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李甜甜 闾小波:中国政府过程中政治性加权现象之生成——基于建政时期警察职权的考察
作者:李甜甜 闾小波      时间:2021-11-26   来源:《学海》2021年第4期
 

  当代中国政府过程中的政治性加权现象是指在现行的法律、法规或规章中并无相关的授权条款,而是通过上级文件、通知、党政领导的指示等授予下级公权部门职权的现象。政治性加权现象往往存在于法律性赋权之外的“边缘地带”,符合国家意志,体现了权力的公共性;它可能是即时性的,也可能是阶段性的。此种现象内生于政权鼎革的特殊时期及独特体制。中国共产党在全面建政初期,建政及发展的任务极为繁重,依赖政治性加权势所必然。其中,作为国家暴力/行政机关的警察部门的政治性加权较为典型。随着政治与社会秩序的基本稳定,警察职权的来源形成了以法律性赋权为基础,以政治性加权为补充的格局。当代中国的政治性加权现象有现实的合理性,亦有历史的基因。厘析中国政府过程中政治性加权现象之生成及其限度,对推进国家治理体系和治理能力现代化不无启示。

  权力机关履行职权是政府过程中最重要的环节。在理想状态下,法律性赋权是公权机关履职的基本法则,但在实然状态下,法律性赋权通常是相对的。古今中外,无论何种政体,法外加权或法外行权的现象绝非有无,而是多少的问题,否则就不需要权力监督或行政诉讼。作为政府过程中存在的程度不同的法外加权现象,在不同历史时期和不同国家呈现的样式与程度不尽相同。在古典时期的中国,对此种现象的解释通常归之为人治或德治,其理据是皇权主义与以礼入法、德治传统。经过了反帝制的民主革命运动与反封建的新文化运动洗礼的现代中国,执政党有着崇高的使命感与奋斗目标,作为党建国家,此类现象主要表现为上级党组织和政府为快速应对某些事务或达到特定的治理目标,通过文件、通知、党政领导的指示等授予下级公权部门职权,这些统称为“政治性加权”。

  当代中国政府过程中大量的政治性加权虽无明确的法条依据,但不属于违法行为,通常存在于法律性赋权之外的“边缘地带”,它代表了国家意志,符合权力的公共性。政治性加权或出于对法律性赋权的救济,以填补“边缘地带”的权力真空,或是对意外及突发事件的应对;除此之外,当然也存在极少数异常的违法违规的政治性加权,这属于滥用权力。如此,判断政治性加权现象的是非得失,不仅要看特定的历史语境,还要看其目的性及行权的过程。考察中共建政初期(1949年中华人民共和国成立至1957年实施《中华人民共和国人民警察条例》)的警察职权,可举一反三,揭示当代中国政府过程中政治性加权现象的生成与其特征,这对厘析“边缘地带”的空间与边界,进一步规范政治性加权,推进国家治理体系和治理能力现代化不无启示。

  一、政治性加权生成的历史背景:繁重的建政任务

  公共领域中出现的权力现象离不开特定的历史条件。立国建政时期是一个兴废嬗替的特殊时期,执政者的行权方式也有其特殊性。立国与建政既有联系又有区别。一张文告、一次会议,即可宣告一个国家政权的诞生,是为立国,但建政绝非一日之功。“枪杆子里面出政权”主要指“立国”的过程,它区别于用和平的方式立国。若是和平立国,其后的建政过程相对平稳;否则,建政的任务相当繁重,建政的过程往往要更多地依赖暴力机关。

  尽管中国共产党在井冈山和延安有过局部执政的实践,但要执掌一个全国性的政权仍面临巨大的考验。人民对中共建政充满期待,对作为建政者的中共来说,承担这一伟大历史使命是审慎的。毛泽东在七届二中全会上告诫全党,要牢记“两个务必”。在中共七届三中全会上毛泽东又提出了“不要四面出击”的战略策略方针。从政治心态上看,共产党人要全面更换制度,终极目标是实现共产主义。

