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孟天广 李熠:司法体制改革背景下行政诉讼制度的政治经济分析——基于司法大数据的分析
作者:孟天广 李熠      时间:2021-11-22   来源:《南京社会科学》2021年第8期
 

  行政诉讼是处理国家—社会纠纷的关键制度,是观察和理解国家社会关系特定维度的独特路径。深化司法体制改革为破解行政诉讼难题提供了制度创新,有效地推动了行政纠纷的法治化解决。利用大数据方法对中国裁判文书网发布的2014年至2017年间近39.8万份行政诉讼一审裁判文书的分析发现,深化司法体制改革为行政相对人发起诉讼提供了新生制度空间,在加速行政案件规模增长的同时,影响着其类型结构和空间分布。经济发展、城镇化、网络渗透率、全球化以及政府规模等政治经济因素显著影响着行政诉讼率,政府规模、城镇化和全球化与之关联最为密切。具体来看,现代化、全球化与更多涉及劳动和福利、罚款和处罚、登记和许可等行政纠纷高度相关;现代化水平和政府规模则与涉及土地和财产纠纷的行政诉讼密切相关;网络渗透率与各领域诉讼率的显著正相关展现了互联网的社会赋权效应。法治国家建设进一步强化了司法政治研究的理论与现实意义,司法大数据为司法政治研究提供了方法创新机遇。

  司法是维护公共秩序、实现社会正义的重要政治制度。与现代国家和社会从有限关联向深度融合的转变,以及法治和权利理念发展相适应,法院日益深入参与到公共争议处理中,表现为实施行政裁判、司法审查,影响和参与政策制定,并超越制度类型学的先验限定。无论是参与阶梯模型,还是纠纷解决模型,都反映了司法制度调节国家社会关系的重要作用,凸显了司法机构基于规范、公正的权力行使为权利主体提供了超越暴力、民间习惯、内部沟通、提供租金等纠纷解决机制之外的法治化渠道。因而,行政诉讼成为观察和理解国家社会关系的独特路径之一。

  随着改革开放的推进,中国在20世纪80年代末制定了行政诉讼制度,行政诉讼逐渐成为多种政治参与途径之一。然而,正如“法治长征”的预言,行政诉讼制度的运作呈现出整体渐入“困顿”“不容乐观”的境遇与局部存在“自行突围”和条件性“积极运用”状态并存的复杂局面。综合来看,行政纠纷规模与社会成员通过诉讼途径解决的规模和偏好存在明显倒挂,既有研究基于全国代表性样本发现了身份、资源、阶层、世代等典型的微观层面个体化属性在相关差异的解释中占据了主导地位。相较而言,对地区差异的中观解释则十分有限,并在关联效果和影响机制上存在争论。

  2014年启动的深化司法体制改革为更加全面、科学的审视行政诉讼制度的运行提供了重要契机。司法改革既从制度层面推进了立案、管辖、责任制等改革以改善司法质量、提升司法公正,又从技术层面借助互联网红利创设裁判文书网等在线公开平台将复杂的司法过程直观地向社会公开。同时,海量数据为从次国家层面基于行政纠纷事实破解行政诉讼制度下政府与社会互动的“黑匣子”,进而在中观层面围绕因果机制构建理论假说并开展实证检验提供了可能。

  新一轮司法体制改革为探究行政诉讼制度运行的政治经济根源提供了自然实验机遇,有助于探讨行政诉讼制度下的国家与社会互动,挖掘与之相关的政治经济等中观层次的影响因素。具体而言,首先总结行政诉讼嵌入现代国家治理的理论解释,概括深化司法体制改革前后我国行政诉讼的运作模式及相应机制,梳理行政诉讼地区差异的解释路径,提出现代化、全球化和政府规模三组研究假设。其次,说明本文利用司法大数据开展假设检验的研究设计,阐明数据分析方法。再次,基于39.8万份裁判文书对行政诉讼进行全景图式呈现,阐述行政诉讼的空间分布、纠纷类型及其规律,考察行政诉讼中政府与社会的互动关系。最后,检验经济发展、城镇化、网络渗透率、全球化和政府规模对行政诉讼率的影响,并结合理论假说探讨行政诉讼的政治经济根源,以及司法大数据研究的方法创新意义。

