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陈永杰:强行政弱外包:政企统合治理的机制及其影响
作者:陈永杰      时间:2021-10-13   来源:《行政论坛》2021年第4期
 

  一、问题的提出

  地方政府行为是理解当代中国社会与经济发展的关键要素之一。经济社会学者的一个重要分析框架是将中国宏观的政治经济制度改革所形成的制度激励与地方政府之间“为增长而竞争”的行为结合起来,进而解释中国的经济增长和其他社会问题。围绕“制度激励与地方政府行为”这一分析框架,国内外学者提出了一系列富有竞争力的解释,包括:以行政和财政分权为基础的“市场维护型联邦主义”;以政治集权和经济地方分权为基础的“地方分权的威权主义”;以政治集权为基础的“晋升锦标赛”;以“县际竞争”为核心的竞争理论等等。这些解释为我们理解地方政府的行为逻辑及对经济社会产生的影响提供了重要启发。聚焦于政府纵向层级间的治理模式,周黎安提出了“行政发包制”模型,并从行政权分配、经济激励和内部控制等维度来解释这一模型与科层制和外包制的区别及其影响。行政发包制和外包制都具有清晰的边界,前者是政府体系内部发包,后者以市场契约为边界。但事实上中国情境下政府与企业、市场的边界并不严格界定,而是存在着紧密的互动和交融。黄宗智、周黎安等将这种互动和交融关系以及相应的治理机制称之为政府与市场间的“第三领域”。

  问题在于在这种交融边界,即既非政府体系内部,也非以市场契约严格界定的领域,地方政府是如何将公共事务发包给企业或市场的,其发包机制与行政发包和市场外包相比是否具有差异性?本文聚焦于以各类开发区、功能区为代表的“特殊经济区”(SEZ),发现其广泛采用了政企统合治理的模式,即党工委、管委会与投资开发公司高度统合在一起,地方政府将融资、建设运营、招商引资等任务发包给投资开发公司,而投资开发公司则按照市场化原则运营。在这种治理模式中,管委会政府与投资开发公司虽然分属政府与企业两种不同性质的组织,但并没有形成以契约为核心的市场关系,而是被管委会政府和公司负责人称之为“松散的行政关系”,即投资开发公司类似于政府的一个部门,政企关系呈现出明显的科层控制特征。这一概括引申出一些有趣的问题,例如,这种统合治理模式的发包机制与政府体系内部的行政发包和市场外包的差异性体现在哪里?这种差异性对地方政府会产生何种影响?当两种遵循不同制度逻辑的组织统合在一起时,会产生何种反应?对这些问题的回答有助于拓展对行政发包制的理解,也有助于增进地方政府辖区经营中政企互动机制的认识。本文的实证材料主要来源于作者于2017——2019年间对Z市H经济开发区的调查。

