的投资活动。农业农村投资涉及的领域大于农业投资,其还包括了农村地区农业投资之外的投资。两者均是实现乡村振兴、推动农业农村现代化的重要驱动要素,且两者的投入来源均主要包括经营主体的自有资金投入、财政资金投入、金融部门资金投入和社会资本投入。从广义角度看,农业农村社会资本投入包括农业农村经营主体的自有资本投入,外加金融与财政部门之外的外部资金投入,甚至还可以把金融投入包括在内。从狭义角度看,农业农村社会资本投入单指外部资金投入,不包括农业农村经营主体的自有资本投入和金融与财政部门资金。本文关注狭义的社会资本投入,兼顾广义的社会资本投入。在未做特别说明情形下,文中的社会资本投入特指狭义的社会资本投入。

  随着国家惠农政策累积叠加,农业农村经营效益提升,城镇非农产业经营效益相对下降,农业农村领域对社会资本吸引力越来越高,越来越多的社会资本进入该领域。因此,研究社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的基本发展情况,推动社会资本的进一步参与,对实现乡村振兴和推动农业农村现代化均至关重要。但是,现有文献仍然缺乏有关社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的较为系统的、定量定性相结合的总体分析。基于此,本文可能的学术贡献在于:本文在梳理社会资本参与的总体政策背景和研究现状的基础上,提出了相应的分析框架,总结和分析现有的农业农村社会资本投入乡村振兴和农业农村现代化的总体特点、状况和存在的问题,并提出相应的改善农业农村社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的对策思考。鉴于篇幅限制,全文聚焦于社会资本在农业和相关领域的投入。

  二、政策背景、研究现状与分析框架

  近年来,国家一直鼓励工商和社会资本进入农业农村领域。在政策层面,2013 年中央“一号文件”首次明确鼓励工商资本投向农业农村领域。 此后,2015—2020年的中央“一号文件”都在鼓励并规范社会资本投向农业农村领域。2020年“一号文件”提出“引导和鼓励工商资本下乡,切实保护好企业家合法权益”。2021年中央“一号文件”明确提出,要“强化农业农村优先发展投入保障”,鼓励和引导社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化。相应地,近年来相关部门先后发布了鼓励社会资本参与乡村振兴(包括新农村建设)和农业农村现代化的政策文件,以推动创新投融资机制,降低准入门槛,营造良好营商环境,激发社会资本投资活力,更好地满足在实现乡村振兴(包括新农村建设)和推动农业农村现代化过程中多样化的投融资需求。其中,最主要的政策文件包括《财政部 国家开发银行关于创新投融资模式加快推进高标准农田建设的通知》(2015年)、水利部印发的《深化农田水利改革的指导意见》(2018年)以及农业农村部办公厅和国家乡村振兴局综合司印发的《社会资本投资农业农村指引》(2021年)。

  当前学界对社会资本参与农业农村现代化和乡村振兴进行了大量研究,相关研究围绕社会资本的作用、逻辑和路径、问题和风险等视角展开。王丰等[1]从城乡融合发展机制视角研究认为,社会资本对于乡村振兴战略实施十分重要,需要通过城乡融合机制在推动农业农村现代化、实施乡村振兴战略中发挥作用。陈艳和刘志凌[2]、张如孟和刘法威[3]分别以一家农业科技发展有限公司和一个村的农业产业为例,探究社会资本参与乡村振兴战略的路径。在社会资本问题和风险方面,周振等[4]研究认为,工商资本参与乡村振兴存在要素不匹配、门槛高、配套服务缺失等障碍,邓蓉和朱明芬[5]则研究了民营企业参与乡村产业振兴的愿意及现状分析,认为民营企业参与面临建设用地取得难、扶持政策享受难、金融保险受益难等问题。涂圣伟[6]则从利益联结机制角度出发,认为工商资本参与乡村振兴利益调节机制残缺、利益保障机制建设滞后、利益分配不合理等问题。从风险角度,贺雪峰[7]认为,工商资本下乡存在非粮化、影响农村社会结构等风险。王彩霞[8]则认为工商资本下乡并没有显著提高规模农业生产效率,但迅速提高了农业生产成本,导致农业规模化生产出现震荡。周振等[4]则认为,工商资本下乡存在市场、信用、法律和政策等风险。杜涛等[9]通过对河南农业企业工商资本的问卷调查,分析认为农业发展前景、国家政策及企业发展是投资农业的主要原因,其十分需要政策支持、财政补助和金融支持。从现有文献来看,第一,多数文献聚焦于案例研究或区域数据分析现实问题,缺乏全国层面的分析。第二,缺少学理性的系统分析,虽然周振等[10]基于要素配置分析框架,分析了大量工商资本下乡却“跑路烂尾”的现象,但其仅局限于要素配置的微观层面。因此,本文构建社会资本参与乡村振兴农业农村现代化,将微观和宏观相结合并较为系统和综合地分析社会资本参与的总体状况、整体特征以及问题,从而弥补了现有研究的欠缺。

  作为构建本文分析框架的出发点,本文先梳理资本投入对经济增长,尤其是对农业农村经济增长的作用机理。资本是经济增长的核心要素,对经济增长发挥基础性作用。无论是Rodan[11]的大推进理论,Leibenstein[12]的临界最小努力理论,还是Rostow[13]的经济发展阶段理论,都强调资本要素在经济增长过程中的核心作用,发展中国家只有通过大规模投资才能摆脱贫困落后的困境。钱雪松等[14]、徐盈之和童皓月[15]研究发现,除资本规模外,资本效率也会对经济增长产生影响,其不仅影响经济规模,更会影响经济发展质量。具体到农业农村领域来说,农业农村现代化和乡村振兴都需要资本持续投入,资本要素是乡村振兴和农业农村现代化的基础。当前农业现代化具有丰富的内涵,包含粮食供给保障、农业结构优化升级、质量效益提升、可持续发展等多个方面。张红宇等[16]认为,农业现代化本质是在保障基本供给基础上有效整合各种资源要素,提升农业综合竞争力,充分拓展农业多种功能。农业现代化是多种要素整合、资源优化配置的结果,社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化,不仅要研究社会资本投资规模对农业经济增长的影响,更要基于农业农村现代化发展内涵,研究如何通过社会资本提升经济发展质量,进而推进农业农村现代化。