  一、文献回顾与研究假设:行政纠纷法治化解决的理论关照与中国实践

  (一)司法改革、行政诉讼制度与现代国家治理

  伴随着经济社会的快速发展,早期工业化地区首创的现代国家形态发生显著变化,行政国家和福利国家取代了守夜人国家,国家社会关系从有限关联到深度融合的转型成为必然,给国家治理带来全新的机遇和挑战。一方面,这一转变提升国家的控制、信息和汲取能力,以及助推经济发展的作用。另一方面,政府无法避免不作为、寻租、掠夺等失败风险,以及加剧不平等和经济衰败的可能。社会成员与政府间的权益纠纷日趋复杂,对制度信任和社会秩序提出了挑战。发展保护产权和权益、约束公共权力的法律制度显得愈发重要。

  由此,在完善法律制度、推动法治政府建设的同时,法院的政治功能得到了进一步开发,并鲜明表现为发展行政诉讼制度,运用司法权威定纷止争,规范行政行为、保全社会权益。这被称为“公共政策过程司法化”,与业已存在的强调法律规则主导现代生活的“社会关系司法化”和依赖法院处理“大政治”问题的“核心争议司法化”一同构成“政治司法化”的制度变迁趋势,这意味着司法程序和判决越来越多用于解决公共纠纷和冲突,使政权合法性与权利表达、正当程序和合法的有责政府的法治承诺能力日益紧密挂钩。

  20世纪中后期,随着新一波民主化、市场化和全球化浪潮的到来,行政诉讼更加广泛地嵌入到新兴民族国家的制度体系中。提供可信承诺以吸引资本流入,促进经济繁荣和税收增长成为其扩散和发展的重要外部动力。破除官僚体系内部信息流动受阻和监督成本高昂难题则构成了主要内部动力。符合基于被动、间接和分散程序的“火灾报警机制”的行政诉讼,较之内化委托人偏好的“意识形态模式”,集中、主动进行审计监视的“警察巡逻模式”,以及基于层级机构的激励机制更便利信息传递和规范行政系统运作。

  (二)改革开放时代中国行政诉讼的运行模式和主要机制

  20世纪70年代末,为解决此前遗留的社会矛盾和争斗问题,重建制度体系合法性,中央旋即启动法律制度和司法组织体系的恢复,于1980年重新启动了对行政诉讼制度的探索,允许法院参照民事程序受理、裁决行政案件。虽然这一变革起初被喻为“向石头扔鸡蛋”,但从20世纪80年代中后期至世纪末组织的问卷调查和案例研究可以发现,行政诉讼制度的吸引力和运行效果得到了社会的认可。

  2000年后,与快速城市化相关的劳动、环境、住房建设、土地征收问题,以及农村税收纠纷呈现爆发式增长,围绕相关纠纷的群体诉讼给法院带来更大压力。制度承载能力有限和涉诉信访问责压力的双重作用使行政诉讼进入“收案—撤诉”的往复循环。避免恶意诉讼的立案审查转而成为法院将敏感、疑难案件拒之门外,化解集团诉讼压力的手段。应星和徐胤对两家行政诉讼率相差大、但立案量保持长期稳定的法院进行比较,提出“立案政治学”的概念和“立审分立形式主义”的制度逻辑。党政权力关系和法院内部权力关系的人格化所导致的司法地方保护主义在其中发挥重要作用。调解机制引入虽然带来了案件数量上涨,但对审判质量造成极大破坏。相对人胜诉率、撤诉率和上诉率等指标显示,行政诉讼制度并未发挥实质性解决行政纠纷的功能。行政诉讼发展滞后的“部分法治”现象日趋显著。

  对次国家层次的个案研究逐步揭示了“部分法治”内部的多维差异。总体而言,嵌入型司法体系内部存在着“单位式法院”和“企业式法院”两种典型形态,后者较之前者更强调尊重法律原则和权力独立行使。对此,除提供保护产权的可信承诺以吸引外资这一典型机制外,另一个符合中国语境的解释则是对于处在中间层级的干部来说,保障行政诉讼制度依法运行,推动诉讼信息公开透明,既能提升他们晋升的可能,还能更好控制辖属地区的官员。具体操作方式则更为多样。在地方治理创新背景下,较为典型的探索如案件异地管辖和提级管辖改革,启动行政裁判文书公开,推动白皮书发布制度化等。