  二、双层经营结构中的政企统合治理

  改革开放以来,地方政府的经济发展策略具有主动性、适应性和演变性三个特征,即地方政府会相机应对外部制度环境变化,来“抓住经济发展的主动权”。从历史的角度来看,地方政府的经营性大致可划分为经营企业和经营辖区两个阶段。在经营企业阶段,随着财政包干制和去农业集体化带来的经济激励,地方政府借助集体产权和行政权威,直接参与企业的内部生产和经营过程,获取利润。这种政府经营模式学者称之为地方性国家统合主义(Local Sate Corporatism)地方政府即厂商(local governments as industrial firms),地方威权主义,政权经营者,谋利型政权经营者等等。Duckett,Zheng等则依据地方政府干预企业经营的方式和程度,将其概括为企业家型政府。这些学者提出的分析概念虽然有所差异,但都观察到地方政府借助行政权威和市场机制介入市场,参与企业经营的现象。这些研究对于理解政企统合治理的历史线索,构建分析框架具有重要意义。例如,张静提出的政权经营者概念所分析的乡镇政权与乡镇企业的统合治理便与政企统合治理具有相似的组织治理特征。20世纪90年代中期以后,伴随市场化和民营化的不断推进,企业产权和土地制度改革,地方威权主义走向终结。地方政府开始从经营企业转向经营辖区。赵树凯,折晓叶,周黎安,黄宗智等认为经营企业阶段的分析概念如地方性国家统合主义已难以解释经营辖区阶段地方政府围绕土地经营和招商引资所进行的一系列治理行为,因此他们分别基于地方政府的权力结构、运行机制,治理机制,政企关系,政府与市场关系等提出地方政府公司化,三位一体的统合治理机制,竞争性地方股份公司等概念。与此同时,曹正汉、史晋川等人开始从中观角度观察地方政府的经营结构,并认为地方政府形成了一种独具特色的双层经营结构,即政府经营辖区与辖区中的企业经营相结合,但其分析并没有揭示双层经营结构的特征和运行机制。近年来,一些学者开始以开发区为例对双层经营结构的微观治理模式进行分析。陈国权等发表了一系列论文将各类开发区、功能区概括为第三区域,并认为其典型治理模式为政企统合治理,随后分析了其再集权化、组织基础、廉政风险等。吴晓林,黄建洪等围绕开发区治理中的权力执行过程,政府与市场关系,治理机制等提出了模糊行政,渐弱式市场替代体制等概念,这些概念丰富和拓展了对政企统合治理特征和逻辑的理解。与已有研究聚焦于政企统合的内部结构和机制相比,吴金群和陈永杰分别从政企统合治理所嵌入的府际关系网络及历史演变过程来分析政企统合治理的特征、绩效和转型路径。

  总体来看,这些研究对于理解政企统合治理的制度基础、组织结构和治理特征具有重要的启发意义,但同时缺乏从比较的角度分析政企统合治理下的治理机制及其影响。例如,政企统合治理下的发包机制与政府体系内部的行政发包和市场机制主导下的外包制有何差异,这种差异又会带来何种影响等等。

  三、强行政弱发包:政企统合的治理机制

  所谓政企统合治理是指在开发区等特殊经济区治理中,党工委、管委会通常合署办公形成“两块牌子,一套人马”,并与投资开发公司高度统合的结构。管委会与开发投资公司的统合性体现在三个方面:第一,投资开发公司由管委会政府或上级政府全资或控股设立。第二,投资开发公司的董事长或总经理一般由管委会领导班子成员兼任或由管委会任命。第三,管委会政府负责园区的总体决策并将具体的融资、建设运营、招商引资等任务委托给投资开发公司。虽然管委会政府与投资开发公司分属政府与企业两种不同性质的组织,但这两种组织并没有形成以契约为核心的市场关系,而是被管委会政府和投资开发公司负责人称为“松散的行政关系”,即投资开发公司类似于政府的一个部门,政企关系呈现出明显的嵌入在委托代理关系中的科层控制特征。这一描述与周黎安的“行政发包制”具有相似性,但行政发包制却并不能完全解释政企统合治理的治理逻辑和机制。周黎安用“行政发包制”的概念来分析和解释中国纵向政府间的治理模式,他认为行政发包制的核心特征体现在行政权分配、经济激励和内部控制三个维度上。在行政权分配方面,发包方拥有正式权威和剩余控制权,但承包方以自由裁量权的方式享有许多实际控制权。在经济激励方面,承包人拥有剩余索取权和面临强激励的特征,即承包方与发包方为财政或预算分成关系,承包方拥有剩余索取权,亦即“交够上级的,剩下就是自己的”。承包方的支出能力高度依赖于其筹集财政收入或收费的能力。承包方所控制的财政预算和人员的薪酬福利均与行政服务和人员的努力程度高度相关。在内部控制方面,发包方对承包方的考核是结果导向的人格化分担,上级下达的任务目标往往以结果论英雄,而不管下级是否有能力和有条件完成。需要指出的是,行政发包制的组织边界是政府体系内部。政府内部发包与外部发包(如政府向市场购买)具有三个重要区别:第一,行政发包制的委托代理关系基于科层制的等级权威而呈现出明显的控制特征,而外部发包的委托代理关系基于契约机制而呈现出平等合作之特征。第二,行政发包制中委托方通过财政与预算分成给予代理方强激励,而外部发包制中委托方主要基于契约支付价格。第三,行政发包制的治理机制主要包含基于政治动员的政治机制和基于科层的行政机制;外部发包的治理机制主要体现在基于契约、价格、竞争的市场机制。

