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赵轩毅:突发公共卫生事件中的公民知情权
作者:赵轩毅      时间:2021-07-23   来源:《法治社会》2021年第3期
 

  突发公共卫生事件,是法治社会建设过程中不可避免的一种非常态现象,也是考验各国政府执政能力与疾病预防控制能力的一大难题。2020年初,一场突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情蔓延至我国各地,在疫情防控的关键时期,法治作为治国理政的基本方式,为应对突发公共卫生事件提供了制度保障。2020年1月20日,国家卫健委发布2020年第1号公告,将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《中华人民共和国传染病防治法》(以下简称《传染病防治法》)规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施,标志着疫情正式进入“依法防控”的阶段。中央与地方各级政府机关、各级疫情预防与控制机构、医疗机构等在法治轨道上统筹推进各项防疫工作、开展联防联控,使疫情防控工作得以顺利开展,体现出我国在社会动员与公共卫生应急管理方面的制度优势,亦为重新审视《传染病防治法》等一系列与疫情防控相关的法律法规及规范之间的协同问题提供了契机。

  针对目前突发公共卫生事件应对体系呈现出的经验与问题,中央明确提出“要有针对性地推进《传染病防治法》等法律修改和制定工作,健全权责明确、程序规范、执行有力的疫情防控执法机制,明确中央和地方、政府和部门、行政机关和专业机构的职责”。在“强化公共卫生法治保障,全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设”的政策背景下,《传染病防治法》业已纳入修订日程,因此有必要进一步反思《传染病防治法》中的相关规则,重新审视《传染病防治法》中疫情预警阶段、疫情综合控制阶段的信息传导机制,厘清公共卫生紧急状态下公民知情权的规范保障及其限度问题。

一、突发公共卫生事件中公民知情权

保障的法理依据与规范困境

  (一)公共卫生应急状态下保障公民知情权的法理依据

  公民的知情权,又被称为公民的信息自由权利,是指公民在公共生活中知悉、获取信息的权利。从知情权的发展来看,联合国大会1946年通过第59号决议承认了信息自由是一项基本人权,这一原则在1948年12月联合国大会通过并颁布的《世界人权宣言》中得以体现。作为第一份关于人权问题的国际文件,《世界人权宣言》第19条明确指出,公民的表达自由权利包括“通过任何媒介和不分国界以获取、接受并传播消息意见之自由”。这一条款也在联合国大会于1966年12月通过的《公民权利和政治权利国际公约》第19条第2款再次确认,以公民信息表达自由的形式确立了公民知情权的国际人权法基础。

  我国关于公民知情权的理论研究与政府信息公开的实践,与对之前SARS等突发公共卫生事件的反思不无关联。2003年SARS疫情中信息预警与披露的不及时,引起了社会舆论对信息公开制度的关注,在疫情结束后进行行政问责的同时,也为政府正视公民知情权提供了外在的压力。2003年至2006年,全国已有31个省级(含自治区、直辖市)政府建立了政务公开管理制度,国务院在综合各地政府信息公开的基础上,于2007年4月公布了《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《政府信息公开条例》),并于2019年4月予以修订。该《政府信息公开条例》第一条明确提出颁布这一行政法规的目的是“为了保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,建设法治政府,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”。虽然这一立法目的并未明确提出公民知情权的概念,但确立了政府信息依法公开的原则,实质上为公民知情权的行使提供了法律基础。

  从知情权的权利属性来看,它不仅是一种个体的私法权利,还具有保障公法请求权与公共事务参与权的公法权利性质。在政府机关行使涉及公民生命健康安全的公共权力时,知情权的保障更是维护公民生命健康安全,确保公共权力在合理限度内行使的前提。根据《政府信息公开条例》第二十条第十二项之规定,“突发公共事件的应急预案、预警信息及应对情况”属于行政机关应当主动公开的政府信息,这一条款明确了突发公共卫生事件中疫情信息公开的制度。这就意味着在公共卫生应急管理的过程中,公民基于知情权可要求政府机关公开特定的行政信息,监督政府的行政行为,减少公共权力的不作为与滥用权力的行为,增强公共权力行使的透明度,提升政府公信力与公民参与社会治理的程度。同时,也能让公众更及时地掌握传染病预防与控制的动态信息,在出现突发疫情时能够在最短时间内进行社会动员与疫情防控。疫情信息公开既是为了实现公民知情权的目的,也是保障公民生命健康安全、规范公共权力行使的有效举措;突发公共卫生事件中公民的知情权既是不可褫夺的基本权利,也是实现公民其他权利、避免公民权利遭受不当克减的重要手段。