  (三)中国行政诉讼差异分布的解释路径和研究假设

  1.经济发展与现代化路径。现代化路径因循20世纪中叶以来学者对于经济发展、城镇化、传媒接触等经济社会条件,以及受此影响的公民能力、政治观念等对政治现实作用的探讨。

  经济发展和城镇化水平最先引起注意。裴敏欣提出经济发展水平和行政诉讼数量正向相关的探索性解释,姜明安等通过随机抽选裁判文书对当事人进行问卷调查发现城市的诉讼数量高于农村,麦宜生指出村干部提供“自下而上的正义”符合村民的期待提供了具体解释。基于2000年后的省级面板数据,李季又提出经济发展与行政诉讼率无关的判断。这一前后相异的结果或许与彼时行政诉讼立案的地方化政策,如明确不立案领域或是将群体诉讼拆分成个体诉讼有关。从社会态度入手,程金华发现经济发展和城镇化水平与社会成员的诉讼偏好显著正向相关。综合而言,改革开放后我国的经济水平和城市化快速发展均有赖于市场机制发挥作用。市场机制的广泛确立又再造和进一步改变了社会成员和权利意识。市场要素流动性的加强和空间聚集逐步挑战和突破单位体制和熟人社会所依赖的纠纷解决机制,要求基于法律规范建立的第三方介入。因此,本文围绕经济发展和城镇化水平和行政诉讼率的关联提出如下假设:

  假设1a:经济发展越高,行政诉讼率越高;

  假设1b:城镇化水平越高,行政诉讼率越高。

  近来,借助问卷调查、实验研究以及深度访谈,学者从信息传播和扩散为现代化路径提供了进一步支持。李磊发现,有诉讼经历的社会网络、媒体接触与社会成员的更多行政诉讼经历相关;白素珊借助田野实验发掘了普法工程和法律援助在基层社会的渗透率与居民法律意识增长的因果关系;施达尼和高敏提出市场化媒体的宣传和动员能显著提升当事人的诉讼倾向。宏观来看,互联网渗透使社会成员的信息获取和日常交往超出了熟人网络、议程设置机制的限制,表现出明显的群组化特征。政治行政活动也依赖互联网展开,发挥了向社会赋权的作用。因此,本文围绕互联网渗透率和行政诉讼率的关联提出如下假设:

  假设1c:互联网渗透率越高,行政诉讼率越高。

  2.对外开放与全球化路径。全球化路径强调外商直接投资引导和推动司法改革的溢出效应,前文对行政诉讼制度在新兴国家扩展的研究从国家层面对这一机制进行了直观说明。

  对中国而言,改革开放四十余年来外商直接投资对我国发展产生了深刻影响。高敏聚焦于全球化推动的劳资关系变迁,以及劳动争议解决中的法律动员和司法制度变革。王裕华基于次国家层次比较,构建了外商直接投资占比更高地区会更积极提升司法财政开支,降低社会成员对经济领域司法腐败的感知程度,对行政领域影响参差不齐的联系。因而,本文围绕全球化水平和行政诉讼率的关联提出研究假设:

  假设2:外商直接投资占GDP比重越高,行政诉讼率就越高。

  3.政府规模与政治资源路径。政治资源路径将司法政治与政治身份、政治关联等现象或理论相结合。作为社会分层重要指标的政治身份受到重点关注,具备党员、团员等身份的自然人有更多的行政诉讼经历,有政治关联的企业等法人组织因拥有具备专业知识和对裁决结果能发挥影响力的“知情人”倾向通过法院解决纠纷。总体而言,这一路径的已有研究以主观感知为因变量,政治身份等自变量往往更适用分析全国状况,较难适用于区域差异的比较分析。