  本文认为政企统合治理既不完全同于行政发包制,也不完全同于外部发包制,而是介于二者之间,其核心治理机制体现为“强行政弱外包”。所谓“强行政弱外包”是指市场外包中嵌入更强的科层机制,体现出发包方对承包方的更为明显的行政控制,同时又缺乏外包制中典型的强激励。“强行政弱外包”在治理机制上呈现出政治、行政、市场三位一体的统合治理特征,其一体化和灵活性程度高于行政发包制和外包制。第一,在行政权分配上,发包方(管委会政府)对承包方(投资开发公司)具有更显著的控制权。这种控制权来源于两个方面:一是人事控制权,即投资开发公司的董事会、监事会高层由管委会政府或上级政府直接任命,且一般来自政府部门,这些成员按照事业编制或公务员编制由管委会政府直接负责考核。二是股权关系,开发投资公司一般由管委会政府全资设立或控股设立,因此,从股权关系上管委会政府有绝对的控制权。显然,这种控制权既包含了行政发包制基于科层等级权威的控制特征,又体现了外包制中基于股权合约的约束控制关系。

  总体而言,与行政发包制中的承包方和外包制中的承包方相比,政企统合治理中的承包方自主性更弱、依附性更强。但这种混合了行政科层控制和市场合约控制的控制权却具有较强的灵活性,体现在管委会政府既可以通过行政科层关系实现对开发投资公司的绝对控制,例如,开发公司所承担的重点任务多为管委会政府指令性的任务,管委会政府对任务标准不仅具有最终解释权而且具有临时修改权;又可以通过股权合约和市场机制赋予开发投资公司较大的自主性和自由裁量权,例如,把政府想做但受到法律约束的事情通过合约的形式交给开发投资公司全权负责。第二,在激励分配权上,行政发包制通过制度化的财税分成制度、承包方的财政动员能力和接近市场化的薪酬激励体系给予了承包方较强的剩余索取权,承包方具有强激励去发展经济以获取超额财税收益。在外包制中,发包方依据双方签订的市场合约给付承包方报酬,对于承包方而言,经济收益依据市场合约而确定,而合约中的报酬约定又与承包方完成的任务性质和绩效水平密切相关。在合约框架下,承包方掌握完整的剩余索取权,因此,外包制中的经济激励是一种典型的强激励。与行政发包制和外包制中的强激励不同,政企统合治理的委托代理关系是一种弱激励,原因有三:(1)缺乏激励导向的财政或预算分成制度。开发公司被管委会政府视为市场化运作的行政平台,其经营目标主要是完成政府指令和政策性任务,其资产收入被政府严格控制。这意味着作为承包方的开发公司既难以享有合法的剩余索取权,也无足够激励去寻找预算外收入。(2)预算动员能力的限制。投资开发公司虽为市场主体但却无法独立、完全的加入到市场竞争中来。例如,投资开发公司虽然可以参与市场经营,但经营的范围、产业都受到限制,同时政府会将一些具有强外部性的公共产品、不良资产等发包给开发公司来负责兜底运营,因此其收入能力受到很大限制。其结果是,作为承包方的投资开发公司的预算支出与其收入能力并不密切相关,在管委会政府看来:

  “开发公司的目的不是为了利润,只要能保持收支平衡和基本运转即可,重点项目的支出主要依赖于管委会政府的财政补贴”(访谈记录:20190906-H经济技术开发区管委会干部L)