  新中国成立初期,城市萧条、农村凋敝,旧政权的残余势力谋图颠覆新生的人民政权。为尽快稳定局势、恢复秩序,新政权在启动立“四梁八柱”的建政工程的同时,接续了革命战争时期的经验与技法,通过“运动战”的方式来推进建政过程,为建政奠基,先后开展了“三大运动”,社会秩序得到安顿。“由于上述三大运动已经取得的胜利,由于各级人民政府和各界人民的共同努力,我们的国家已经实现了空前未有的统一。”

  此外,“三反”“五反”运动提升了执政党的廉洁高效指数,强化了新政权对不同所有制企业的主导权与支配权。接着开展的普选运动确立了国家的根本制度“是用普选方法产生的真正民主的人民代表大会的制度”。1954年,第一届全国人大的召开及新宪法的颁布,奠定了当代中国的根本政治制度与宪治基础。1953年,国家开始实施第一个五年计划,在优先发展重工业的同时,加快对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。至1956年底社会主义三大改造基本完成,社会主义公有制成为占主导地位的所有制形式。同年9月,中共八大总结了“一五计划”的经验,正确分析了国内阶级关系和主要矛盾的变化,确定把党的工作重点转向社会主义建设。

  中国共产党在建政时期,既要立“四梁八柱”,又要夯实基业。在这一过程中,立法与行政之间难免存在一个广大的“边缘地带”,以政治性加权来填补“边缘地带”的权力真空,不仅克服了诸多的不确定性和潜在的执政风险,而且也为今后的国家建设开辟了良好的前景。其间,警察机关履行执政党的政治性加权对恢复秩序、稳定政权发挥了不可替代的作用;接二连三的政治运动及社会改造运动既助推了现代国家体制的形成,也形塑了公权机关的行权样式——以法律性赋权为基础,以政治性加权为补充。这为日后执政党的治国理政带来了一定程度的路径依赖。

  二、政治性加权的理据:建政初期警察机关的双重属性

  在承平时期的国家治理体系中,作为暴力机关的警察属于民政的范畴;但在新中国成立初期,警察机关在国家政权体系中还兼具军政属性。警察的双重属性为其履行更多的政治性加权提供了足够的理据。

  警察机关兼有军政与民政的双重属性是建政之初的一种特殊的制度安排。1949年9月27日,中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的《中央人民政府组织法》规定:“中央人民政府委员会组织政务院,以为国家政务的最高执行机关。”“政务院设政治法律委员会、财政经济委员会、文化教育委员会、人民监察委员会和下列各部、会、院、署、行,主持各该部门的国家行政事宜。……政治法律委员会指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会的工作。”当年10月19日,中央人民政府委员会第三次会议通过政治法律委员会人选,政务院副总理董必武为主任,公安部部长罗瑞卿、副部长杨奇清均为委员。政务院—政治法律委员会—公安部这一组织结构,清楚地表明了公安部的民政属性。

  警察的军政属性由具有临时宪法地位的《共同纲领》所赋予的。“中华人民共和国建立统一的军队,即人民解放军和人民公安部队,受中央人民政府人民革命军事委员会统率,实行统一的指挥,统一的制度,统一的编制,统一的纪律。”但公安部队与解放军的职责又有所区分。《共同纲领》规定:“中华人民共和国的武装力量,即人民解放军、人民公安部队和人民警察,是属于人民的武力。其任务为保卫中国的独立和领土主权的完整,保卫中国人民的革命成果和一切合法权益。”大体说来,解放军的主要任务是“保卫中国的独立和领土主权的完整”;公安部队和人民警察的重要职责是“保卫中国人民的革命成果和一切合法权益”,其中保护人民的“一切合法权益”是现代国家警察普遍行使的职权。中央人民政府委员会第三次会议任命了中国人民革命军事委员会的组成人员,公安部部长罗瑞卿为委员。