  而且,行政诉讼的一般理论反复强调行政诉讼是政府、相对人和法院三方的互动过程,已有研究忽视了政府与社会成员之间的互动和行政纠纷发生的关联,而行政纠纷事实恰恰是相对人发起诉讼的重要前提。已有研究发现,在现实中与社会成员互动更频繁、联系更紧密的公安、工商、城建等部门的应诉量往往更多。政府有能力做出规制、监管的重要基础在于政府规模,并直观的体现为公职人员的人数规模。因此,本文围绕政府人员规模和行政诉讼率的关联提出研究假设:

  假设3a:公职人员占就业人口比重规模越高,行政诉讼率就越高。从更深层来看,财政是现代政府维持规制、监管能力有效运作的物质基础,公共财政预算规模代表了政府掌握的公共资源支持和影响行政管理、经济发展和社会建设的能力。在我国公共财政预算实践中,经济事务支出的占比长期位居首位,行政管理支出在2007年后缓慢下降但普遍高于教育、医疗,以及社会保障支出项目。这意味着公共财政预算规模越高代表政府更强的发展和建设意愿。因此,本文围绕政府财政规模和行政诉讼率的关联提出研究假设:

  假设3b:政府公共财政预算占GDP比重越高,行政诉讼率就越高。

  二、司法大数据与统计数据相结合的研究设计

  (一)数据来源、变量构成与测量

  1.数据来源。本文通过中国裁判文书网和统计年鉴建构了数据集。裁判文书是覆盖诉讼参与主体、起诉案由、时间、空间等多维信息的复合性载体,为深入分析行政诉讼状况提供了数据维度不同于调查数据、统计数据和访谈数据的实证资料,较之裁判案例则是全量样本的大数据集合。2013年7月开通以来,中国裁判文书网的文书数据资源规模快速发展,逐步实现了全国法院、案件类型和办案法官的全覆盖。

  结合研究问题,本文建立两个数据集,一是获取中国裁判文书网公开的立案时间在2014年1月1日至2017年12月31日间的一审行政裁判文书共39.8万份。按照裁判文书公开规定,任意一方上诉时一审裁判文书需待终审裁定生效后方可公开。由此,数据量和实际立案数量必然存在一定差距。二是为了弥补文书全文数据总量的不足,本文基于人工检索,建立了“管辖区—年”的行政案件立案数量面板数据,并匹配相应的经济社会统计数据。

  本文使用的“管辖区”概念与西方司法制度体系中的“司法区”概念类似,均指一级法院受理各类案件的空间范围,代表权力行使的地理边界。自20世纪中期起,我国各级地方法院与所在省、市、县的行政区划保持严格一致。2013年后,随着管辖改革在全国范围展开试点,中央将跨行政区划的案件管辖列入改革议程后,行政案件的管辖关系超出中级法院辖区现象日益增多,“管辖区”由此具备了独立于行政区划的制度意义。为此,本文以管辖区代替研究常用的省、市作为新的分析单位。

  2.关键变量与测量。基于裁判文书信息本文选取行政诉讼率、纠纷领域、行政相对人类型、立案年度、行政区划等变量对2014至2017年的行政诉讼状况进行描述性分析。相较而言,立案年度和行政区划的测量方式相对直观,前者与行政诉讼案号所含年份相对应,后者则依照作为行政诉讼被告方的一级政府或行政部门所在的行政区域并按照其所对应的管辖区进行标记。对于行政诉讼率、纠纷领域和行政相对人类型的测量需要具体说明如下:

  行政诉讼率。在比较和分析行政诉讼规模空间差异时,依照已有研究和现实情况,为了规避人口数量差异和省内经济社会水平差异造成的分析效度降低,本文提出以各管辖区(地市州)行政区域每万人行政诉讼一审案件量作为自变量,称之为“行政诉讼率”。较之诉讼量,诉讼率被认为是更加科学反映诉讼规模的指标,即单位人口提起案件的数量,首先被社会学家用于民事关系中的法律社会现象研究,后被引入到行政诉讼领域用于探讨行政诉讼案件规模长期徘徊不前的现象。除各管辖区行政诉讼率的总体水平外,为了探索更加微观的分布差异,本文也会将不同纠纷领域的诉讼率作为自变量分别进行分析。