  (3)不完全市场化的薪酬激励体系。主要体现为投资开发公司的薪酬福利与公司绩效缺乏强相关性。投资开发公司的人员薪酬福利并非按照市场化原则、依据公司绩效来定薪和调薪,而是由管委会对公司管理班子进行定薪,并对公司进行工资总额控制。例如,H投资开发公司董事层的年薪被限制在50万以内,中层负责人被限制在30万以内,这些限定并不会依据市场化水平和公司绩效来确定或灵活调整,而是根据相关政策由上级政府或管委会政府确定。第三,从治理机制上看,作为政府体系内部的委托代理关系,行政发包制主要包含两种治理机制,一是基于科层制按照常规性、制度化的治理原则、程序形成的治理机制,即行政机制;二是由行政统合权延伸出来的非常规的权力运作方式,旨在打破传统科层制的束缚,依靠政治动员增加治理的灵活性,使组织或个人权威得以跨级跨界绕过既定规则设计而产生影响力,即政治机制。作为政府体系外部的外包制,其治理机制主要是市场机制,例如依据招投标机制确定承包方,依据合约机制确定双方权利义务关系,依据司法机制解决双方纠纷等。而政企统合治理却显示出了政治、行政与市场三位一体的统合治理机制,即管委会政府既可以通过行政权配置在管委会政府和投资开发公司之间形成基于科层控制和政治动员的行政与政治机制,又可以借助投资开发公司与市场主体如金融机构、市场企业通过市场机制进行互动和运作。第四,在一体化和灵活程度上,由于政企统合治理中发包方更为显著的行政控制和承包方更为显著的依附性,因此,其一体化和整合性要强于行政发包制和外包制;同时,由于政企双重性质组织的统合治理以及政治、行政和市场三位一体的混合治理机制,政企统合治理的灵活性要强于行政发包制和外包制。例如,在这种统合治理机制下,管委会政府在不同的任务情境下可灵活选择和运用某一治理机制,例如为完成招商引资竞争采用政治动员机制,而为了实现融资又可借助投资开发公司与金融机构间的市场融资机制等等。总之,行政权分配上的强行政性、经济激励的弱激励性以及治理手段的统合性使得政企统合治理呈现出“强行政弱外包”的治理机制,这种治理机制有助于使

  四、政企统合治理的目标整合功能与制度逻辑冲突

  政企统合治理及其“强行政弱外包”的治理机制产生着两方面的影响:第一,有助于整合地方政府经济治理中多元目标之间的张力;第二,激化了科层与市场两种制度逻辑间的冲突,进而影响着政企统合治理的活力和可持续性。

  4.1政企统合治理与目标整合机制

  改革开放以来,在经济和政治的双重激励下,经济发展成为地方政府的主要目标,地方政府之间整体呈现出“为增长而竞争”的竞争格局。地方政府在经济发展中受到四个制度条件的约束:其一为增长目标约束,地区之间的“标尺竞争”意味着地方政府制定经济增长目标时不仅要考虑来自上级的期望和考核目标,还要同时考虑同级地区的经济增长目标。换言之,地方政府制定的增长目标必须在政治上具有竞争力,以尽力在横向地区竞争中胜出。此种增长目标即为“政治上最优的增长目标”。其二为任期约束。按照《地方各级人大和政府组织法》的规定,地方各级人民政府每届任期五年,连任不得超过两届。但事实上,地方主政官员在某一地区的任期时间,基本不足5年。依据徐现祥等的研究,中国省级主要官员的任期时间大约是3-4年。而县镇主要干部的任期仅为2-3年。除了任期时间短之外,任期还存在着不可预测性,即官员处于随时考核的压力下,任内随时迁调,没有明确考核节点,这种任期制被称为“弹性任期”。“弹性任期”制内含一个推论,即地方官员上任之后,由于没有稳定预期的任期和具体的考核节点,因此,其理性选择是“接任后不久,便要争取表现”,而且需要将为“表现”而投入的力度贯穿于整个任期。其三为外部市场环境的约束。自1992年我国确立社会主义市场经济体制之后,中央政府推出了一系列市场化改革的举措,包括确立市场化改革的方向、扩大对外开放、鼓励私营企业发展,以及推行金融、价格、财税、投资体制改革等,使得国内市场的自由化程度和竞争程度大为提高。王绍光称此后的十几年时间是中国“市场社会”的出现时期。在整体的市场化推进下,地方政府倾向于在辖区内推进市场化和民营化,以执行中央的统一政策,并在横向地区竞争中吸引资本。其四,财政金融制度对地方政府融资能力的约束。上个世纪90年代的分税制改革、信贷制度改革以及预算制度改革对地方政府的融资能力产生了较大限制,使得地方政府必须寻找其他途径来拓展资金渠道。