  社会资本下乡最终需要体现为农业农村生产经营的经济效率得到提升。刘魏等[17]发现,社会资本下乡显著提高了农业生产效率,社会资本参与有利于推动农业农村效率提升和实现农业农村现代化。但从实践角度来看,农业的弱质性和农村本身的特殊性、农村市场的不完善、体制与法规政策的问题等因素都制约了社会资本作用的发挥。社会资本面临种种困境,资本效率并不高。资本充分发挥作用有一定的前提条件,社会资本效率受多方面因素的影响。威廉姆森[18]认为,社会科学研究分为社会基础、制度环境、治理结构和配置效率四个层次,其中,社会基础包括风俗、传统、习惯、道德以及宗教等非正式制度约束;制度环境包括产权、政体、司法、行政等正式制度约束;治理结构是在第二层次的制度环境下根据各种交易安排形成的治理结构(经济与非经济组织、市场、政府组织、混合结构等);资源配置(含雇佣)则是追求边际效率最优。社会基础、制度环境和治理结构影响资源配置效率,资源配置是决定经济活动效率的微观单位。

  威廉姆森的上述经济治理分析框架有助于我们对社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的分析,但其框架仍过于静态,其所追求的效率还停留在静态配置效率,而没有考虑到奥地利学派强调的动态效率[19]。且威廉姆森经济治理分析框架虽然包含经济组织,但没有涉及企业家地位,而企业家在农业农村现代化过程中发挥着决定性的作用。动态效率体现为从动态角度看企业家驱动市场过程、发挥其创造性和对市场过程的协调作用所能带来的效率[18]。熊彼特意义上的企业家是指,其职能属于实现新组合者或推行创新者[20]。柯兹纳[21]意义上的企业家关注以低进高出的套利方式销售任何东西并获取利润,对市场上未被利用的利润机会表现出警觉,能够先于他人发现机会,并组织资源来力图实现这些机会。柯兹纳[20]意义上的企业家把警觉的企业家承担不确定性作为一种当然之举,还把熊彼特意义上的企业家实现新组合或推行创新的行为作为实现套利的一种方式。企业家驱动竞争性市场的过程使整个经济呈现很大的创造性,且使市场走向更大程度的供求匹配和协调[18]。基于上述分析,本文的研究在总体上依托一个包含制度环境、治理结构和资源配置三个层面的威廉姆森经济治理分析框架,同时补充和扩展以动态效率和企业家理论的分析视角,由此构成一个扩展的威廉姆森经济治理分析框架,用以分析社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的制度和法规政策、当前农业农村领域的相关治理结构、企业家发挥作用的空间、社会资本参的经济绩效等。制度环境分析尤其涉及现有社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的有关法规政策与制度环境,其中也涉及对农村产权的界定、使用和交易,对农村产权和社会资本的保护等法规政策。治理结构分析涉及研究现有农业农村的经济治理结构,包括新型农业经营主体和小农户的治理、农村要素市场与产品市场(两者的衔接即构成供应链)、混合结构等。资源配置分析着眼于分析现有农业投资的效率问题,包括财政支持、金融服务和社会资本投入等方面的较短期配置效率。动态效率和企业家理论视角属于补充和扩展的视角,侧重于从中长期角度分析要素配置、尤其是资金要素配置的动态效率,这里既关系到现有农村制度框架和治理结构能够提供多大的空间以促进发挥熊彼特和柯兹纳意义上企业家的作用,又关系到这些意义上的企业家在不利条件下在多大程度上能够打破和再塑现有农村制度框架和治理结构。且笔者认为,中央和地方政府有关部门负责人也可以发挥“政治企业家”的作用,推动农村制度框架和治理结构朝着有利于经济企业家发挥其作用的方向转型。

  三、社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的特点与总体进展

  当前社会资本参与我国乡村振兴和农业农村现代化呈现出一些特点,且总体上取得了较大的进展,具体总结如下:

  (一)社会资本投入农业农村的规模不断增大

  “十三五”时期,中国社会资本投入农业农村领域的规模较大,且数量不断增加。据中国人民银行历年《社会融资规模存量统计数据报告》数据显示,2015年末社会融资规模存量为138.14万亿元,2020年末该数值达到284.83万亿元。根据《中国农村金融服务报告(2018)》《2019年金融机构贷款投向统计报告》《2020年金融机构贷款投向统计报告》,2007—2020年全口径涉农贷款从6.12万亿元增加到38.95万亿元, 农林牧渔业贷款本期余额从1.51万亿元增加到4.27万亿元,农户贷款本期余额从1.34万亿元增加到11.81万亿元;同期,全口径涉农贷款占各项贷款比重从22%增加到22.50%,且在2014年曾不断攀升到峰值28.10%,其后逐年回调。总体上看,金融支农资金总规模不断增加,金融支持力度亦在不断增强。

  社会资本进入农业农村的积极性较高,非农领域大中型企业也逐步进入乡村振兴领域,房地产、互联网等大中型企业纷纷布局农业,这类跨界投资已成为乡村振兴的重要资金来源。根据国家统计局数据,2004年全国农村承包地流转面积仅为0.58亿亩,截至2016年底,全国家庭承包经营耕地流转面积达4.71亿亩,流转面积占家庭承包面积的35.10%;截至2018年,全国家庭承包耕地流转面积超过5.30亿亩。如图1所示,在农业产业化经营领域,农林牧渔业民间固定资产投资自2013年以来持续上升。2013—2020年全国农林牧渔业民间固定资产投资累计规模从0.80万亿元增长到近2.50万亿元。根据《中国统计年鉴(2020)》数据显示,“十三五”期间,中国农作物总播种面积从2015年的16 682.90万公顷增加至2020年的165 930.66万公顷;耕地灌溉面积从2015年的6 587.26万公顷增加至2020年的68 678.61万公顷;农用化肥施用量从2015年的6 022.60万吨增加至2020年的5 403.59万吨;农业机械总动力从2015年的111 728.10万千瓦增加至2020年的102 758.26万千瓦。

