首页 图片 视频 音频 书签 博客 旧版入口
标  题
作  者
正  文
简  介
不  限
   
 
   
     
 
 
·胡耀邦的战友—..
·华炳啸:反宪政..
·袁绪程:关于中..
·秦晓、陈志武、..
·华炳啸:宪政社..
·张曙光:“马克..
·童之伟、秦前红..
·陈有西:中国司..
·陈有西:宏观调..
 
 
·国务院:去年30..
·两会前瞻:监察..
·为全面深化改革..
·郭树清:抓住“..
·农业供给侧改革..
·多地出台户籍新..
·中国公布8大领..
·报告:30岁以后..
·国企改革2016年..
 
专题特辑  /  怀念耀邦  /  口述耀邦  /  耀邦研究  /  电子杂志  /  背景参考  /  投稿
  网上纪念馆  /  耀邦家庭  /  耀邦年谱  /  耀邦著述  /  手迹文物  /  故居陵园  /  视点

  您现在的位置是:首页 >> 综合 >> 视点
刘守英 颜嘉楠:体制秩序与地权结构——百年土地制度变迁的政治经济学解释
作者:刘守英 颜嘉楠      时间:2021-11-19   来源:《中国土地科学》
 

  研究目的:从土地权利与社会秩序的关系视角为中国共产党成立以来的土地制度变革提供政治经济学解释。

  研究方法:基于文献和政策梳理的制度变迁研究。研究结果:(1)中国共产党以土地革命发动农民群体,打破以精英结盟维稳为主导逻辑的社会秩序,使中国社会进入国家与社会一体化的整体体制秩序;(2)在整体体制秩序中,国家构建自上而下渗透与统合社会的政治经济体制,控制土地权利,为国家工业化进行资本积累;(3)当整体体制的推行对整体秩序的维系产生威胁,国家以农村土地制度改革为起点,调整体制安排,进行朝向权利开放的改革来平衡国家与社会的利益;(4)讨论了中国朝向现代土地制度与现代化国家建设的可能路径。研究结论:土地制度变迁与社会秩序转型息息相关,土地问题始终是社会稳定与发展的重大问题。

  土地制度既是政治制度也是经济制度,决定着社会转型中的政治—经济互动方式,从而影响一个社会的发展绩效。习近平指出:“江山就是人民,人民就是江山,人心向背,关系党的生死存亡。”一套好的土地制度具有稳定与发展的双重功能,通过维护土地占有与分配的公平,实现社会和谐。中国共产党将土地制度作为政治稳定与经济发展的法宝,运用土地政策工具建立国家政权、实现结构转变与改善人民福祉。中国共产党百年土地制度变革不仅赢得了人民,而且促进了中国式现代化国家建设。

  任何大规模的社会变迁都是社会秩序的深刻变革,土地制度安排和变迁的影响至关重要。对于经历了工业革命的社会,产业结构与劳动力就业结构的转变相伴相生,土地对于资本积累的重要性大大下降,更与政治权力逐步脱钩,从而促使土地产权体系走向非人际化。近现代中国历次社会秩序转型,都与中国共产党推行的土地制度变革密切相关,与经典转型路径不同,中国的土地制度变革始终被作为推动体制变革与结构转型的条件,而非结果。中国共产党把土地改革作为获取农民群体支持的初始动力,建立起社会主义政权;完成社会革命后,新政权将注意力转向形成和稳定政治经济秩序,国家的稳定性及其治理能力的提高依赖于在农村推行改革(特别是土地制度变革)以完善基层政权的能力;在此基础上建立起有效的政治体制后,国家通过土地权利的开放实行社会经济改革,以寻求长期经济增长与推进农业国的现代化。

  本文从土地权利与社会秩序关系的视角,在更广阔的图景中分析中国“政治—经济—社会”的互动,与土地制度选择和变迁方式在这种互动中的作用,试图为中国共产党“打江山、守江山、建江山”的历程与逻辑提供政治经济学的解释。本文提出,中国共产党以土地革命发动农民群体,打破以精英结盟为主导逻辑的秩序,使中国社会进入国家与社会一体化的整体体制秩序。国家形成自上而下渗透与统合社会的整体体制,来实现经济赶超和政治竞赛。当整体体制的效率下降对秩序维系产生不利影响,国家以农村土地制度改革为起点,调整体制安排,进行持续不断的权利开放来平衡国家与社会的利益。中国在完成第一个百年全面建成小康社会目标后,提出了在第二个百年建成社会主义现代化强国的宏伟目标,建立现代土地制度是这一新征程中的重大举措。