  公安部作为国家行政机关被列入政务院序列,同时作为武装力量划归中央人民革命军事委员会统率,但这不同于当下常见的“一个机构,两块牌子”,而是“一块牌子,两种属性”。在建政时期,宪法与法律的创制有待时日,维护政权稳固的任务又相当繁重。警察机关在保卫人民合法权益的同时,还要承担保卫国家政权的使命。前者属于民政,维持社会治安;后者属于军政,打击一切试图颠覆政权的反动势力。从顶层的制度安排、相关重要文本的规定及警察实际履行的职责来看,公安机关在建政初期军政属性要强于民政属性。但在地方上,城乡有别,地区各异,日常警务活动的民政属性亦不可低估。从动态的角度观之,随着新政权的基本稳定,警察的民政属性日渐突出。

  建政初期警察机关虽有军政属性,但警员的来源与解放军不同。人民警察机关是以接管的方式在摧毁和改造原国民党警察机关的基础上建立起来的。1950年9月,全国有八万左右的城市警察,其中,“除东北解放较早的若干城市以外,在其他各地现有的警察中,留用的旧警察一般地占了百分之六十以上”。解放之初上海旧政权的警察约有90%被留用。一方面,大城市的旧警察熟悉本地的警务知识,具有一定的职业技能,如果“粗鲁地不负责任地遣散大批旧人员”,不仅增加城市的就业压力,而且有碍社会稳定;另一方面,刚刚接管城市的解放军并不熟悉当地公共事务,一时难以履行维持地方治安的职责。强调警察的军政属性,主要是着眼于政治原则;重视警察的民政属性,是出于对城市治安管理的关切。

  警察机关具有的双重属性还反映在公安部队的组建与沿革上。根据全国公安会议(1949年10月15日—11月1日)精神,公安部制定了《整顿各级人民公安武装的方案》:1950年1月至5月,由公安部和各省公安厅,对原有的公安武装部队进行整编,以中央公安纵队、地方公安武装为基础,同时在边境地区建立边境管理机构和部队,组建了全国统一的“中国人民公安部队”,罗瑞卿任司令员兼政治委员。1951年11月,公安部、公安部队司令部做出《关于整编各级人民公安机关、人民警察和人民公安部队的决定》。1952年下半年整编工作结束后,全国公安部队全部纳入解放军的建制序列。1955年7月,中央军委决定,将“中国人民解放军公安部队”改称为“中国人民解放军公安军”,与此同时,将地区、县公安部队移交给地方公安机关,改编为“人民武装警察”。

  1957年6月25日,第一届全国人大常务委员会第76次会议通过、国家主席签署主席令公布《中华人民共和国人民警察条例》。这是中华人民共和国史上首部规定警察的性质、任务、职责、权限的法律性文献。《条例》规定,人民警察“是人民民主专政的重要工具之一,是武装性质的国家治安行政力量”;“人民警察的任务是依照法律惩治反革命分子,预防、制止其他犯罪分子的破坏活动,维护公共秩序和社会治安,保护公共财产,保护公民的权利和合法利益,以保卫人民民主制度,保障国家的社会主义建设顺利进行”;“人民警察受中华人民共和国公安部和地方各级公安机关的领导”。《条例》规定的警察职责有19项,并明确警察是一种“治安行政力量”。至此,警察机关的民政属性优先于军政属性。

  三、强政治性加权与弱法律性赋权:建政初期警察职权之呈现

  建政之初,旧法已废,新法待立。大量的社会越轨行为和突发事件,要求公权机关将权力行使限制在法律规定的职权范围内显然不现实。由中共中央、中央政府及其所属部门通过发布文件或有关领导批示的方式赋予公安机关以广泛的职权,既必要亦合理。从范围来看,这些政治性加权涉及镇压反革命、安全保卫、社会治安管理、监狱管理、火灾防治、禁毒、人口和户籍管理、交通管理、文化和出版管理、劳动教养以及缉私工作等多个方面;从时效和影响程度来看,赋予公安机关的职权,如维持社会治安、户籍管理等,成为日后警察机关的法律性赋权;有些职权随着社会和经济的发展而消失,如镇压反革命、劳动教养等;有些职权随着政府体制改革而划归其他政府部门,如监狱管理、缉私工作等;也有些职权只是部分地区公安机关在特定时段的临时性任务。公安机关在履行这些职权的过程中,也在不断积累经验,寻找警察机关恰当的职能定位。梳理这一时期警察机关履行的职权,呈现出如下特点。