图 1 历年农林牧渔业民间资本固定资产投资情况

资料来源:国家统计局网站。

  (二)社会资本投入农业农村的领域不断拓展,形式不断丰富

  随着农村一二三产业融合发展和新型基础设施建设需求的增加,社会资本投入农业农村的领域不断拓展,由种养业向加工流通、农业社会化服务和休闲观光农业等方面延伸,进而向农村资产盘活、生态修复、基础设施建设等领域拓展,农业产业链不断延伸。如表1所示,根据2020年中国民营企业500强名单,进入民营企业500强的农业领域企业一共有20家,其中涉及农业、畜牧业、食品制造和加工、服务业等领域。农业领域企业总营收相较于2019年增加了67.31亿元,平均营收则增加了71.53亿元,企业综合实力显著增强。

表1 2020年中国民营企业500强农业企业名单

  注:社会资本投入农业农村的途径主要包括:一种是社会资本进入农业及其相关领域,例如通过接受土地经营权的流转集中土地,进行适度规模的农业生产经营;另一种是社会资本进入非农领域,例如资本与土地结合,用于非农生产经营,或资本直接参股现有非农项目或非农企业。在许多农村地区,社会资本进入后开发旅游业和房地产,参股投资现有非农企业,或租用村集体土地投资设厂。社会资本投入农业农村的方式多种多样,而且还在增多。社会资本投入农业农村的最基本资金运作方式包括独资、合资、合作、联营、租赁。除了促进社会资本参与一般性市场化运作项目之外,政府还在推动落实发展更多的有着社会资本参与的特许经营、公建民营和民办公助项目。

  (三)农业领域政府和社会资本合作形式不断创新,合作项目的总体规模不断扩大

  农业领域政府和社会资本合作的形式多种多样,不断出现创新形式。其中PPP模式、乡村振兴类专项债券和乡村振兴基金模式需要特别关注,这些创新形式所涉及的资金投入规模在不断扩大。

  PPP模式是财政金融协同支持乡村振兴的重要模式,其是“十三五”期间金融民间资本投入农业农村的重要方式。2017年6月,财政部、前农业部共同发布《关于深入推进农业领域政府和社会资本合作的实施意见》,重点鼓励和引导社会资本参与现代农业各领域。全国PPP综合信息平台项目管理库PPP项目行业分布情况,如图2所示。

  图2 截至2020年6月全国PPP综合信息平台项目管理库PPP项目行业分布情况

  资料来源:https://www.cpppc.org/jb/999322.jhtml

  从图2中可知,截至2020年上半年,全国PPP综合信息平台项目管理库累计入库的PPP项目中,农业和林业PPP项目达到187个,投资额达到2 646亿元。2019年农业和林业新入库PPP项目达到65个,累计成交金额1 002亿元。根据《全国PPP综合信息平台管理库项目2020年半年报》,2020年上半年,14个脱贫摘帽县和1个贫困县采用了PPP 模式支持从脱贫攻坚转向乡村振兴,项目数达15个,投资额为107亿元;832个贫困县中,2014年以来有510个已探索应用PPP 模式支持脱贫攻坚和乡村振兴,累计投资金额达到1.2万亿元。可见,PPP模式有效支持了贫困地区脱贫攻坚和乡村振兴。

  乡村振兴类专项债券是完善政府投资机制、健全多元投入保障机制的重要创新。2019年中央“一号文件”、《关于促进乡村产业振兴的指导意见》、2020年中央“一号文件”等都提出,要强化地方政府债券资金对乡村振兴的支持力度。在国家政策指导下,各地方开始探索乡村振兴类专项债,形成了一系列成功经验。2018年8月,四川省财政厅发行的四川省泸县乡村振兴专项债(一期)是地方政府首次发行乡村振兴类专项债。随后,各地政府开始逐步探索发行乡村振兴专项债。截至2021年2月,根据中国地方政府债券信息公开平台的数据显示,全国乡村振兴类专项债发行总规模达到978.30亿元,10年期和5年期的专项债居多。从支持领域看,2020年《关于扩大农业农村有效投资 加快补上“三农”领域突出短板的意见》提出,专项债主要支持高标准农田、农产品仓储保鲜冷链物流等现代农业设施、农村人居环境整治、乡镇污水治理等领域。2021年农业农村部办公厅印发的《关于做好2021年农业农村领域地方政府专项债券发行使用工作的通知》,进一步将现代种业提升、现代农业园区、智慧农业和数字乡村等纳入债券发行重点支持范围。近年来,专项债重点支持领域不断扩大,逐步覆盖高标准农田建设、村庄整治建设、农田水利、农产品仓储保鲜冷链物流、镇村污水处理设施、产业园区建设等领域。可见,乡村振兴类专项债撬动了金融和民间资本投入,有效弥补了乡村振兴投资的不足。

  乡村振兴基金模式也是通过财政引导带动金融民间资本投向三农的重要方式。乡村振兴基金是通过政府预算安排,采用股权投资等市场化方式,引导金融民间资本投资乡村振兴重点领域和薄弱环节,支持农业农村相关产业和领域发展的资金。乡村振兴基金模式与农业产业发展紧密相连,有利于培育农业产业化龙头企业,带动农业相关产业发展,发挥基金引领、带动和辐射作用,也提高了金融服务乡村振兴的能力和水平。根据清科私募通数据,截至2021年2月,全国各地设立的乡村振兴名义的基金已达73支,山东、江苏、广东、四川和浙江等省份基金数量排名靠前。