  上述约束条件使地方政府的多元目标之间产生了内部张力:第一,地区经济控制权与市场化目标之间的张力。增长竞争、任期限制约束下的地方政府(主政官员)必须在任期内最大化经济绩效,因此,地方政府需要“抓住地方经济发展的主动权”,即通过抓住地区经济的领导权和控制权(如控制土地开发权),来保障决策效率以及招商引资等增长规划的顺利实施。但同时,随着外部制度环境整体向市场化和民营化转变,地方政府又必须积极推进辖区内的民营化和市场化,即向市场分权,让市场企业在开发区开发和经营中发挥更重要的作用。例如,采用外部企业治理模式,将开发区的开发、经营委托给外部市场企业,而政府只负责提供基本的政策服务和公共管理。作者曾系统考察了我国国家级开发区治理模式的历史演变,发现在我国开发区历史上,海南洋浦开发区、苏州工业园、宁波大榭开发区等国家级开发区都曾采用“外部企业治理”的治理模式,即通过市场契约方式将开发区的整体开发和运营发包给外部市场企业,外部市场企业完全采用市场化的方式独立运营,招商引资,自负盈亏。但这些治理模式最终都演变为了管委会政府控制下的政企统合治理模式,其主要原因在于外部企业治理模式下的开发区经营逻辑、经营能力与地方政府的经营目标具有显著冲突,并最终影响了地方政府的招商引资计划。第二,增长目标与增长能力之间的张力。地方政府为实现“政治上最优的增长目标”,必须通过足够的资本投入以完善基础设施建设,改善招商引资环境,增强引资竞争能力。但上个世纪90年代以来纵向集权化倾向的财政金融制度改革却明显限制了地方的财政投入能力,导致央地收支倒挂。增长目标与增长能力之间的张力使得地方政府不得不寻找预算外收入。

  政企统合治理在一定程度上有助于整合上述目标间张力。第一,政企统合结构相对体现了市场化特征和趋势,但同时又保障了地方政府的经济发展主导权。在整体市场化导向的制度约束下,地方政府越来越注重市场机制在资源配置和园区经营中的作用,主要体现之一是负责园区整体经营开发区的资产运营集团或开发公司(以下简称“集团公司”)由初建时依附于管委会政府的事业单位性质逐渐转制为独立运作的市场化企业。人事上,集团公司的负责人由原来管委会政府人员兼任转变为专门的、职业化经理人,中层及以下干部职员全部按照市场化原则统一招聘、竞争上岗。在公司架构和治理机制上,建立董事会、监事会,采用市场化的机制如招投标进行园区开发建设经营。总体来看,这一治理结构体现了“企业运营、市场运作”的基本原则。但与此同时,政企统合治理又以其强行政弱外包机制约束集团公司按照政府的目标意志来完成园区开发建设经营,以保障地方政府对园区经济发展的主导权。第二,政企统合治理有助于整合地方政府增长目标和增长能力之间的张力。集权化的财税金融制度改革削弱了地方政府的资源投入能力,但地方政府借助政企统合治理显著提高了资源动员和组织执行能力。前者体现在地方政府依靠所控制的融资平台公司以土地使用权或土地收益权作为抵押来进行融资,形成了所谓的“土地金融”。后者体现在,地方政府可以借助所控制的集团公司,灵活完成政府不适合介入市场但又必须加以主导以保障地方政府治理目标和政策执行的任务。例如,2004年左右,由于市场形势较为严峻,房地产开发企业投资积极性受损,Z市A新城通过土地出让自求开发建设资金的计划面临实施风险。A新城管委会的策略是利用A新城建设开发公司主动参与市场竞争,并于2004年4月和2005年8月、12月,先后摘牌总价值约为12亿元的土地。在地方官员看来,这一策略的作用体现在:

  “在市场低迷的时候,通过自己的平台公司参与市场竞争,以起到良好的市场示范作用,提振市场信心”。(访谈记录:20180715-H开发区管委会干部L)