  (一)政治性加权是警察职权的主要来源

  警察的政治性加权通常是由中共中央或者中央政府做出的决定,代表了国家意志,对警察机关来说具有超强的政治权威与执行力。这类职权大致分为两类:第一类是中心任务,也就是中央授予公安机关的重要使命;第二类是职权划拨,也就是中央追加给公安机关的职权。

  中心任务,即中央授予公安机关的重要使命,这类政治性加权通常引领全国公安机关的行动方向。在加权方式上以中共中央或者中央人民政府发布的指示、通知或命令最为常见。

  1949年10月15日,全国公安会议在京召开。当月30日,毛泽东、朱德、周恩来、董必武等接见与会代表并与代表座谈。会议总结了各地公安工作的情况,并对这一时期公安工作的主要内容和中心任务定调。当时面临的形势是:“国民党匪帮的公开武装虽已被人民打败,但他正用尽千方百计来进行阴谋破坏,企图复辟。……这一情况,给全国人民提出了反特肃匪的严重任务。这是一个长期的尖锐的战斗任务,必须在中央人民政府领导下加强公安工作,健全公安组织,以适应人民利益的需要。”会后,公安部形成了若干方案、报告和决议,经中央人民政府批准以后,成为各地公安机关开展各项工作的指令性文件。

  基于反动势力在城乡猖獗的破坏活动,1950年3月18日,中共中央发出《关于镇压反革命活动的指示》,指示对一切手持武器、聚众暴动、向我公共机关和干部进攻、抢劫仓库物资之匪众,必须给以坚决的镇压和剿灭。进行反革命的活动和组织,有确实证据者,须处以极刑或长期徒刑。对继续抵抗我军的土匪首领、有政治背景的土匪分子、窝藏与勾结土匪的豪绅地主、继续抵抗不愿改邪归正的惯匪,应加以严厉处罚。1950年4月10日,公安部根据该指示向中央提交了《关于新区匪特暴乱抢粮情况的综合报告》。10月10日,中共中央再次发出经由毛泽东改定的《关于镇压反革命活动的指示》,指出“必须镇压一切反革命活动,严厉惩罚一切勾结帝国主义,背叛祖国,反对人民民主事业的国民党反革命战争罪犯和其他怙恶不悛的反革命首要分子”。“法院、检察、公安机关,是人民民主专政的重要武器,各级党委应加强自己对于它们的领导,并适当地充实其干部。”

  在镇压反革命运动中,公安部门扮演了主力军的角色。罗瑞卿在部署全国范围内开展镇压反革命运动的动员会上发出命令:“对中央指示必须坚决执行。……公安部门既是政府的,又是党委的。公安部门不强调党的领导作用,不接受党委的领导是危险的。”1950年12月,刘少奇为公安部题词:“加强人民国家的威力,坚决肃清残余的反革命分子,保卫人民。”凡此,都在强化公安机关履行镇压反革命职权是当时一项重要的政治任务。

  随后,各地公安机关投入大量的人力物力,采取多种方式迅速投入到这场运动之中。1950年10月20日,地处西部的中共宁夏省委向各市、县、旗党委转发中央的指示。12月15日,宁夏省委召开各县市公安局局长、侦查股长联席会议,传达贯彻全国公安会议精神,研究制订1951年镇反工作计划。各地基层公安机关也雷厉风行。河北省邢台各镇公安局派出人员组成工作队,“利用当时开办的14个冬校及民校、扫盲班召开片会、干部扩大会等多种形式,宣传中央“双十指示”,受教育人数达23100人,占应受教育人数的84。6%,各界普遍拥护镇反政策,掀起回忆、控诉、检举反革命分子高潮。”