  (四)社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化的组织模式和利益分享机制逐步多样化

  在社会资本参与的过程中,新型农业经营主体、村集体、农户等多元主体参与形成了多样的组织模式和利益分享机制。合作方式包括订单合同、流转、股份合作和资产收益等,形成“龙头企业+合作社+农民”“企业+公司+农户”等多种组织模式。相应的利益联结机制也包含“土地流转+优先雇用+社会保障”“农民入股+保底收益+按股分红”等方式。社会资本与村集体、农户等合作关系逐步稳定,形成稳定利益共同体,推动社会资本和农民共享发展成果。合作方式由单纯的收购农产品或租用土地,逐步向土地入股、分享经营收益等转变。很多工商资本采用复合经营模式,通过“公司+村集体/合作社/基层政府+农户”等方式,开办集农业种养殖、农产品加工、电子商务和休闲农业为一体的田园综合体等投资于农业农村,利益分享机制也形成“地租+工资”“地租+产品价格”“地租+分红”“地租+分红+工资”等多种模式。

  (五)社会资本参与制度政策环境持续优化

  国家高度重视引导社会资本投入农业农村,支持引导各类社会资本投入农业农村的政策体系不断完善。国家在《关于推进农村一二三产业融合发展的指导意见》《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》《关于扩大农业农村有效投资加快补上“三农”领域突出短板的意见》和历年中央“一号文件”等一系列政策文件中,都明确要求优化乡村营商环境,扩大开放领域和开放力度,吸引各类社会资本投向农业农村。2020—2021年农业农村部每年印发的《社会资本投资农业农村指引》,明确提出鼓励投资的重点产业和领域,并鼓励创新投融资模式。可见,社会资本进入农业农村越来越受到重视和支持。

  近年来,中国的用地政策越来越有利于社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化。2019年5月自然资源部办公厅印发了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》,提出“各地可在乡镇国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标,村民居住、农村公共公益设施、零星分散的乡村文旅设施及农村新产业新业态等用地可申请使用”。2019年12月自然资源部会同农业农村部印发《关于设施农业用地管理有关问题的通知》(自然资规〔2019〕4号),在设施农业建设使用耕地和永久基本农田、用地规模、用地取得等方面进一步明确了支持政策,明确要求将设施农业用地纳入农业内部结构调整范围。2020年中央“一号文件”强调,将农业种植养殖配建的辅助设施用地纳入农用地管理。

  在财政和金融支持政策方面,持续增加了财政支农力度,推动了农村普惠金融发展,强化财金协同,发挥财政资金撬动作用和金融支持保障作用,支持社会资本投入农业农村。进一步完善现有财政支农贷款贴息资金、风险补偿资金、奖补资金等政策。推动“资金改基金、无偿改有偿、拨款改增信”,通过风险补偿、业务奖补等方式,引导资本投向农业产业,促进农业三产融合发展,为金融资金进入农业产业化提供平台,以财政政策和资金撬动金融资本、社会资本投入。同时,支持乡村振兴公益性项目的地方政府一般债券以及项目融资和收益自平衡的专项债券。在规范运作的基础上,因地制宜推行一事一议、以奖代补、先建后补、贷款贴息等方式,探索在农业农村领域有稳定收益的公益性项目推广PPP模式的实施路径和机制。

  在信贷支持方面,政府对金融机构的农户和小微企业小额贷款利息收入免征增值税,对农户小额信贷的利息收入提供所得税优惠,对小额贷款公司的农户贷款利息收入提供税收优惠,允许其按要求在企业所得税税前扣除其计提的贷款损失准备金。为了加大对社会资本融资担保支持力度,建立健全全国农业信贷政策性担保体系,中央财政对各地政策性农担业务给予担保费用补助和业务奖补和担保费收入税收优惠。近年来,政府不断出台推动发展农村普惠金融的政策,鼓励和要求金融机构强化普惠金融“支农支小”的力度,扩大涉农贷款服务、扶贫贷款(2020年后属于脱贫后继续扶持贷款)及普惠小微贷款投放。总体上看,近年来全国信贷机构涉农贷款余额总规模不断增加,对乡村振兴和农业农村现代化的金融支持力度不断增强。

  政府对乡村振兴和农业农村现代化的金融支持还体现在对农业保险的支持。自2007年开展政策性农业保险试点以来,中国农业保险政策不断完善,2019年国家出台了《关于加快农业保险高质量发展的指导意见》,进一步推动新时代农业保险发展。全成本保险和收入保险试点正式实施,农业大灾保险全国产粮大县全覆盖进一步推进,指数保险、区域产量保险和涉农保险稳步开展,中央财政启动“以奖代补”特色农产品保险试点启动。财政部于2021年6月24日印发的《关于扩大三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险实施范围的通知》,提出扩大稻谷、小麦、玉米三大粮食作物完全成本保险和种植收入保险的实施范围,在13个粮食主产省份的产粮大县,提供覆盖农业生产完全成本或种植收入的保险保障,保障水平最高均可达相应品种种植收入的80%。目前,我国农业保险业务规模稳居亚洲第一、世界第二。如图3所示,中国农业保险保费收入从2012年的240.60亿元增长到2020年的814.93亿元;赔付支出则由2012年的148.20亿元增长到2020年的616.59亿元。2007—2019年,农业保险保额从1 126亿元增长到3.80万亿元,2020年进一步增加到4.10万亿,保障水平不断提高。农业风险有效对冲了农业产业经营风险,进一步提高了农业农村投资的吸引力。