  行政诉讼纠纷领域。为了适应《行政诉讼法》修改和机构改革需要,避免早前大量案件标记为其他等不利现象,最高人民法院于2020年发布《关于行政案件案由的暂行规定》,明确行政行为为主导确立案由的方法。从现实来看,管理范围与行政行为类型存在相关,也为进一步合并纠纷领域分类提供了事实基础。因此,本文采用了学者对河南公开的行政裁判文书进行自动文本分析所得主题模型生成的分类对全国的裁判文书开展分类,并在其提出的五个分类外增加不作为和不履职一类适应行政纠纷类型的变化。较之纯粹依照行为的分类,本方法更符合政治学描绘的国家社会互动,与我国改革进程和政治社会变迁更为契合。

  行政相对人类型。包括自然人和法人两类。需要说明的是,具有特别法人资格的基层自治组织如村民委员会、居民委员会和集体经济组织如经济合作社、联合社被归入法人。此外,法人也包括近来在行政诉讼领域日益活跃的以原告身份参与诉讼的社会组织、事业单位甚至行政部门。以居住区域为联合但以集体组织冠名的村委会小组、业主委员会则被视作自然人集团起诉,归入自然人类型。

  行政诉讼率、各纠纷领域诉讼率,以及经济社会变量的描述性统计见表1。

  (二)研究方法

  在描述分析部分本文使用了文本分析和空间分析方法。其一,由于裁判文书内含长文本、多主体,本文首先通过从每个立案年度的裁判文书中抽取1250份作为训练集进行背靠背编码,并在已有基础上扩展关键词和语句列表,形成标注纠纷领域的编码词典。其次,利用正则表达式从裁判文书提取与行政相对人姓名(名称),行政部门名称和案由等相关的语句。每份文书对应唯一的行政区域、相对人类型,以及至少一类纠纷领域。其二,计算社会科学强调地理信息系统与社会科学的融合为可视化和观察经济社会现象的空间模式提供了全新路径。通过展示各地级市行政诉讼率、各纠纷领域行政诉讼率的空间分布可以更加直观的展示行政诉讼的运行状况和改革效果,把握行政诉讼制度的实践情况。

  在统计分析部分本文使用回归分析方法。在司法改革的宏观背景下考察影响行政诉讼率差异分布的政治经济因素,不能忽略省级层面的司法改革进展和政治经济条件。而且,司法改革措施的密集推出对行政诉讼率变化有着潜在的影响。因此,以管辖区行政诉讼率为因变量的回归分析中,通过模型组1-4分别检验现代化、全球化和政府规模水平与行政诉讼率之间的关系,每一组模型均以OLS作为基准模型,继而加入年份—省份交互项的虚拟变量,分别使用最小二乘虚拟变量法(LSDV)和固定效应模型(Fixed Effect)加以考察。考虑到行政诉讼率和人均GDP的数据分布状况,本文在回归分析时为两个变量取自然对数。另外,由于取自然对数后的各纠纷领域行政诉讼率仍然不是连续变量,因而在识别具体纠纷领域诉讼率的空间差异时,本文使用样本选择模型(Tobit)进行检验。

  三、深化司法体制改革时代的行政诉讼:全景图示

  (一)行政诉讼率的规模变化

  直观来看,随着深化司法体制改革的启动和推进,2014-2017年间全国行政诉讼一审案件规模普遍增长。各法院管辖区行政诉讼率的中位数和平均值分别从2014年的0.331和0.431增长至2017年的0.739和1.005。从变化幅度看,北京、三亚、海口、贵阳、中山的绝对数量变化最大;大庆、朔州、南昌、七台河、黔东南的增长倍数变化最为明显。

  从空间分布模式来看,2014年行政诉讼率较高的地区集中在东部沿海地区,长三角、珠三角和京津唐地区最为典型,中西部地区以河南、湖北、重庆相对突出。以2015年为界,立案制度改革改变了行政诉讼率的分布状况,京津唐和长三角的规模持续增加,云贵川、甘陕等西部地区,以及东三省和海南的行政诉讼率有明显。随着案件管辖制度改革的深入推进,行政诉讼率在2017年迎来一波新的增长过程,尤以江西、湖南等中部地区最为明显。