  4.2政企统合治理与制度逻辑冲突

  制度逻辑是指“由社会建构起来的关于物质实践、假设、价值、信念以及规则的历史模式,个体通过这些模式生产和再生产他们的物质生活、组织时间和空间、以及为他们的社会现实赋予意义”。简言之,制度逻辑就是通过建构一个领域中的组织信念、价值和规则来影响该领域中的制度安排和治理机制。因此,当不同制度逻辑共存或交融在一起时便有可能因不同的组织价值、规则,制度安排和治理机制而产生冲突。例如公私合营企业面临市场化逻辑和公共服务逻辑的冲突,社会企业面临社会福利逻辑和商业逻辑的冲突等等。政企统合的治理过程是政府和企业两种组织的互动和交融,其分别受到科层逻辑和市场逻辑的支配,但因不同的组织价值规则、制度安排和治理机制产生着冲突。在韦伯看来,科层制的组织价值是效率导向,其强调纪律、精确、稳定等组织规则,在制度安排上强调集权性、等级化和程序化,在治理机制上则通过等级权威、行政命令来促发集体行动。而市场的组织价值是自由竞争和利润导向,其强调激励、自由、创新等组织规则,在制度安排上强调分权性、扁平化、法治化,在治理机制上则通过契约机制、竞争机制、激励机制等来促发集体行动。总体来看,科层制属于一种弱激励、强行政控制和组织内部争端解决机制,而市场属于一种强激励、弱行政控制和司法解决争端的组织类型。

  政企统合治理中的两种制度逻辑冲突体现在:第一,在组织目标和价值上,管委会政府认为设立集团公司的目的首先不是利润,而是协助政府进行融资,完成园区开发建设和经营等指令性任务。

  “集团公司的目的首先不是为了利润……关键还是用着‘顺手’,有助于提高执行效率”。(访谈记录:20190906-H开发区管委会干部L)

  随着经营业务的多元化以及参与市场竞争的广度和深度在不断加强,集团公司已不再“甘心”只是完成政府交给指令性任务,而是试图做大做强,甚至谋求上市。H开发区资产运营集团的管理干部对此颇有微词:

  “说实话,以我们集团的业务和实力如果完全按照市场化来运作,我们的资产规模和利润早就上去了,但管委会政府给我们的定位很多时候就是执行管委会的决策,给了我们很多限制,我们是有劲无处使。”(访谈记录:20190906-H开发区投资公司干部L)

  第二,在制度安排上,资产集团公司关键的人事制度、激励制度等都受到管委会政府的影响。例如,在人事制度安排上,集团公司的董事会等高层管理干部由管委会政府来任命,只有中层及以下干部通过市场化方式来招聘。但在集团公司的管理干部看来,既然是市场化运营,要参与市场竞争,自然要让懂市场、专业化的高级人才来“掌舵”。其次,在薪资制度安排上具有双层控制特征,第一层是集团公司的高层管理干部如董事会成员由管委会政府和国资委来确定薪资水平,第二层是集团公司的中层及以下的干部职工受集团公司工资总额的控制。按照2018年《国务院关于改革国有企业工资决定机制的实施意见》,要充分发挥市场在国有企业工资分配中的决定性作用,工资总额应当与企业发展目标和经济效益挂钩,但事实上受到管委会政府对集团公司的定位影响,薪资确定以及工资总额控制并没有完全体现出市场化竞争水平。第三,在治理机制上,基于契约和竞争的市场机制受到基于等级权威和行政命令的科层机制的影响。H开发区开发投资公司管理层干部举例:

  “按照管委会政府的建设标准来进行招投标,但有的时候就在(招投标)前两天,管委会政府的一些部门突然要我们改变(某些部分)标准,我们很被动但又没办法”。(访谈记录:20190910-H开发区投资公司干部M)

  政企统合治理下的制度逻辑冲突影响着治理活力和资源配置的效率,进而影响着开发区等特殊经济区的可持续发展。例如,在我们的调研中,那些投资开发公司的负责人都认为这种冲突压制了企业运营的积极性、投资决策的科学性和建设运营的效率。在他们看来,重塑政企统合治理体制,优化政企合作治理模式是这类特殊经济区可持续发展的关键。