图3 中国农业保险发展情况

数据来源:中国银行保险监督管理委员会。

  四、社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化存在的问题

  社会资本参与乡村振兴与农业农村现代化的确有较大的进展,但尚存亟待解决的问题,本文利用扩展的威廉姆森经济治理分析框架来梳理这些问题。

  (一)从制度环境层面看,农村要素市场发育不足,农村产权改革滞后

  一是土地用途管制过于严格,地权制度改革滞后。伴随着农业的功能从生产向生态、文化等多功能拓展,社会资本对土地的需求从过去的承包地向设施农业用地、建设用地等拓展,但是设施农用地受政策约束严重,远远不能满足机械化和智能化的现代农业发展。现代农业对设施农用地和建设用地的需求不能得到满足,制约了产业链延伸和三产融合的发展。二是土地流转市场不完善,土地流转价格受政府干预较大。基于政治逻辑和政绩考虑,部分地方政府和村干部都倾向于提高土地租金,政府干预带动土地流转租金的快速上涨,且只涨不跌,进一步抬升了社会资本经营成本,威胁农业产业可持续发展,一旦碰见农产品价格走低,就可能导致效益不佳或亏损,增大企业“跑路”风险。三是农村产权制度改革和产权交易市场建设总体上相对滞后。当前农业农村财产权利的权证化、抵押登记、评估、流转等机制仍不健全,部分地区存在流转土地经营权未办登记办证问题,导致经营权容易受损。部分项目用地权属比较复杂,难以获得信贷支持。抵押和担保是涉农企业获得正规信贷的主要方式,但农业农村领域产权改革相对滞后,缺乏合格的抵押物,贷款抵押缺乏有效标的物。服务“三农”的政策性融资担保公司的运作机制和融资担保合作机制还不完善,影响政策性担保的有效运作。农业企业与相关领域企业参与互保或者联保,往往因为其中一家企业出现信贷违约而全部卷入“担保链”,导致参与企业资金链紧张或者断裂。在信贷领域,抵押物处置困难,也影响了金融机构的放贷意愿。四是农村土地产权保护仍然有待加强。虽然农地经营权可以转让,但是新型农业经营主体的经营权仍然容易受到侵犯。农村集体经济组织变更和收回转让出去的农地经营权的事件时有发生。很多地方的农村集体经济组织借故不为受让了农地的新型农业经营主体办理农地经营权证。这些问题实际上影响负责新型农业经营主体的企业家型农业生产经营带头人充分发挥其企业家才能和的投资积极性。

  (二)从治理结构看,社会资本下乡并未形成良好的治理基础,各主体权利义务划分不明确

  1.从政府和社会资本关系来看,政府缺位,社会资本下乡缺乏系统的政策支持

  一是部分农业补贴仍主要以农户为主,缺乏对社会资本的主体补贴。农业补贴不适应现代农业发展需要。如农业补贴大头是耕地地力补贴,但其逐步演变成以农户为补贴对象的带有普惠性质的收入补贴,偏离了原有的政策目标。耕地地力补贴难以向适度规模经营主体倾斜,不利于保障粮食安全。这也是导致种粮比较收益较低,耕地“非粮化”的重要原因之一。

  二是保险、担保等政策支持体系不完善,作用不能发挥不充分。农险保障水平总体较低,高保障产品供给不足,不能满足现代农业生产经营需求。保险覆盖范围仍需进一步扩展,保险公司服务能力不强,精准承保、精准理赔尚待强化,大灾风险分散机制尚不健全。农业保险支持政策以国有保险公司为主,缺乏对商业性农业保险和合作保险组织的政策支持,难以形成农业保险体系内生发展动力。相应的增信机制建设也不足,信贷担保和风险补偿机制建设滞后。在产权抵押制度建设滞后情况下,信贷担保风险补偿和农村产权抵押融资风险补偿机制仍不完善,资金来源单一,风险保障力度有限,风险补偿缺少法律“硬约束”,部分地区补偿资金落实不到位,过于依赖财政资金。这也导致金融机构缺乏积极性。

  三是农业基础设施短板制约明显。不少地区农村水电路气网和移动互联等基础设施还十分薄弱,难以满足现代农业发展需要,周振等[4]也发现,涉农项目周边、内部基础设施配套不到位,难以吸引社会资本进入。

  2.从政府和社会资本关系来看,政府越位,政策缺乏稳定性和明晰性,政府过度干预加大社会资本下乡风险

  一是虽然现在支持社会资本进入农业农村领域的政策越来越多,但支持政策缺乏稳定性和明晰性。很多政策经常一年一变,资助项目或资金规模都无法确定,甚至一些政策在前后年度会产生矛盾和冲突。目前虽然出台了一些宏观的指导性文件,但缺乏细化的实施细则和配套方案,以致部分支持政策无法有效落地。国家出台了很多补贴或支持政策,但部分政策的补助和不予补助标准等信息更多掌握在政府部门手中,社会资本对政策缺乏了解,对社会资本利益考虑不足。比如,四川一家养猪农户,自己投资建造了大坝和道路,修造养猪场,一共投入700—800万元,当地政府承诺可以为其修建的道路从高标准农田建设资金中提供补贴,但由于官员调动等原因,最终未给予资助,引发农户上访。政策的不确定性增大了社会资本与政府部门的沟通成本、因缺乏政府持续支持导致项目停滞的沉没成本的风险,政策难以为社会资本进入提供稳定环境,不能充分调动投资农业项目特别是农业新业态的积极性。

  二是地方政府越位加大社会资本面临的政策风险。部分地区政府以行政命令或优惠政策发展特定产业的现象仍然较为普遍,这导致许多社会资本盲目投资。这其中很多投资都没有科学规划,急于铺摊子、造声势,运转经营靠吃补贴。这种选择性政策为社会资本埋下了巨大风险,面临市场波动和政策双重风险。一旦主要领导更换或政策一旦出现变化,企业经营风险很快就会凸显。同时,出于风险和避责考虑,当前政策对社会资本进入农业的态度存在反复,部分地方政府设置了较高的准入门槛,对投资领域、投资方式有严格规定,投资环境、市场环境、政策环境有待进一步优化。

