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路乾:城乡权利平等是共同富裕的基础
作者:路乾      时间:2021-11-25   来源:人文经济课堂
 

实现共同富裕,突破口和着力点在于城乡权利平等

  记者:在您看来,推进共同富裕的突破口和关键点在哪里?

  路乾:实现共同富裕需要在发展的基础上缩小地区差距、城乡差距、收入差距,最终的目标还是通过权利平等缩小居民的收入差距。

  中国低收入群体大多数是农村居民,包括留守在农村的老人,以及外出务工的打工者。城乡分割的二元体制带来的权利不平等,导致了这些群体的权利没有得到充分地实现,收入仍有较大的提升空间。

  “三农问题”没有关注城乡权利平等问题。

  大家比较关注的所谓“三农”问题,即农村、农业、农民问题,并没有从权利平等的角度,以人为核心关注农村居民富裕程度的提高。“三农问题”中,“农村问题”更多地强调乡村的重建与组织;“农业问题”关注的是农业产业的发展及其在国家安全稳定中的作用;“农民问题”关注的是谁来种地的问题。

  但是,“三农问题”并没有特别关注“人”的问题,包括留在乡村养老从事农业以及不再从事农业的人,以及迁徙到城市但没有完全融入城市的外出务工群体。这些群体如何获得与城市居民平等的权利,如何更体面的养老,更好的融入城市,享受更好的教育,如何提高收入,是实现共同富裕的关键。

  记者:在缩小收入差距方面,当前存在哪些障碍呢?

  路乾:首先,大城市是低收入群体利用劳动力资产致富的重要场所。大城市提供了就业机会,但更重要的是提供了长见识的机会。大城市往往孕育了新的商业思想,是新产品、新服务、新的商业模式的试验场。不少外地人来北京打工,除了赚钱外,获得大城市的市场知识也是其目的之一。外地来的滴滴司机,有的愿意跟乘客聊天,听乘客分享,就是为了获得启发,回乡创业。大城市是知识积累的节点,对外地人获得市场知识尤其重要。

  但是,个别大城市在教育、住房、医疗等公共服务上与户籍制度相结合,减少了低收入群体利用其劳动力致富的途径,比如外来人口子女无法入读公办学校、无法在大城市从事网约车等职业。不仅如此,近年来有的大城市通过限制就业、限制民办打工子弟学校等手段,控制外来人口进城。这对于通过大城市向全国普及市场知识,带动共同富裕是不利的。

  其次,农村居民拥有宅基地等土地资产,但是现行土地制度限制了农村居民使用宅基地建设商品房并以此申请抵押贷款的权利,提高了农村居民致富的门槛。

  此外,小微企业普遍缺少资金及土地等要素支持。银行等金融机构不向小微企业放贷,环评、土地等政策让小微企业难以获得合法的用地空间,而小微企业又是雇佣大量普通劳动者,为其提供收入机会的主体。要实现共同富裕,就要降低小微企业面对的土地、环保、资金等各种制度成本。

  记者:如何助力低收入人群向中等收入群体跃升?

  路乾:低收入群体缺乏物质资本,但是未必缺乏判断力、创新力、整合能力、勤勉努力等多种人力资本。这些能力的发挥,有赖于低收入群体获得参与市场的平等权利。

  赋予低收入群体参与市场的平等权利,让其人力资本与物质资本可以更有效地结合,不但可以提高物质资本的使用效率,也能为低收入群体实现共同富裕创造可持续的收入,这也是中央财经会议强调“畅通向上流动通道”的题中之义。

  具体举措上来看,要增加农村居民在大城市、城市群的自由迁徙权,降低农村居民在城市定居的门槛。比如,减少民办打工子弟学校的办学障碍,降低外来打工人口子女在大城市入读公办学校的门槛;减少外来人口从事网约车等职业的限制;增加城市居住用地的供应,通过集体土地入市为打工者提供租赁性公寓,降低外地人向大城市举家迁徙、居住及生活的成本。同时,也要积极培育进城人群的职业技能,提升其人力资本,帮助其更好地融入城市。

  其次,改善小微企业的营商环境。企业办事跑多少次,只是评价营商环境的一个方面。营商环境更重要的方面包括,为外地人摆摊提供合法空间,减少消防、环评的次数和难度,减少互为前置审批的事项等等。

  此外,允许农村住房向城市居民转让,兑现农民的宅基地权利,增加其财产性收入。

农村居民进城,依然有较高成本

  记者:进城务工人群出现城乡“两头摆”的原因是什么?