  以中央任务为中心的政治加权还体现在“统购统销”政策的实行过程中。为应对粮、油、棉等供不应求的状况,1953年10月16日,中共中央印发《关于实行粮食的计划收购与计划供应的决议的通知》,规定“实行由国家严格控制粮食市场,对私营粮食工商业进行严格管制,并严禁私商自由经营粮食的政策”。“计划收购”与“计划供应”,简称“统购统销”,是建立计划经济体制的关键举措。1953年10月25日,公安部发出《关于保卫粮食的计划收购与计划供应的紧急指示》,要求“各地公安机关应即精密地分析本地区可能发生的问题,布置预防措施。要与政府各方面力量配合,坚决打击进行现行破坏活动的反革命分子,打击投机奸商。在处理各种可能发生的事件中,必须正确掌握打击的政策界限”瑐瑠。次年9月9日,政务院发布命令:“各级人民政府应加强市场管理,经常地进行监督和检查。对违反和破坏棉花计划收购的投机分子和反革命分子,应依法惩处。”瑐瑡其实,类似市场监管的职能原则上不属于警察,但“统购统销”是中央实施的一项重大经济政策,代表了国家意志,公安机关必须为政策实施保驾护航。

  建政初期的另一类政治性加权是通过职权划拨的方式实现的。当时,党和政府对如何治国理政尚在摸索之中,哪些工作需要政府来管,由政府的哪个部门来管,通常是根据当时政治实践的需要和有限的政府管理经验来定夺。随着社会秩序的相对稳定,社会管理和警务实践不断遇到新问题,中央政府时常通过发布指示、通知等把此类问题交由公安机关处置。

  1951年春,东北及其他地方多次发生山林火灾,国家森林资源遭受巨大损失。1952年3月4日,中共中央发出《关于防止森林火灾问题给各级党委的指示》;同日,政务院发出《关于严防森林火灾的指示》;3月6日,《人民日报》发表《坚决防止和扑灭森林火灾》的社论。公安部闻风而动,4月8日发出《关于执行政务院严防森林火灾指示的通令》,要求林区公安机关配合林业部门组织干部群众护林防火,制订必要的防火制度、办法;对发生的火灾,除迅即灭火外,要严查火头及不法分子,根据情节轻重予以处分。自此,公安机关增加了负责森林防火的工作。1957年11月,第一届全国人大常务委员会批准的《消防监督条例》明确规定:“消防监督工作,由各级公安机关实施。国防部及其所属单位,林业部门的森林、交通运输部门的火车、飞机、船舶以及矿井地下的消防监督工作,由各该主管部门负责,公安机关予以协助。”该个案表明,公安机关负责消防的职权先是临时性的政治性加权,实践一段时间后,通过全国人大的立法转换成法律性赋权。

  1956年1月10日,中共中央发布的《关于各省、市应立即筹办劳动教养机构的指示》指出,“为了及时处理已经清查出来、正待劳动教养的分子,各省、市均应立即着手筹备试办一个相当规模的劳动教养机构。劳动教养机构应在省、市人民委员会的领导下,设立一个有公安、民政、司法三部门负责人参加的领导小组进行筹备工作”。此后,劳动教养工作一直是公安机关的职权之一。1957年,经全国人大常务委员会批准、由国务院公布的《关于劳动教养问题的决定》规定:“劳动教养机关的工作,由民政、公安部门共同负责领导和管理。”

  自中华人民共和国成立开始,城市的户籍管理工作一直由公安机关负责。1956年1月13日,国务院发出《关于农村户口登记、统计工作和国籍工作移归公安部门接办的通知》:“为了统一城乡户口管理工作,决定将内务部和各级民政部门掌管的农村户口登记、统计工作,以及有关国籍问题的处理工作,移交公安部和各级公安部门接管办理。……内务部与公安部的交接工作,于1956年2月初办理完毕。各省、自治区、直辖市人民委员会接此通知后,应即共同研究,并转知所属,迅速依照办理,争取于1956年2月底交接完毕。”自此,城乡的户籍管理工作统一归口于公安机关。1957年,“管理户口”“依照法律管理外国人和无国籍人的居留、旅行等事项”作为“人民警察的职责”写进了《人民警察条例》,上升为法律性赋权。这类由政治性加权向法律性赋权转换的事例表明,一方面国家治理正逐步走向法治化,另一方面政府管理正逐步由应急型走向稳定型。