  3.从社会资本和农民关系看,社会资本与农民的利益联结方式较为松散,带动作用比较小

  社会资本与农民的利益联结方式一般为企业向农民支付土地租金、工资或通过合同或订单形式购买农产品,且单个社会资本投入方带动农民规模相对有限,再加上农业农村领域社会资本综合实力普遍不强,社会资本带动村集体、农户增收的作用比较小。农民在这个过程中缺乏主动性和组织,不能深度介入利益联结和收益分享机制设计,导致农民被动接受。尽管一些紧密型利益联结方式逐渐出现,但尚未成为主流。

  4.监督管理机制滞后,社会资本和农户利益保障机制建设滞后

  社会资本监督约束机制不完善,社会资本和农户利益保障机制建设滞后。农户违约会造成企业经营困难,如农民违规要求收回土地,同时工商企业违约、跑路会给农户和村集体带来损失,甚至导致社会群体事件。但地方政府普遍没有建立完善的社会资本监督约束机制,缺乏相应的政策法规和对口部门,没有能力规范、约束、管理和监督社会资本,也无法有效约束农户,难以有效防范社会资本下乡安全风险。涂圣伟[6]研究发现,当前地方政府在引导社会资本参与乡村振兴时,缺乏利益保障机制建设,对失信违约的惩罚措施或惩罚力度不够,政府缺乏有效的治理手段。

  (三)从资源配置层面看,资源错配、技术投入不足、可资利用的企业家资源仍然相对缺乏等问题影响实现社会资本参与的短期静态配置效率和中长期动态效率

  1.农业农村要素供需失衡是社会资本进入面临的主要制约因素

  农业现代化需要土地、资本、人力资源、技术和管理多种要素的综合集成,要求科学技术、制度、人力资本、物质资本等各种农业要素充分的融合发展、自由配置和有效利用。从要素供给看,根据周振等[4]的观点,社会资本参与农业农村现代化,其要素需求结构具有种类多样、数量密集、层次较高等特征。但农业农村要素市场改造滞后,缺乏社会资本发展所需要的人才、科技等要素供给,导致社会资本缺乏推进农业现代化的诸多要素,面临较大经营困境。从实际情况看,除大型企业外,进入农村的社会资本大多数本身实力并不强,虽然可以改善农业农村资本和管理要素投入,但是普遍面临着资金压力制约,更加缺乏科技、人力资本其他要素供给的匹配,难以充分发挥作用和资本要素效能。要素供需失衡成为工商资本参与乡村振兴的最大障碍。

  在资本要素方面,农业农村项目普遍投资规模大、投资周期长、投资风险大、受自然因素影响显著、投入见效慢,难以吸引金融机构资金,再加上缺乏银行可接受的抵押品,贷款难问题长期存在。涉农贷款增量奖励政策对金融机构的激励作用不够,考核和监管办法并未充分考虑农业农村特殊性,导致农信机构和其他农村金融机构对“三农”贷款的积极性普遍不高。农业农村信贷产品和服务供给存在结构性不足,信贷供给的额度、期限不能满足多样化需求,不能有效匹配日益多样的农村金融需求。近年来许多地区在探索农村资产抵押贷款,但由于缺乏系统全面完善的农村资产产权及交易市场改革,农村资产抵押贷款改革在很多地方浅尝辄止,未呈普遍推进势头,改革进程相对迟缓。

  在人力资本和科技方面,技术人才不足、缺乏科技支撑是社会资本进入农业农村领域最为突出问题之一。目前农村劳动力素质普遍不高,老龄化和空心化现象突出,农业科技体系服务能力弱,现代产业发展与科技服务体系缺乏对接,难以满足现代农业械化、智能化和绿色化的发展需要。限于农业农村领域比较收益相对不高,国家出台的引导人才下乡的政策难以从根本上改变当前农业农村普遍存在的缺乏专业人才的困境,且人才政策力度不够大,缺乏长效激励机制,对人才的吸引力相对有限,而真正留在农业农村领域的企业家型人才也相对缺乏。截止2020年6月底,全国有220多万家农民合作社,100多万家家庭农场,辐射带动全国近一半农户。还有20多万个农业社会化服务组织为农户提供农机作业、病虫害防治等生产托管服务。此外,根据现有的资料,2018年全国有各类农业产业化龙头企业9万家,其中国家级龙头企业1 542家[22]。这些新型农业经营主体或农业社会化服务组织的数量尽量可观,但是如果保守估计农民合作社至少一半属于有名无实的“空壳社”,全国只有110多万家名副其实的农民合作社。所有这四类组织数量仍然有限,绝大多数经营规模偏小。其中部分属于结合了社会资本投入的结果。这些组织(无论是否接受了社会资本投入)背后的带头人都属于农业农村企业家人才,但数量仍然有限。

  2.部分社会资本参与的农业农村投资项目缺乏规划和布局

  社会资本规划和布局尚需优化。在政府积极引导和市场利益吸引下,部分社会资本进入农业农村。但由于缺少政府的规划和引导,部分社会资本过度集中于休闲观光农业等领域,同质化竞争严重,部分地区相似投资项目过多,投资“密度”过大,导致过度和恶性竞争,影响农业产业可持续发展和社会资本投资效率。

  3.社会资本参与具有一定盲目性

  由于产业结构调整,大量的房地产、钢铁、煤炭企业或从业人员都转而进入农业领域。跨界进入农业领域的社会资本很多盲目进入农业农村领域,但却低估了农业农村的复杂性和多样性,对农业投资的复杂性、长期性和风险性缺乏深入认识,缺乏农业经营管理能力和人才。部分社会资本经营较为困难,一旦发生风险,亏损和跑路概率会大增。