1 社会秩序转型与土地制度变迁

(一)精英秩序转型与土地制度变迁

  土地产权关系决定着一个社会从传统农业社会向现代工业社会转型所面临的局限与所选择的路径,其变迁涉及不同社会群体之间的互动。在马克思主义视角下,现代国家代表了特定阶级的利益,国家与其能力都是产权体系及其引致的阶级矛盾的外在反映。为满足资本原始积累的需要,资产阶级将对封建土地所有制与小土地占有者发起进攻。一方面,变有产者为无产者,剥离农业劳动者与土地所有权的联系,为工业化提供大量劳动力;另一方面,变小土地所有制为大土地所有制,推动农业生产方式向资本主义大规模生产转型。从现代化过程中的精英内部关系视角,诺斯等提出,社会维持稳定的必要条件是精英在彼此之间分配获取资源收益的特权。传统农业社会的土地及其产生租金的所有权与控制权在精英间人际关系化的分配是缔结联盟、抑制冲突的主要方式之一,维持着国家顶层的稳定及中央与地方之间的平衡。

  以上两种视角分别提出了精英秩序社会与土地产权制度的走向。马克思认为,不论是资本主义大生产,还是农民的小土地所有制,都不符合生产力发展的要求。他在《论土地的国有化》中提出,“社会的经济发展,人口的增长和集中,迫使资本主义农场主在农业中采用集体的和有组织的劳动以及利用机器和其他发明的种种情况,将使土地国有化越来越成为一种社会必然”。随着劳动与土地等其他生产资料进一步社会化,广大受压迫的无产者将会对资本家进行有组织的暴力反抗,建立无产阶级政权。但是,这一路径并没有得到现实印证。诺斯等则基于西方转型事实提出,现代化必然是精英内部自主的选择。一旦土地作为联盟内部权力平衡的中心地位不断下降,特别是对于国家税收的重要性不断下降,开放权利符合精英的利益,将促使精英们在其内部持续开放权利,建立界定清晰且易于转让的土地产权。这有利于发生真正意义的权利开放,实现长期稳定的经济绩效。

(二)非精英秩序转型与土地制度变迁

  在落后国家的现代化进程中,还存在另一种从精英秩序到非精英秩序的转型路径。与经典假设不同,社会主义没有首先出现在非常成熟的资本主义国家。部分落后国家在以农业为主导的社会中发生了社会主义革命,生产关系先于生产力发生变革。精英间的合约关系与其所代表的精英秩序受到随机的、未预期的内外部变化的影响,存在不稳定乃至被瓦解的可能。精英秩序被动摇、被打破及其后的社会进程,开始更多涉及精英与非精英之间、国家与社会之间的互动。分配的不平等,特别是土地所有权的不平等,更直接地与革命联系在一起。来自内部的力量,往往是农民群体的反抗,成为现代化的开端,引发旧秩序的覆灭。这些落后农业国完成对暴力的有效控制后,社会秩序的演变路径与精英秩序社会相异,社会转型始终依赖于土地制度安排。且落后国家的现代化进程不一定伴随着经济对土地依赖度的下降以及国家对于土地控制的放松。

  通过打破精英秩序建立起来的秩序主要是一种整体体制秩序。科尔奈认为,社会主义体制随历史阶段呈现出三种原型:革命过渡体制(从资本主义过渡到社会主义)、经典体制(或经典社会主义)与改革体制(或改革社会主义)。历史表明,在经历了革命的社会中,无政府状态、缺少法律和秩序、各行其是的地方行为严重阻碍着经济增长目标的实现,存在迫切恢复秩序的要求。大多数历经了社会革命的社会主义国家采取“党国合一”的整体体制(或科尔奈的“经典体制”)维持秩序,国家与地方之间是严格的层级结构。整体体制所对应的社会秩序不再依赖精英间的联盟,而依赖顶层与底层之间的互动反馈。以改变经济落后状况、实现赶超现代化为目标,整体体制在农村地区进行集体化经济的构造。国家通过控制土地以及可能松动人地关系的其他因素,实现工业化所需的资本积累。周其仁指出,社会主义国家的集体化经济实质是国家控制农村经济权利的一种形式,国家将农业剩余最大限度地集中在手中。与精英秩序中的合约关系不同,国家对农村土地的控制是一种强制干预。这种控制之所以能够在广大的农村地区成功,是因为土地产权的合法性本就由新生国家领导的社会政治运动赋予,国家同样可以通过自上而下的政治运动改造所有权。在全面控制的体制架构下,集体化体制作为整体体制的一个缩影,集合了政治架构、意识形态、经济监督管理、体制内部的信息流动、典型的社会关系以及由政治—社会—经济环境塑造的典型行为特征等要素。只要社会秩序没有出现危机,整体体制很难发生自我变革。