  此外,2015年以来行政诉讼案件在省级行政区域内呈现出明显的空间聚集效应,省会所在地市的行政诉讼率较本省其他地区有较为明显的变化。这一变化的产生主要有三个因素:一是立案登记制改革的启动使原本以行政层级更高的部门为被告的行政诉讼立案难度降低;二是省会城市大多是铁路法院驻地,铁路法院自2015年承接了跨行政区划管辖改革,这一变化有助于降低审判过程受地方干预的可能,改进公众对司法机关的信任预期并带来案件规模增加;三是2015年以来大量有前置行政复议程序的案件进入诉讼过程,省级政府或其所属部门因承担行政复议成为案件被告方。这也预示着纠纷处理朝着优先选择复议和诉讼等准司法或司法途径而非信访等行政途径解决的积极变化。

  (二)纠纷类型的时空分布

  在本文分析的39.8万份裁判文书中,绝大多数案件被标记了两个纠纷类型。比如与自建房用地和建设许可有关的争议,会被标记为涉及土地和财产、登记和许可两个类型;又如与工伤保险落实不到位有关的争议,会被标记为涉及劳动和福利、不作为和不履职两个类型。总体来看,涉及土地和财产纠纷的案件数量最多,占样本总量的46.64%。因涉及土地和房屋建设许可问题,与登记和许可有关纠纷数量也相应较高,占样本总量的43.51%。此外,涉及罚款和处罚,一般行政程序纠纷的占比与前述两类较为接近,分别为41.97%和40.23%。涉及劳动和福利、不作为和不履职纠纷的占比相对较小,分别为23.6%和23.5%。

  通过跨年度比较可以发现,涉及土地和财产、一般行政程序,以及不作为和不履职纠纷的案件数量占比在持续上升。涉及不作为和不履职纠纷占比上升最快,从2014年的14.22%上升至2017年的24.48%,这体现出公众对于政府未能回应信息公开诉求、未能履行公共服务职责、未能保护自身合法权益表现出日益积极的维权倾向。增幅略小于前者的是土地和财产纠纷,从2014年的38.49%上升至2017年的48.13%,这一变化一方面受到了城市化扩张带来的拆迁、安置和补偿争议,另一方面也受到了农村土地权属争议增加的影响。涉及罚款和处罚纠纷的案件数量占比保持相对稳定,公安部门做出的处罚占据此类纠纷绝大部分,其次是市场监管、城管部门,涉及税务、环境的相对较少,涉及计划生育罚款的纠纷在2015年后迅速降低。同时,涉及劳动和福利、登记和许可纠纷的案件数量占比则在持续下降。其中,虽然知识产权领域纠纷在快速增长,但是登记和许可类纠纷的整体降幅依旧超过5%。这与近年“放管服”改革和营商环境建设等政府改革的推进不无关系。劳动和福利纠纷降低也从中部分受益,体现在医疗保险、劳动保险等事项办理的日趋便捷和规范,以及社会公共服务和保障水平的提高。

  不同纠纷领域的空间分布状况提供了从更深层理解政府与社会互动的机会。其中,涉及劳动和福利的纠纷多集中在劳动密集型产业城市、资源型城市和国营经济或国营单位占主导的地区。涉及罚款和处罚的纠纷在东南沿海地区、华北和东北地区的占比相对较高。不过,推高上述地区占比的因素较为不同,深受地区经济和产业类型的影响。涉及登记和许可纠纷和涉及土地和财产纠纷的分布形成一定的城乡区域,或是省会城市和其他地市的互补。这是由于省级行政部门或较大城市政府掌握了国家法律法规赋予的审批登记权限,对经济社会有直接影响。与此同时,近几年的城市化范围已经超出了此前快速城市化起步阶段的核心城区,中小城市、小城镇已经迈入高速建设阶段。此外,这两类纠纷会在开发区建设初期呈现短期同步增长,宁夏、海南等地则是这一机制的代表。涉及一般行政程序,以及不作为和不履职纠纷的在京津、长三角和珠三角地区,以及省会城市更为集中。

  (三)行政相对人的纠纷类型和时空分布

  本轮司法改革启动以来,行政诉讼案件中行政相对人类型发生的最为显著的变化是自然人占比持续上升。长期以来,自然人被认为较之法人的议价能力更弱且控制资产量小,面临更大的纠纷解决难度和起诉难度。自然人为原告的占比从83.6%持续上升至85.4%,绝对数量增长率达65.53%。与此同时,法人为原告的绝对数量增长率为44.18%。