  4. 部分社会资本参与项目还存在套取财政补贴和非法改变农地用途的问题

  值得注意的是,部分社会资本参与者,其参与的主要目的是套取财政补贴。也有部分社会资本参与者非法改变了农地用途。这种现象也引起了社会各界的担忧。

  四、进一步地思考及政策建议

  综上分析,社会资本参与乡村振兴和农业农村现代化呈现出一些值得肯定的特点,而且取得了较大的进展,但也存在一些问题。以下对策思考应该有利于促进社会资本进一步参与乡村振兴和农业农村现代化。

  (一)强化顶层设计,细化操作方案

  吸引社会资本下乡需要加强统筹谋划和全域设计。这体现在两方面,一是进一步强化规范引领,进行全域规划,优化农村生产生活与生态空间布局,形成涵盖县、乡镇、行政村三级的一体化、综合性规划体系,鼓励各镇村组团发展和差异化发展思路。通过明确地方发展思路,为社会资本下乡提供参考和借鉴。二是强化对社会资本投资的规划和引导。要基于地方发展规划、消费人口分布、市场规模,建立投资准入制度,合理布局社会资本投资领域和“密度”。同一方向具有竞争关系的类似项目,要有相应的审核机制,防止社会资本扎堆投资休闲观光农业等少数领域,防止恶性竞争。要跳出行政区划范畴,强化不同县区及县域内不同乡镇的协作,推动社会资本下乡的差异化竞争。

  (二)加快健全社会资本下乡的用地、人才和融资保障机制

  完善农业设施用地管理政策。逐步放活宅基地使用权,探索有效利用农村资产资源的具体途径。落实各类保障乡村产业建设用地指标政策,包括乡村建设土地新编县乡级国土空间规划应安排不少于10%的建设用地指标、允许各地在乡村国土空间规划和村庄规划中预留不超过5%的建设用地机动指标等。同时,鼓励跳出行政边界界限,推进组团发展和区域整体发展,鼓励农业生产经营主体或村集体共建共享农业设施,提高土地使用效率。

  外引内培相结合,进一步完善乡村人才培养机制,强化人才服务乡村激励约束。要推动落实《关于加快推进乡村人才振兴的意见》,培养高素质农业生产经营人才、二三产业发展人才、乡村公共服务人才、乡村治理人才和农业农村科技人才,尤其是企业家型人才,发挥人才聚合效应。同时,要营造良好环境,通过城乡融合及农村基础设施和公共服务设施完善,提高农村生活便利化水平并建立相应的激励机制,吸引城乡人才留在农村。同时创新财政支出方式,由物及人,探索培训券制度,以产业发展需求为导向,推进农业科技科研和推广体系改革。

  进一步完善金融投入乡村振兴的政策支持体系,提高政策的连续性和稳定性。建立健全政府性融资担保和风险分担机制,发挥农业信贷担保体系、农业保险、农产品期货市场、债券市场、资本市场等多元金融工具的作用,弥补农业收益低、风险高、信息不对称的短板,促进金融资源回流农村。进一步完善农业融资担保体系,完善融资增信机制。通过资本金注入、保费补贴、优化完善考核激励等办法,促使农业融资担保机构不断加大对农业领域的投入。财政每年拨付一定比例的资金用于充实融资担保或风险补偿基金,也可以考虑发行担保专项债充实农担机构资本金。建立农担风险补偿专项资金,设立专门机构负责管理和运作风险补偿基金,并细化相应的配套法规、规章制度。完善农业保险体系,重点发展满足新型农业经营主体需求的农业保险产品与服务。加强各级政府的内部协调,确保政府层面在难以承担足额配套资金的农业大县根据要求入保的主粮种植面积全额拨付政府承诺的那部分保险费。通过存量资金整合优化和增量资金调整,将农业保险作为未来财政支农资金支持的主要领域之一,通过财政资本金注入、保费补贴、财政奖补、风险补偿金政策等,推动“保险+期货”模式以及农业巨灾保险、完全成本和收入保险等保险险种创新,推动农业保险持续“扩面、增品、提标”,鼓励各地方开发地方特色农业保险产品。完善农村金融差异化监管体系,尽快明确对农业农村领域信贷、保险、担保、产业发展基金等金融市场化工具的差异化监管政策,适当放宽农业农村领域债券发行条件和涉农信贷考核要求,适度提高涉农贷款不良容忍度,同时强化对农信机构、农业银行和村镇银行开展金融机构服务乡村振兴的考核评估。继续构建和优化包容性和竞争性的农村金融市场机制,遵循商业可持续原则,建立面向绩效竞争的农村金融市场竞争秩序,建立政策性金融发挥辅助性支持作用、商业性金融、合作金融和政策性金融合理定位和分工协作的农村金融服务体系,通过开放市场、引入竞争、培育中介组织等方式,鼓励信贷、保险、担保、发展基金等多元金融工具借力金融科技进入农业农村领域,激发农村金融市场化工具创新发展活力。

  (三)健全社会资本政策支持体系

  一是改革完善农业补贴制度,向规模经营主体和粮食主产区倾斜,充分利用黄箱政策。可以考虑增加适度规模经营补贴力度,用足非特定产品的黄箱政策。二是大力发展农业保险,特别是加快推进巨灾保险、完全成本和收入保险试点改革。通过存量资金优化和增量资金调整,将农业保险作为未来财政支农资金支持的主要领域之一,进一步加大财政资本金注入,完善保费补贴、风险补偿资金政策等。推动农业保险持续“扩面、增品、提标”,鼓励开展“保险+期货”等保险模式创新和地方特色农业保险产品开发。三是进一步完善农业担保、再担保、风险补偿金机制等,强化融资增信。财政每年拨付一定比例的资金用于充实信贷担保和风险补偿基金,通过保费补贴、财政贴息、保费贴息等方式,降低社会资本融资成本。依托政策性担保机构和再担保机构,培育和引导商业性担保机构和再担保机构发展,形成多元参与的融资担保体系,保障信贷担保机制的可持续性发展。设立专门机构负责管理和运作风险补偿机制,并细化相应的配套法规、规章制度,对基金的使用进行严格监管。同时,引导鼓励社会性资金的注入。四是完善用水用电政策。对社会资本下乡,带动乡村建设、农民增收,执行农业生产电价;建立农业用水精准补贴机制和节水奖励机制,在完善水价形成机制的基础上,对符合条件的经营主体给予奖补。五是加快补齐农村基础设施短板。加强农村交通物流设施建设,推进高标准农田、农田水利设施以及冷链物流等建设,推进农产品批发市场基础设施改造、电子结算和电子交易平台建设。