  综上,如果说警察在党和政府布置的中心工作中扮演了“主力军”的角色,那么,他们在处置新情况时则扮演了“救火队”的角色。既然警察具有军政属性,就必须遵循“党指挥枪”的原则。换言之,一旦党和政府将某个事项上升为重大的政治任务,动用警力往往成为一种习惯思维。

  (二) 法律性赋权与政治性加权界限的模糊性

  建政之初,法制由“破”到“立”,与此同时,政府的管理事务异常繁重,增加法律性赋权本是执政党的建政目标,但立法过程审慎而漫长,且需要一个集体学习的过程。在此特殊时期,政府过程中的政治性加权与法律性赋权难免显得界限不清。其实,政治性加权与法律性赋权皆以特定的文本为载体,各文本的区别在于:法律是指由全国人大及其常委会制定,由国家主席签署主席令予以公布,在名称上通常直接用“法”或“条例”。法规是效力低于法律的规范性文件,主要分为行政法规和地方性法规。行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构负责起草,由总理签署国务院令公布。地方性法规由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定,由人民代表大会主席团或常务委员会发布公告予以公布。在名称上通常配以“规定”“规则”“办法”等称谓。规章分为国务院部门规章和地方政府规章。国务院部门规章由国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构制定,由部门首长签署命令予以公布。地方政府规章由省、自治区、直辖市和设区的市、自治州的人民政府制定,由省长、自治区主席、市长或者自治州州长签署命令予以公布。对执政党来说,政治性加权与法律性赋权在文本上的差异意识固然有,但在建政初期,这种意识并非很清晰。

  这一时期涉及警务的法律性文本主要有:《中华人民共和国惩治反革命条例》(1951年2月9日政务院第71次政务会议通过,2月20日中央人民政府委员会第11次会议批准)、《中华人民共和国惩治贪污条例》(1952年3月28日政务院第130次政务会议通过,4月18日中央人民政府委员会第14次会议批准)、《中华人民共和国逮捕拘留条例》(1954年12月20日第一届全国人大常务委员会第3次会议通过)、《公安派出所组织条例》(1954年12月31日第一届全国人大常务委员会第4次会议通过)。上述法律的实施表明,建政之初,无论是国家立法机关还是行政机关,对政府部门的法律性赋权都有积极的作为。然而,法律的严密性、普适性与稳定性使其难免存在滞后性,实践中法律的权威性也有待提高,尤其在一个政治与社会秩序尚不稳定的特殊时期,警察的法律性赋权远不足以应对井喷式的警务任务。作为准军事机关的警察,执行任何一项任务都必须得到上级的授权,因而在政府过程中,警察行使的职权到底是法律性赋权还是政治性加权,往往存在模糊性。

  1950年11月3日,政务院发布的《政务院关于加强人民司法工作的指示》规定:“关于监所管理,目前一般宜归公安部门负责,兼受司法部门指导,由省以上人民政府依各地具体情况适当决定之。”同年11月30日,公安部、司法部又联合发出《关于监狱、看守所和劳动改造队移转归公安部门领导的指示》,各级的监狱管理全部交由同级公安机关接收。这一由政务院制定、周恩来签署的指示,学界通常将其归为“法典”,但无论是从其名称(“指示”),还是从文本的结构以及修辞(“一般”“适当”)来看,都不太符合行政法规的要求,这就模糊了法律性赋权与政治性加权的界限。建政初期,在警务实践中政治性加权之所以远远多于法律性赋权,一方面由于维护政权稳定与社会治安的任务异常艰巨、迫切,政治性加权实施便捷,可收快速见效之功,因此自然成为执政党的首选;另一方面,立法因其程序复杂、时间较长,加之于处变之际不宜立处常之法,故而于处变之际不可能坐等法律性赋权;再有,法律性赋权不只有赖于法律文本的供给,更有赖于营造法律有效实施的环境,包括普及法律知识、提升法治意识等。