  但是,整体体制的低绩效诱发改变其体制和秩序的力量。改革体制秩序可能起源于整体体制内不断积累的紧张和矛盾。正是由于土地所具有的政治经济双重意义,围绕土地问题累积的矛盾不仅出现在狭义上的经济领域,也出现在国家与公众的关系中,促使公众与国家在体制内频繁进行讨价还价。当公众与国家的博弈使得国家对土地制度成本与收益结构的衡量发生变化,原本环环相扣的体制中出现向下赋权的制度元素,整体体制就面临突破,改革就可能连续不断地发生。改革秩序的突出特征是制度变革并非一蹴而就,而是在不动摇社会秩序的前提下,由国家运用集中权威对底层的创新予以保护。并且,当渐进改革面对意识形态、已有权力体系阻碍时,国家逐步将改革从微观经营机制方面深化到资源配置制度和宏观政策环境方面,为继续解决微观经营机制问题创造条件。不过,改革过程在政治权力结构上的变化很小,很难岀现全面彻底的权利开放,而可能出现土地制度安排的双轨体制。若社会仍未完成经济结构转型,土地将始终在国民经济中扮演重要角色。在制度变革推动结构变革的问题上,土地并不能被其他经济要素所替代。中国土地制度百年变迁与社会秩序转型的互动将印证这一逻辑。

  2 土地革命与摧毁旧精英秩序

  近代中国处于不稳定的社会秩序之中。晚清时期,国家对地方控制的无力成为封建帝制崩溃的关键。辛亥革命后,国民政府试图建立全国范围内的大一统政权,但从未成功建立起精英之间抑制暴力的长期合约。中央与地方军阀政权维持着不稳定的平衡,纠缠在同各省军阀势力的政治或军事的斗争中。另一方面,政府的整体性在中央与地方精英之间出现断裂。国民党主要在城市培植执政基础,国家治理在乡村的延伸受制于传统乡村权力结构的影响。当国民党试图改善基层农民群体的生存处境,立刻遭到基层精英出自自身利益的抵制。这一情形下,国家权力的强行扩张破坏了传统文化网络,导致基层精英流失与基层组织恶化。结果,政治秩序分崩离析,政治力量对经济特权的控制对经济发展造成不利影响,社会秩序的不稳定性加剧。不稳定的精英秩序给予农民群体以暴力打破原有秩序、争取政治经济权利的空间。

  (一)不稳定的土地关系与社会秩序

  近代中国土地革命的迫切性是出于中国共产党对乡村社会动员和治理的需要。国民政府与乡村精英之间的联盟松散,政府的权力、财富与文化集中在城市地区,中国共产党在边远贫穷地区角逐权力的难度远远低于在国民政府牢牢占据的城市地区。为获取农民群体的革命力量,进行革命所需的资源控制,中国共产党必须颠覆乡村原有的阶层结构,改变乡村社会的自治状态。

  20世纪初期,中国的经济重心仍在乡村。1933年,中国的农业净产值占国内净总产值的65%,农业劳动者占全国劳动力的79%。民国政府执政期间,中国的土地所有制形态主要是私有制,其特征是土地分配不均。据国民党中央执行委员会农民部土地委员会调查,在3.36亿农民中,无地雇农达3000万人,无地而租入田地的佃农达1.36亿人;在有地的农民中,富农、中小地主及大地主占比为32%,其土地占全部土地的81%。乡村形成精英主宰的阶层结构,无地或少地农民在与社会其他群体的政治经济关系中处于弱势地位:(1)租佃关系。在20世纪30年代,土地出租者大多是在外地主。在外地主视土地为安全资产,作为食利阶层获得土地耕种者的收入和土地的非生产性支出,而不创造农业剩余。南京国民党政府执政十年间,地租事实上一直未变,佃户缴纳主要收获量50%~70%的地租。连年战乱导致的经济萧条已使地租成为贫农的沉重负担。此外,收租代理人(例如长江一带的租行)从中常常能捞到很多好处,使农村矛盾更为激化。(2)金融关系。高额地租与日常生活支出使农民流动资金不足,须向地主或工商业主借贷,却往往无力偿还,使得自有土地或地上物被低价收购。永佃制情形下,农民以田底所有权偿债,不影响田面耕作权,但在外地主的惟一兴趣就是租金本身,农民仍受到不利的租佃条件束缚。(3)贸易关系。20世纪30年代,由于世界性萧条引起的出口市场收缩与物价变动,中国农民的收入锐减,农业贸易条件明显恶化。乡村手工业发展受到外部技术变革冲击,乡村非农业就业机会减少,对小农家庭收入产生负面影响。(4)税赋关系。国民党执政的最后十年间,重庆政府通过战时田赋征实和粮食征购,加重了小农和佃农的赋税负担。战争对乡村的破坏,加之种种军费负担,使农民生活愈加困苦。