  (四)优化社会资本参与政策环境,健全利益联结风险防范机制

  要进一步推进地方政府职能转变,遵守市场规律,聚焦于公共服务,为社会资本进入提供良好环境。一是要推进社会信用体系建设,并将其与负面清单相挂钩,明确监督惩罚机制,形成对社会资本和村集体、农户的实质性约束。二是要完善农业类PPP项目等融资方式机制设计和政策环境。政府要向社会资本开放具有高收益的项目领域,拓展民营企业的发展空间;加强PPP项目管理,明确利益分配,合理分担项目风险,创新回报机制,建立相对灵活的付费调价机制;对社会资本进入PPP项目给予更多的政策优惠、补贴、担保等,提高社会资本参与的积极性;完善社会资本退出机制,为PPP项目提供股权转让、资产证券化等市场化退出机制。三是健全利益联结机制。推进农村“三变”改革,引导农村各类资源入股并获得合理收益。发挥合作社组织或村集体的衔接作用,提升农民组织化程度,使其成为社会资本与农民之间的“粘合剂”和“润滑剂”。

  (五)完善政策管理体制,强化稳定预期

  以三年为周期,建立政策支持和负面清单体系定期动态调整机制。当前“三农”政策出台过密过多,政策“应接不暇”导致地方政府疲于奔命,进而导致政策落地效果不佳,存在“政策空转”风险,社会资本也无所适从。因此,建议以三年为一个周期,在周期内保证政策相对稳定,并在三年到期后进行统一的政策调整,实施下一轮政策,提高政策可预期性。

  强化对社会资本的监督管理,结合《社会资本投资农业农村指引》等现行政策,进一步出台具体的政策操作方案和实施细则,明确民间资本进入农业农村领域的具体路径和实施细则。要出台社会资本下乡政策优惠指南以及市场准入负面清单,整合汇总当前优惠政策,明确社会资本所享受的相关优惠政策和下乡红线,明确优惠政策的准入标准和条件,稳定社会资本预期。同时,要大力宣传推广典型案例,增强社会资本的投资意愿和投资信心。

  (六)构建和完善农业产权市场,增强投资吸引力

  一是积极推动各种农村产权的权证化。明确农业农村领域的相关法律解释,提高农业农村动产抵押权的法律稳定性。应大力推行各种农村产权的权证化和资产化,增加实际可交易资产的种类和总量。改变过去只重视农村集体产权的权证化的做法,把推行所有农村产权的权证化提升到一种战略高度。积极推行统一办理农村重要产权的权证,重视农村宅基地和农宅的权证化,将其纳入交易范围。二是大力发展农村产权线上交易平台。需要加强农村产权交易平台建设,培育农村产权交易市场体系。改善农村产权交易生态环境,推行线上交易平台的标准化,把交易资产从主要是农村集体产权扩大到所有农村产权。积极主动完善线上线下的配套服务,进一步完善农业农村动产评估、抵押登记和流转机制,充分发挥行业协会、中介组织等多种主体的积极性,完善农业农村产业领域的担保、保险、租赁、保理、信息化服务、财务管理咨询服务等相关服务体系。农村产权线上交易平台有利于农村产权交易的供给方和需求方在线上互动,从而比在线下运作更好地发现价格:原则上,预期某项农村产权有着较好用途的企业家,其愿意为获得该项农村产权而提出的出价会更高。需要出让该项农村产权的村庄或者新型农业经营主体可以从更多的出价和社会资本投资方中选择把该项产权转让给谁。因此,线上交易平台既有利于当地村庄或新型农业经营主体发现和吸引更为合适的作为社会资本方的企业家,也有利于全球范围的企业家发现更为合适的投资机会。

  此外,还推行上述措施的同时,还需要加强产权保护,更好地吸引、培养和保护企业家型人才。比如成都市政府还支持培养农村职业经理人,并对考核合格者颁证。这些农村职业经理人往往就是农村支付带头人,属于农村企业家人才。总之,结合运用上述政策措施,是在推动乡村振兴和农业农村现代化过程中实现农业农村经济的短期配置效率和长期动态效率的关键。

  参考文献:

  [1] 王丰,孔帅,邹东涛.社会资本在乡村振兴战略中的作用——基于城乡融合发展机制视角[J].公共财政研究,2019,(3):76-85.

  [2] 陈艳,刘志凌.社会资本参与乡村振兴战略的培育路径探索——江苏杉荷园农业科技发展有限公司案例[J].江苏农业科学,2018,(21):341-344.

  [3] 张如孟,刘法威.社会资本参与乡村产业振兴的内在逻辑及路径——以安徽省五河县陈台村农业产业为例[J].华北电力大学学报(社会科学版),2020,(3):70-79.

  [4] 周振,涂圣伟,张义博.工商资本参与乡村振兴的趋势、障碍与对策——基于8省14县的调研[J].宏观经济管理,2019,(3):58-65.

  [5] 邓蓉,朱明芬.民营企业参与乡村产业振兴的主要难点及建议——以成都市实证调查为例[J].成都行政学院学报,2020,(1):82-87.

  [6] 涂圣伟.工商资本参与乡村振兴的利益联结机制建设研究[J].经济纵横,2019,(3):23-30.

  基金项目:

  中国社会科学院研究所创新工程项目“农村金融服务体系的发育及问题研究”(2021NFSB06)

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