  五、结论及其一般意义

  地方政府如何回应中国政经制度的内生激励是理解地方政府行为,讲述中国增长故事的必不可少的一环。本文以对中国和地区经济发挥关键作用的开发区为例,分析了政企统合治理模式下发包机制与行政发包和市场发包的差异性及其影响。研究发现,政企统合治理是介于行政发包制和市场外包制之间的一种混合治理模式,其核心机制体现为“强行政弱外包”,运作过程表现为行政权分配上的强行政性、经济激励上的弱激励性以及治理机制的统合性。这一治理机制赋予了政企统合治理更强的协调性和灵活性,因此有助于整合地方政府经济发展中的多元目标张力,例如,地区经济控制权与市场化目标之间的张力;增长目标与增长能力之间的张力。但政企作为两种不同性质的组织分别遵循着科层与市场两种不同的制度逻辑,当两种组织以“强行政弱外包”的机制统合在一起时,便激化了两种制度逻辑之间的冲突,进而影响着政企统合治理的活力和可持续性。政企统合治理模式不仅仅存在于以开发区为代表的特殊经济区,而是广泛存在于地方政府的城市经营之中,例如,新城、新区的建设运营中的管委会与投资开发公司的统合治理,项目治理中的指挥部与开发建设公司的统合治理,交通建设中的政府机构与交投等企业之间的统合治理等等。当然,限于研究边界,不同领域、不同情境下的政企统合治理的差异性不在本文的研究范围之内。

  政企统合治理模式的广泛应用在一定程度上表明中国情境下的政府与市场关系并非严格遵循主流经济学中政府与市场二分的研究范式,而是在政府与市场之间形成了模糊紧密的“第三领域”。“第三领域”的概念源自黄宗智对历史上国家与社会关系的分析,强调基层政权利用非正式的、半行政的治理机制来降低帝国治理的风险、成本,进而形成一种国家与社会之间的“集权的简约治理”。黄宗智,周黎安等将国家与社会之间的“第三领域”引申到国家与市场之间,他们认为政府与市场之间的非对立性、紧密的互动关系、灵活的治理结构和机制同样属于“第三领域”的范畴,也因此,改革时期的市场经济才能得到迅速发展。这一概念很好的概括了中国情境下政府与市场的关系特征,但周黎安和黄宗智并没进一步举例和分析政府与市场之间“第三领域”中的治理结构和机制。本文认为“政企统合治理”是政府与市场之间“第三领域”的一种治理模式,在中央集权化改革和市场化进程中,地方政府借助这一模糊、弹性、统合的治理模式来主动、灵活、策略性的应对外部的制度激励和约束。具体体现在,地方政府借助政企统合治理及其“强行政弱外包”的治理机制来突破财政金融约束,强化资源投入能力;抓住辖区经济控制权,保障产业和经济规划的顺利实施;适应市场化改革,灵活介入和调控市场;强化组织执行效率,应对地区竞争等等。当然,随着政府与市场化改革的不断深入,政企统合治理的内生冲突也越发明显,进而影响着这种治理模式的活力和持续性。政企统合治理模式的未来改革,必须在市场化和法治化的原则下,重塑政企统合治理中的主体身份、权责关系、治理机制,构建政府引导、市场主导、法治保障的现代治理体制。

  具体包括两个方面:第一,构建市场主导、政府引导的特殊经济区治理体制。首先,优化开发建设和运营主体的管理机制和股权结构,健全市场导向的激励机制,增强开发建设和运营主体的业务自主权和市场竞争能力,强化其市场主体身份;其次,建设服务型和引导型的管委会政府,解决管委会政府“过度行政”的问题,突破抑制价值规律和竞争杠杆作用发挥的体制困局,优化和探索政企合作、市场外包等多种经营形式,让市场成为经济区开发建设和运营的主要力量。第二,构建法治化的特殊经济区治理体制,推进治理过程和行为的规则之治。首先,加强法律的顶层设计,明确特殊经济区管委会的法律地位、机构设置、权责划分,消除管委会政府的“身份困惑”。其次,强化管委会政府与各类市场主体之间的法律关系,约束行政权力对市场机制的随意干涉,强化契约精神,保障各类市场主体的独立、市场化运行。

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