  国民党精英无力改变这一局面。南京政府十年间出台数目可观的地政法规及各省地政单行章,试图贯彻孙中山的“平均地权”“耕者有其田”思想,终究归于失败。失败的深层原因可以追溯到精英秩序的自我维护性。国民党高层的利益不在乡村,基层政权所依赖的是乡村地主豪绅,土地改革必然遭到乡村精英的强烈抵制,土地政策的执行到基层一般已大打折扣。国民政府还不断在乡村扩大基层组织,组织运行存在“委托—代理”问题,与农民的矛盾不断激化。

  (二)打破旧精英秩序的土地革命

  直到中共“三大”,农民群体还不是中国共产党主要动员的力量,且中国共产党在国民革命期间的行动受到与国民党合作关系的掣肘。起初,农民运动以限租、减租、铲除高利贷和苛捐杂税的斗争为主要内容,由一批比较熟悉农村情况的党员和农民领袖领导进行。中共“二大”于1922年7月提出,“中国三万万的农民,乃是革命运动中的最大要素。……如果贫苦农民要除去穷困和痛苦的环境,那就非起来革命不可。而且那大量的贫苦农民能和工人握手革命,那时可以保证中国革命的成功。”到1923年6月,中共“三大”提出已有“结合小农佃户及雇工以反抗牵制中国的帝国主义者,打倒军阀及贪官污吏,反抗地痞劣绅,以保护农民之利益而促进国民革命运动之必要”,必须解决革命同盟军的问题。这一背景下,农民运动迅猛发展。到1926年5月,农民协会分布多达10省区,共有会员98万多人;到1927年3月,多达17省成立了农民协会。1924—1926年,中国共产党在乡村建立起反传统精英的革命性基层组织,中共党员主办的广州农民运动讲习所培养了大批回到各省区从事农民运动的学员。1927年5月,中共“五大”进一步提出,“必须要在平均享用地权的原则之下,彻底将土地再行分配,方能使土地问题解决,欲实现此步骤必须土地国有,共产党将领导农民从事于平均地权的斗争,向着土地国有、取消土地私有制的方向。土地国有确系共产党对于农民问题的党纲上的基本原则。”并提出取消地主绅士所有的一切政权及权利,建立农民的乡村自治政府,以留存革命果实。但是,中共“五大”期间中共中央领导人也曾指出不要破坏同国民党的关系。农民运动起初得到国民党“平均地权”思想的支持,随着国民党右派掌握政权,农民运动遭到国民党的遏制。其后国民大革命的失败与国共合作的破裂更加表明,中国共产党通过西方意义的与传统精英结盟重建社会秩序的设想根本不可能实现。

  中国共产党意识到,若不彻底解决土地问题,动员广大农民,革命不可能成功,并由此确定了土地革命和武装反抗国民党反动派的总方针,将斗争中心转到农村,建立乡村基层政权,围绕乡村根据地进行武装斗争。1928年7月,中共“六大”《关于农民问题决议案》指出,必须推翻地主资产阶级的政权,解除反革命势力的武装去武装农民,建立农村中的农民政权。同时必须无代价没收豪绅地主阶级的土地财产,分配给无地及少地的农民使用。1928年底,《井冈山土地法》在总结土地革命经验的基础上首次用法律形式肯定农民的土地权利。1929年6月起,共产国际指示中国共产党对富农采取更为激烈的政策,1931年11月通过的《中华苏维埃共和国土地法》随即提出没收与分配富农的土地。