  路乾:部分原因是在家乡的农村还有老人、孩子留守,农房伫立。更重要的,是因为农村居民进城依然有较高的成本。既有经济上的,也有“制度”上的。

  农村居民进城需要持续稳定的收入支撑,想长久安居则需要有一定的资产。农村居民去城市打工,主要从事体力劳动、收入低。工作技能随着年龄增长和技术进步而衰退,务工的知识不容易积累,从而难以为农民创造持久稳定的收入。伴随人口老龄化,农村居民的养老缺乏稳定的收入支撑。

  要获得持久稳定的收入,需要有一定的财产。城里人有住房,所值不菲,可以变现用于谋生,也可以出租获得稳定的收入,为养老提供稳定的收入。但是农村居民进城务工的劳动收入,在高房价面前,不足以购买住房等城市资产或证券资产。没有资产,就没有稳定的收入来源。

  农村居民本身是有住房的,只是这些住房在乡下,受制度约束,产生不了太多收入。在不少城市郊区,城里人有下乡购房的需求,自住、旅游度假或办农家乐,都可以为农民创造收入。但农民的房屋土地资产,要么作为“小产权房”得不到合法承认,比城市商品房的价格低很多,要么根本就无从交易,创造不了收入,也就难以变为农村居民进城的资本。

  城市户籍、教育等制度是另一层约束。城市生活中的许多公共服务,包括社保、医疗、教育、廉租房等,为城市居民维持了较高的福利水平,但农村进城务工人群却无法享受这些公共服务,在城市留不下来。

  其结果是,部分农村居民年轻时去城市打工,年纪大了回村养老,其子女又重复这个路径,形成了一种循环。这也意味着,对于部分农村居民,从农村走向城市的路径没有形成闭环。要实现共同富裕,就要打破“外出务工、回乡养老”的循环,找到新的路径突破。

  记者:您认为应该从哪些方面入手,破除“城市公共服务不能平等享受”的困境?

  路乾:城市公共服务涉及医疗、教育、治安、养老保险等一系列产品和服务。权利不平等的背后是公共服务的供给不足。从供给端来看,不要把公共服务圈在“政府提供”这个框框里,市场和社会力量也可以参与进来。政府不要凡事亲力亲为,而是可以起到监管的责任,或者交由行业协会或其他平台来协助监督。

  比如,公立学校如果覆盖不了那么多学生,民办学校可以成为有益的补充。民办打工子弟学校为打工子弟提供了寄宿、监督学习、培养规则意识等服务,高端私立学校吸引了高收入群体就读,从两头减少了公办学校的压力。

  同时,政府可以用“教育券”扶持民办学校:符合义务教育双免的家长领取“教育券”,如果子女入读民办学校,可以用教育券抵扣学费,而民办学校拿到教育券后向政府部门申请补助经费。

  再如住房问题,可以允许城市郊区的农村集体土地入市,建立商品房、保障房或租赁性公寓,从而增加城市的土地与住房供应。在提高农村居民收入的同时,降低进城打工者的定居成本。

  记者:您曾撰文称“民营城市是城市化的另一条出路”。您是如何理解其在实现共同富裕中的作用?

  路乾:70年来,中国的城镇化主要有四种路径:政府主导的城镇化、企业主导的城镇化、村庄自主的城镇化以及农民自建房的城镇化。

  其中,政府主导的城镇化是主流,这种模式依靠政府的强制力,降低了拆迁安置的协调成本,通过连片开发获得土地出让金和税收收益,并将城市基建投资的外部性内部化。但这一模式也存在弊端,比如基建投资浪费严重,规划缺乏一致性,“土地城镇化”快于“人口城镇化”,人口流失,地方负债严重等现象。

  成都蛟龙工业港探索了一条新的路径。十多年前,那里是一片农田和村庄,3000多户农民靠种地为生。蛟龙公司与政府签订协议,在这片4平方公里的土地上自行规划、投资基础设施建设工业园区。蛟龙公司与村集体签订土地租赁合约和拆迁安置协议。园区建成后,通过较低的租金吸引了上千家中小企业入驻,聚集了10万打工者。