  四、中国政府过程中政治性加权的生成逻辑

  在中共建政初期,政府过程中的政治性加权现象较为普遍,在警政领域尤为突出,这不仅有特殊的时代背景,更有深层的历史逻辑。

  (一)历史上形成的简约行政传统

  纵看历史,不管是秦朝的三公九卿制,还是唐朝的三省六部制,抑或是明清的内阁制,政权的组织设计虽然具有专业主义的制度设置理念,但并非如福山所言:“他们设计的行政机构是理性的,按照功能而组织起来,以非人格化标准进行招聘和晋升。”事实上,帝制时期的制度设计是在家国同构的基础上所做的有限分工,而非分权。官员的晋升以及履职很难做到“非人格化”,传统的官僚制恰恰是高度人格化的。王朝的所有权力归根结底都属于皇帝,地方政府本质上也是“高度集权的”。“许多法律法规并未真正被实施,或多或少流于形式。这一问题几乎在行政的各个方面都显露出来。”在政府过程中,“这一制度的实际运行过程并不是事无巨细,皆‘号令自中央出’,而是上级政府将各项政策目标(如经济发展、就业、安定、社会福利)和相应配置资源(财政收入、各种治理权)以‘打包’形式‘承包’给下级的属地政府”。如此,在传统中国的政府过程中,行政发包制、简约行政、人格化行政等自然成为常态,而契约精神、法律性赋权很难成为至上的行政原则。

  中华人民共和国成立后,中国共产党需要快速建立一个覆盖全国的新政权体系,同时要逐步改变社会制度,这对一个缺乏治国理政经验、干部资源匮乏的政党来说不仅任务艰巨,且面临执政风险。面对百废待兴、意外情况层出不穷的局面,党和政府在进行权力配置和分工管理的过程中也在不断摸索、积累经验,主要是以方便管理以及快速处置为准则,从而不自觉地承接了“分工不分家”、简约行政的历史传统。正是在这种管理理念下,党和政府能够以政治性加权的方式把一些职权赋予公安机关,公安机关以其准军事化的体制有效地完成了这些重要的使命。

  (二)革命战争时期养成的命令主义“习惯”

  “党是以一切党员都要遵守的纪律联结起来的统一的战斗组织。”自八一南昌起义,共产党一直在战争中发展壮大。战时体制是一种非常态的政治形态,时常面对危机时刻和即时决策;而要保证决策的准确有效,就要求决策者有绝对权威,执行者无条件服从。在组织结构上,要求建立一种绝对服从型的“锥形”结构,这一切要靠铁的纪律来保障。由此,形成了一种命令主义的管理体制。建政之初的主政者大都有长期的军旅经历,这对共产党在建政初期的执政方式势必会产生某种影响,诚如1950年周恩来在全国统战会议上所指出的:“由于过去长期战争条件,使我们形成了一种习惯,常常以党的名义下达命令,尤其在军队中更是这样。现在进入和平时期,又建立了全国政权,就应当改变这种习惯。”这种“习惯”在基层干部中表现得更加突出。西北局第二书记习仲勋曾在干部大会上指出:“下边在执行工作中的命令主义作风,那就更其普遍了。”这种命令主义习惯正是建政初期政治性加权现象产生的原因之一。

  (三)法治精神之养成需要假以时日

  《共同纲领》宣示:“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度,制定保护人民的法律、法令,建立人民司法制度。”一道命令即可废除旧律,但制定新律绝非一日之功。

  建政之初,“我们国家新的法律还不能立求完备,但如基本大法中国人民政协共同纲领及中央人民政府委员会、政务院、最高人民法院及其他机关所发布的许多法律、法令、指示、决定,都是人民司法工作的重要依据。这是根据马克思主义的国家学说和对中国实际情况(阶级关系、社会经济关系等)的具体分析而逐渐产生出来的。人民司法建设工作者必须在实践中一面澄清那些旧的反动法律的观点及其影响,一面不断总结经验,研究判例,以便中央人民政府能够逐渐制订完备的新的法律”。