  但是,土地权利再分配政策也受革命目标转变与秩序维持需要的影响,中国共产党对土地再分配的激烈程度不断进行调整。当战时目标有所转变(例如应建立抗日统一战线的需要),土地改革对武装斗争效果与根据地秩序维持起到反作用,使土地制度实施成本变高而土地改革收益下降时,中国共产党就采取较为温和的土地政策。过于激烈的土地斗争在根据地引起强烈反对,于是苏维埃中央政府调整了土地政策的尺度,参考毛泽东的意见,提出划分农村各个阶级的标准,以及地主、富农、中农、贫农、工人各阶级间的质的区别,后者从量的方面,规定了地主与富农、富农与中农之间的具体标准。随着民族危机进一步加深,土地革命力度更出现明显下降。1935年12月6日,中共中央《关于改变对富农策略的决定》提出,“把富农推到反革命的怀抱中去,是在加强反革命同我们斗争的力量,……这种策略现在已经不适当了。”《决定》根据各地区势力对比提出具体斗争原则:在国民党统治区域,不排斥富农参加革命斗争,但是争取党的领导地位;在苏区则集中力量消灭地主阶级和富农的“封建式剥削的部分”。中国共产党还于1936年发布了《中共中央关于土地政策的指示》,指出中国土地革命的目标不是彻底废除土地个人所有制,而是废除地主所有制,并详细规定如何对不同身份人群采取针对性的政策。

  待抗日战争全面爆发后,中共中央提出取消一切“暴动政策”及“赤化运动”,停止以暴力没收地主土地的政策,以建立统一战线与恢复生产。但是,中国共产党并没有放弃以土地问题为中心的革命方针。1939年11月1日,中共中央《关于深入群众工作的决定》提出,在抗日根据地内必须实行激进的有利于广大抗日民众的经济改革与政治改革,在经济改革方面必须实行减租减息与废止苛捐杂税。1942年1月28日,中央政治局通过《中共中央关于抗日根据地土地政策的决定》,调节农民与地主双方利益,鼓励富农生产与联合富农。一方面规定地主应该普遍减租减息,另一方面又规定农民有交租交息的义务;一方面规定地主的土地所有权与财产所有权属于地主,地主依法有对自己土地出卖、出典、抵押及作其他处置之权,另一方面又规定地主处置土地时必须顾及农民的生活。在进行土地革命的同时,中国共产党仍争取地主与富农作为抗战力量。1945年,各根据地民兵发展到220多万人,自卫军近千万人,并培养和造就了一批扎根于农民群众的基层干部,为根本改造原有政权创造了条件。

  对外战争胜利后,中国共产党最迫切的任务又回到土地问题上来,其革命目标仍旧是建立政权。“五四指示”展现出中国共产党对土地改革愈发强劲的信心与愈加周详的考虑。杜润生将其概括为“一条批准,九条照顾”:“一条批准”,是允许群众无偿没收地主土地;“九条照顾”,是严格保护中农,照顾工商业者、富农、小土地出租者、民主人士,给地主留下土地,给生活出路,不准扫地出门等。1947年10月,中共公布《中国土地法大纲》,实行耕者有其田,废除一切地主的土地所有权,废除一切祠堂、庙宇、寺院、学校、机关及团体的土地所有权,废除一切乡村中在土地改革以前的债务;土地改革的合法执行机关是乡村农民大会及委员会、贫农团大会及委员会、农民代表大会及委员会;乡村中一切地主土地和公地由乡村农会接收,统一平均分配,抽多补少,抽肥补瘦,归个人所有;土地制度改革以前的土地契约及债约一律撤销;分配给群众的土地,由政府发给土地所有证,并承认其自由经营,买卖及在特定条件下出租的权利。至1947年春,全解放区约有三分之二的土地完成土地改革,广大贫苦无依的农民获得了经济政治权利,支持解放战争。中农大量增加,贫农减少,赤贫几近消灭。仅1946年的8—10月,全解放区就有30万名翻身农民参加了人民解放军。

  如亨廷顿所言,土地权利的再配置涉及根本性的权力和地位的再分配,以及原先存在于地主和农民之间的基本社会关系的重新安排。要突破原有精英秩序社会的联盟,中国共产党必须通过对农民进行土地所有权的分配,以打破乡村经济与政治的同构关系。在重建地方社会秩序的基础上,中国共产党以高度的纪律和纵向整合组织起新政权,使社会进入国家能够充分调动全社会资源的整体体制秩序。

加入收藏夹】【关闭
 
 

   
 
李书磊:“人文精神”的真实含义
刘守英 颜嘉楠:体制秩序与地权结...
布雷默:科技巨头时代来临与地缘...
陈剑:西方市场经济中道德的作用...
刘翠霞:迈向“负责任地创新治理...
陈行之:“近亲繁殖”与社会上升...
许纪霖: 面对“后浪”文化,如何...
 

[getpllist]17[/getpllist]
 

京ICP备06025827号  京公网安备110102006329    电话:010-82271466  EMAIL:hybsl@126.com

版权所有:胡耀邦史料信息网  免责声明 

本网站署名文章仅代表作者个人观点和立场,不代表本站观点和立场。
本网站为公益性网站,如作者对本网站发表其作品有不同意见,请立即和我们联系。