  人气的聚集,带来了居住、购物、教育、娱乐等多方面的需求。蛟龙工业港为了留住打工者,逐步建设住房、学校、商场、海洋馆等多种设施,最终从一个工业园区,长成一座为打工者和小微企业服务的“城市”。伴随着人气的聚集,原来的农村居民,可以在蛟龙港的企业打工,可以当小商贩为打工者服务,也可以出租或转让住房,从而分享了城市成长的收益。

  蛟龙公司、蛟龙港的农村居民及村集体、进驻企业、外来打工者分享了城市发展的收益,地方政府获得了税收以及企业提供的道路、学校等公共服务。农村居民获得了劳动收入和财产性收入,成为城市居民,生活品质也得到了极大改善。这是缩小收入差距,推进共同富裕的一个好案例。

  蛟龙港是一种合约城市,成功的关键是获得了城市规划权,以及与政府的税收分成。在合约城市中,政府和企业都起到了重要作用:企业规划、投资、建设、运营城市,政府则提供拆迁安置、治安等降低交易费用的服务。合约城市可以减少政府建设和运营城市的压力,减少政府的债务压力,部分地解决公共服务不足的问题,为小微企业和打工者提供满足他们需要的城市空间。

唤醒农村资产,增加农村居民的财产性收入

  记者:您此前指出,“农民有地而贫穷,城里人没地但富裕,这是不合常理的现象”,出现这种现象的原因是什么?

  路乾:中国的收入差距不仅仅体现在劳动收入的差距,而且体现在财产性收入的差距。2020年,城镇居民人均可支配财产净收入为4627元,农村居民人均可支配财产净收入只有419元。换句话说,城镇居民经由出租、出让房屋等资产所获得的收入,是农村居民的10倍。

  在东南沿海制造业发达的地区,对农村工业用地建厂房有巨大的需求。在大城市的农村地区(城中村、城郊),对使用集体土地建造公寓有巨大的需求;在有丰富旅游资源的乡村,对改造农宅建民宿有极大的需求。在上述地区,农村土地价值高,存在着事实上的宅基地和农村建设用地市场,但是由于缺少合法的农村建设土地和住房流转市场,农民的土地资源难以变成创造收入的财产。

  记者:如何提升农村居民的财产性收入?

  路乾:农村宅基地的历史遗留问题较多,一户多宅的情况很普遍,规划与实际不符的情况也较多,产权不清楚,居民的宅基地权利无法真正兑现。

  一方面,要加快包括宅基地在内的农村集体建设用地入市改革,盘活农村闲置宅基地。浙江德清莫干山是著名的民宿度假圣地。民宿一晚的房费高达上千元,吸引了不少上海和杭州的经营者来投资。常见的做法是,外地人与莫干山的农民签订30年的合作建房协议。外来经营者一次性买断当地农村居民30年的土地使用权,在宅基地上建造民宿,获得经营收入,30年后将土地使用权及房屋使用权还给当地村民。农村居民一次性获得了上百万的财产性收入,以及民宿的房屋所有权。

  德清县顺应村民的需要,开展宅基地制度改革,给原宅基地权利人以及民宿的投资经营人各颁发了一份不动产权证。原房东的证上登记的是宅基地使用权/房屋所有权,经营者的证上登记的是30年期限的宅基地使用权/房屋使用权。原宅基地权利人和民宿经营者都可以利用其不动产证在银行获得抵押贷款。德清县的改革符合当地的实际情况,通过盘活宅基地为农村居民找到了一条共同富裕的路径。

  另一方面,在偏远的贫困山区,可以借助地票制度间接实现农民的宅基地权利。在不靠近大城市又没有旅游资源的偏远农村,直接转让宅基地的市场价值不高,可以把宅基地由实物地块转变为可以交易的权利,形成可以跨城乡流转的地票。因为发达地区建设用地指标的价格高于欠发达地区,城市的建设用地指标价格高于农村地区,所以农村建设用地通过复垦形成的建设用地指标,也就是地票,可以跨区域转让给发达地区的城市,让贫困山区的农民有权分享发达地区的城市土地增值,提升农村居民的财产性收入。