  从不同纠纷领域看,自然人在涉及劳动和福利纠纷的占比上升最为明显,从2014年的71.90%上升至2017年的76.56%。增长幅度相对较小的纠纷领域则为登记和许可、罚款和处罚,分别从2014年的81.81%和83.24上升至84.58%和85.44%。此外,涉及不作为和不履职、一般行政程序纠纷占比略有上升,均在1%左右,涉及土地和财产的占比相对稳定,始终在88%上下浮动。

  从空间分布来看,各地差距在2014年并不明显,自然人为原告占比不足60%的地市州极为有限,仅分布在鲁西、鄂西、海南等省直管的县市,这些地方多依托大型国有企业和国营农场林场发展起来。其余地区自然人为原告的占比在70%-90%之间。本次深化司法改革以来,自然人为原告占比的数据离散程度更小,具体表现在中西部地区自然人为原告占比的增加,东部和南部沿海部分当地注册法人为原告占比的适当增加。

  四、行政诉讼率区域差异的政治经济分析

  从以诉讼率、纠纷领域和相对人类型等角度的描述性分析当中可以发现,司法改革带来了宏观的积极变化,也改变着传统的行政诉讼空间分布格局。

  表2展现了政治经济因素与行政诉讼率区域差异的相关关系。现代化方面,人均GDP、城镇化率和互联网渗透率均与行政诉讼率之间存在着显著的正相关关系,城镇化率与行政诉讼率之间的相关系数更高。这一现象与改革开放后农村人口大量流入城镇,人口等市场要素向城镇集中,打破单位间、城乡间的区隔和熟人社会的社会网络传统,获得更为广阔和便捷的信息获取来源,而且城镇区域较之农村有更快的发展速度存在着密切关系。全球化方面,FDI占GDP比重与行政诉讼率同样存在显著的正相关关系,在加入其他变量后相关系数虽然减弱,但始终能较好的说明行政诉讼的空间差异。政府规模方面,在独立探索财政规模和人员规模与行政诉讼率关系时,财政规模表现出更高的相关水平。在加入其他变量后,人员规模比重与行政诉讼率的相关水平最高。这意味着在同等条件下,政府雇员规模越高时,行政纠纷出现的可能性也就越高。

  正如前文分析,涉及不同纠纷类型行政诉讼率的空间分布同样存在差异。表3的回归结果表明现代化水平、全球化水平和政府规模对不同纠纷领域行政诉讼率之间的相关关系也极为不同。经济发展水平与各类纠纷诉讼率均存在着显著的正相关关系,在劳动和福利、罚款和处罚领域尤为突出。出现这一状况的可能原因在于人均GDP水平更高的地区,第二、三产业产值的比重更高,雇佣现象较之第一产业占比更高的地区也更为常见,社会成员维护合法权益和私人产权的意识更为强烈。城镇化率与涉及不作为和不履职纠纷的行政诉讼率的正向相关系数最高,这可能由于城镇化程度越高的地区公众有更好的公共知识积累,对政府行为规范性程度要求越高,在注重警惕政府权力越位的同时,还注重防范政府权力的失位。

  互联网渗透率与各类诉求的行政诉讼率之间存在显著的正向相关关系。结合近期改革来看,网上立案是“互联网+”司法的典型应用场景,互联网渗透率高意味着更大规模的社会成员能通过网络寻求纠纷的司法解决。相较而言,互联网渗透率与涉及不作为和不履职,以及一般行政程序纠纷的行政诉讼率的相关系数最高。背后的机制包括:一是信息公开是两类纠纷共同指向的领域,互联网渗透率越高的地区社会成员通过网络获取信息的便利程度相对越高,对信息公开的多样性、全面性有更高要求;二是互联网提供了更为便捷和全面的知识获取途径,尤其体现在与行政协议、合同等技术知识,环境、社保等复杂公共政策知识上。