  完备法律、依法履职是执政党的建政目标,简约行政与命令主义不过是对建政之初法律不完备的救济之举。1954年,董必武在中央政法干部学校所做的报告中强调:“要使群众守法,首先就要求国家机关工作人员,特别是领导者以身作则。国家机关工作人员必须对法律、法令有充分的理解,才能正确地执行和模范地遵守法律。”同年,罗瑞卿也强调:“人民公安机关的每一项工作措施,都必须严格遵守国家的宪法,遵守国家的政策和法令。……对于侦察、逮捕、审讯人犯及其他一切工作措施,除正确掌握党的政策,严格遵守请示报告制度和规定的批准权限外,还必须严格遵守法制,切实注意法律根据和法律手续。”1949—1957年跟警察职权有关的由全国人大、中央政府及其所属部门颁布的法律、法规和规章有30余部,内容涉及禁毒、交通、枪支、户籍、出入境、消防、劳动教养以及特种行业的管理等多个方面,但实际的警务工作尚难做到完全依法行政。

  在政府过程中,依法行政需要相应的约束性条件,尤其是公权机关与民众法治精神之养成,而法治精神之养成需要一个长期的集体学习过程。事实上,在建政初期的历次政治运动中,无论是政治性加权还是法律性赋权,到了地方上总会出现偏差。这一方面说明基层官员的执法意识薄弱、政策水平有待提高;另一方面,频繁的政治性加权也削弱了法律性赋权的权威,因为政治性加权往往重原则易实施,但弹性空间大。政策执行的边界在哪里,这不只是对各级领导干部政策拿捏水平的一大考验,也是法治政府建设知易行难的注脚。

  五、余论

  建政初期,稳定政局压倒一切,而相关法律供给又需要假以时日,由此导致该时期执政党重政治性加权和轻法律性赋权的格局,政治性加权和法律性赋权的界限也比较模糊。这种模糊性还使得党和政府尤其是基层的执行者容易忽视法律性赋权;而政治性加权具有天生的便捷性与有效的执行力,使得党和政府在治国理政的过程中形成了对政治性加权的偏好。此外,这种模糊性使得公众在日常生活中对政治性加权和法律性赋权缺少鉴别能力,民众在被管理的过程中也习惯于接受政治性加权。相对其他国家行政机关来说,警察的政治性加权固然有其特殊性,但也带有中国政府过程中此类现象的一般性特征。事实上政治性加权存在于当代中国各个时期的诸多领域、各个层级,这主要是源于党建国家的独特性、党总揽全局协调各方的领导制度及党的集中统一领导的优良传统。伴随着现代国家的成长,党的意志通过“人大-立法”或“政府-行政法规”转而成为法律性赋权业已成为常态与共识。经验性的观察也表明,法律的“边缘地带”呈收缩之势。但一方面法治政府之建设非一日之功,另一方面社会风险及社会的复杂性呈上升之势,“边缘地带”不可能成为权力真空,必要的政治性加权实不可或缺。中共十九大报告宣示了党的意志与远景:到2035年,“法治国家、法治政府、法治社会基本建成,各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现”;到21世纪中叶,实现国家治理体系和治理能力现代化。为实现这一宏伟目标,依循过往通过政治性加权助推法律性赋权的逻辑,2018年3月,中共中央决定组建中央全面依法治国委员会。展望未来,政治性加权不仅在治国理政的过程中继续发挥积极的功效(填补法律性赋权的盲区和应对突发事件),更要起到助推法治政府、强化法律性赋权的作用,这是今后在政府过程中政治性加权所处的方位。为此,党和政府在治国理政的过程中必须严格限定“边缘地带”的边界,规范政治性加权的主体、程序、领域、时效等,政治性加权切不可乱用,更不能滥用。政治性加权不仅要合情,更要合规、有据,对不符合党的政治原则,违规甚至不合法的政治性加权必须严肃追责,依循“推进党的领导制度化、法治化”要求,把政治性加权的权力同样要关进制度的笼子里,如此才能推进法治国家、法治政府、法治社会的一体化建设,促进国家治理体系和治理能力的现代化。

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