  2007年开始,在重庆试点的地票制度,利用地区差距与城乡差距,提升了贫困山区农民的收入。山区农民通过复垦宅基地,获得了10万左右的地票交易价款、以及购买城镇居民养老保险的资格,并且实现了闲置危房的退出。贫困地区的政府获得了扶贫和乡村振兴的资金,以及矿坑生态修复的资金。地票为扶贫和生态保护提供了支撑。

  地票为提高农民养老保障水平提供了一条路径。农民可以参加城乡养老保险,但是保障水平不高,一个月只有100元左右。城镇职工养老保险保障水平高,但是有条件限制,只有满足征地、三峡移民、扶贫等条件才可以享受。重庆市规定,参加复垦的农民,满足男50岁、女40岁,可以一次性花费4.1万购买城镇职工养老保险。男60岁(女50岁)后,可以每月领取养老保险,从500多元开始,三年后达到1080元。我访问的农民普遍支持这个政策。有农民说,“高保比儿子稳当!”儿子也不一定每个月有1000多元给老人养老呀!

  如果能推广至全国,实现地票的跨省交易,将在更大范围内促进共同富裕。据统计,自2013年打响脱贫攻坚战以来,全国范围内土地增减挂指标跨省域调剂和省域内流转资金多达4400多亿元。构建地票跨省交易制度,有助于降低发达地区的用地成本,同时为欠发达地区提供更多资金支持。

  记者:在您看来,实现共同富裕最繁重的任务在于农村、农民。那该如何推进乡村振兴?

  路乾:乡村振兴的核心还是要“以人为本”,要聚集人气,一个仅仅摆放公共设施的“空村”毫无意义。某些地方为农村地区建设图书馆、公厕等基础设施,但是人都走了,无人使用,建成后也无力投入维护资金,致使公共设施废弃闲置。

  城市向农村的补贴替代不了农村自身的改革。只要城乡土地市场是分割的,农村的资源无法利用城市市场创造出收益,问题就得不到解决。如果农村不能发展出造血能力,仅仅依靠政府的投入,不但农民的收入难以有持续性地增长,已形成的农村资产也面临贬值的风险。这就要求找到一个长效机制,将农村资源与城市资金相结合,将城市化带来的巨大市场收益,切出一部分投向农村,为农村的发展创造可持续的资产和收入。

  可以学习地票的做法,利用大城市的发展为偏远山区的农民退出宅基地、购买养老保险提供收入支撑;也可以学习德清莫干山的做法,盘活农村宅基地,完善农民的宅基地财产权;也可以通过乡镇与村庄规划调整,将农村闲置的宅基地转为集体经营性建设用地入市,建设符合环保要求的小微产业园。

  同时,可以引入社会资本重新规划布局乡镇与村庄,促进人口向乡镇、中心镇或县城聚集,将节余的集体建设用地指标用来修建商铺和厂房,吸引社会资本运营园区,招商小微企业入驻,为发展提供可持续性的收入支撑。农民集中居住后,生活品质得以改善,乡镇的基础设施与公共服务也得到提升。

  总之,乡村发展要面向未来,要思考年轻人会喜欢在什么样的地方生活,如果乡村留不住人,又何来乡村振兴?

调节过高收入不应成为实现共同富裕的主要手段

  记者:最后,您如何看待“调节过高收入”这一提法?

  路乾:调节过高收入不应该成为共同富裕的主要手段。共同富裕的着力点在于提高低收入人群的收入,而不是降低高收入人群的收入所得。分配了高收入的群体的财产,未必会提高低收入群体的收入,反而会导致企业的投资积极性下降。我更倾向于通过改革降低低收入群体在大城市生活的成本,增加低收入群体的财产性收入,作为实现共同富裕的主要路径。

  其次,减少政府的公共支出,从而减少企业与居民的税收负担。提高纳税的起征线,降低小微企业的环评等环保成本,从而扩大小微企业的收入,带动打工群体的收入提高。

  第三,改革土地财政的地方政府收入模式,减少地方政府的负债冲动,降低社会总体的负债水平和金融风险。地方政府高债务会导致地方政府把更多资产和收入握在手里,最终会带来通货膨胀,提高低收入群体的生活成本。改革土地财政的发展模式,有助于降低社会总体债务风险,降低通胀概率及房价水平,从而提高城乡居民的总收入。

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