  全球化水平则与除了涉及土地和财产纠纷之外其他领域的行政诉讼率均存在着显著正向相关关系,尤其体现在涉及罚款和处罚、一般行政程序纠纷,以及登记和许可领域的行政诉讼率的变化上。竞争探底理论和污染天堂假说指向的地方政府为吸引外资流入而忽视社会福利和环境保护等长期投入,不可避免的带来国家社会纠纷增加风险。这也进一步支持了外商投资流入的司法动员效应和“缚手”效应的存在。外商直接投资占比更高的地区涉及行政处罚、信息公开、行政协议、行政许可和知识产权等领域的行政案件规模更大。

  政府财政规模和人员规模则在不同的纠纷领域表现出显著的相关水平。公共预算支出占GDP比重与涉及劳动和福利、罚款和处罚,以及土地和财政纠纷的行政诉讼率形成了显著的正向相关关系。这一方面与政府更为积极的参与经济发展和社会建设事务,密切与社会成员间的互动相关。另一方面,也有可能是行政诉讼制度形成的约束效应,尤其体现在劳动和福利领域,社会成员的相关诉求使政府更加注重提高财政开支占比,提升更好的社会福利水平。公职人员占就业人口比重则与涉及土地和财产、一般行政程序、不作为和不履职,以及罚款和处罚纠纷的行政诉讼率之间存在显著的正向相关关系,涉及土地和财产、一般行政程序纠纷行政诉讼率的相关系数明显高于其他纠纷类型。通常来看,土地征收和信访维稳是政府最为密集动员公职人员的公共治理行为,地方政府会向不同组织体系分包大量谈判、值班任务以降低冲突风险,维护社会稳定。另外,人员规模增加与腐败现象增多的紧密关联也为这一机制的成立提供了进一步支撑。

  五、结论与讨论

  基于行政诉讼裁判文书分析,深化司法体制改革通过向行政相对人赋权,以及权力关系调整,带来了行政诉讼规模的快速增长,这在易引发经济或社会冲突的政策领域尤为突出。研究发现,经济、社会和信息传播的现代化,以及全球化和政府规模等政治经济因素与行政诉讼率显著相关。其中,公职人员占就业人口比重的增加、城镇化率提升和外商直接投资占比的增加与行政诉讼率增长最为密切。从诉讼领域看,现代化、全球化水平与涉及劳动和福利、罚款和处罚、登记和许可纠纷有关的行政诉讼率密切相关;现代化和政府规模与涉及土地和财产的行政诉讼率密切相关。

  由此来看,深化司法体制改革、推动行政纠纷的法治化解决适应了我国经济社会现代化、全球化的发展趋势。从我国政治发展历程来看,这一改革重塑着司法场域中政府与社会的互动关系,社会成员获得了更为实质的监督与问责权利,为拓展我国公众的政治参与渠道提供了制度基础。从更宏观的国家与社会关系视角来看,这一改革有助于强国家和强社会的同步成长和演化。国家和社会的日益深度融合有助于瓦解对双方零和博弈的固有认识,塑造强国家与强社会共存的现代形态是法治国家的必然趋势,由此形成的良性国家社会关系更是保障经济增长和社会繁荣的关键机制。纵观人类社会发展历程,法治是有效维系国家与社会良性互动形成合作关系的基本制度设计,法律规则及其话语的普遍适用一方面为国家提供着维系政权合法性、权威性分配稀缺资源和实施规范的社会控制等政治功能,另一方面为社会提供了监督公权力、可信承诺以及保障产权等经济社会功能。

  在方法论意义上,司法大数据为超越对行政诉讼的单维度理解提供了良好契机,进而为从多主体、多维度角度开展实证研究提供了可能。裁判文书公开制度实施以来,依托海量裁判文书理解司法制度及其运行机制得到了广泛认可,有助于发掘潜藏于司法裁决中的微观机制和宏观转型趋势。然而,受限于实证数据的完整程度和挖掘深度,本文对行政诉讼裁判文书的大数据分析也存在不足,譬如裁判文书尚未全部公开。在最高人民法院推动下,司法裁判文书的总体公开率从50%上升至70%,但公开率仍然存在地区差异。此外,司法大数据分析不仅需要全面的数据开放,更有赖于演进的研究设计和适用的算法应用,以准确解码司法裁判文书的维度,并结合经济社会数据探究司法制度运行的政治经济逻辑。

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