  (二)《传染病防治法》中信息传导机制的规范困境

  虽然突发公共卫生事件中公民的知情权有正当的法理依据,但是就前期疫情防控而言,部分地方政府及卫生行政部门在疫情前期预警时选择了“内部预警”“酌情公布”的形式,在个人信息搜集与上报的过程之中也存在迟延,一定程度上加剧了疫情在国内各地的扩散。从2019年12月8日官方通报第一例确诊病例,至2020年1月20日国家卫健委发布2020年第1号公告,将新型冠状病毒感染的肺炎纳入《传染病防治法》规定的乙类传染病,并采取甲类传染病的预防、控制措施,标志着疫情正式进入“依法防控”的阶段。具有专业资格的各级疾病预防与控制机构、医疗机构由于不具有《传染病防治法》中规定的疫情预警与信息披露的职权,在行政主导、维稳先行的综合因素考量之下,这些专业机构很难及时成为向政府及公众呈报疫情专业判断的“吹哨人”。疫情信息传导机制的滞后性,可能导致在疫情暴发之初贻误最佳的防控窗口期,在疫情正式暴发后容易引发社会舆论对于地方政府疫情防控举措的质疑。

  但从法律规范的层面去审视地方政府及其卫生行政部门所采取的举措,《传染病防治法》并未规定疫情信息公开制度。作为我国应对突发公共卫生事件的法律规范体系之中最为重要的一部法律,现行《传染病防治法》于1989年2月21日第七届全国人大常委会通过,自2004年“非典”疫情之后进行修订以来,在2013年完善了第三条、第四条关于传染病病种公布权限与解除甲类传染病防控措施的规定,其余内容一直未作改动,也并未规定疫情信息公开义务及其具体程序。面对新的突发疫情时,受维护经济社会稳定等因素的影响,政府机关对于疫情信息的处理采取了内部传达、层级上报、审慎公开的做法,而与此相对应的是在《传染病防治法》中,“酌情公布”“层级上报”“授权方能发布”等举措均能找到法律依据。《政府信息公开条例》第二十条第十二项所提到的突发公共卫生事件中应当予以公开的内容在《传染病防治法》的规定中并未得到确认与细化,也使得这一条款被虚置。

  因此,基于疫情信息公开制度面对的此种规范困境,有必要结合现行《传染病防治法》中关于信息传导机制的相关规则,进一步探讨突发公共卫生事件中公民知情权的保障方式以及目前规范层面疫情信息传导机制潜在的改进空间。

二、公民知情权的事前保障:

疫情预警制度的规范化建构

  (一)前期预警的问题回溯:公开预警的必要性证成

  突发公共卫生事件的前期预警,意味着即将从常态化预防转向疫情的管理与控制阶段。根据《传染病防治法》第二条之规定,“国家对传染病防治实行预防为主的方针,防治结合、分类管理、依靠科学、依靠群众”。通过传染病预防,可以尽可能地减少突发公共卫生事件的发生频次,降低传染病暴发、流行等突发公共卫生事件所造成的生命与财产损失。如果说预防是常态化的制度,那么从传染病日常预防到疫情暴发,“疫情预警”便成为法律规范面对突发公共卫生事件的“第一道防线”。疫情预警,意味着即将从常态化预防转向疫情的管理与控制阶段。虽然《传染病防治法》将疫情预警制度规定在“传染病预防”的章节之中,但“预警”不能被“预防”完全涵盖,“预防”是政府卫生行政部门所主导或授权的行政行为,而“预警”本身不仅仅是一种依职权行为,还涉及突发公共卫生事件中公众的“知情权”与“参与权”,直接影响到疫情是否能在最佳控制期予以有效地防控。

  尽管目前疫情已经得到较好地控制,但反观疫情开始发生的阶段,从2019年12月8日首例不明原因肺炎患者发病,至1月中下旬地方政府才正式开始采取疫情控制措施,由于疫情发生阶段地方卫生行政部门组织的流行病学调查与对疫情的分析研判存在一定失误,部分地方政府就难以做到及时、准确的公开预警。在处理这一突发公共卫生事件时,地方政府及其卫生行政部门出于防止社会恐慌、稳定社会情绪的考量,采用了“内部预警”的形式,但在媒体的报道与披露下,使得公众在对疫情“不知情”的状况下引发了更严重的社会舆论影响。而总结疫情防控的经验与问题,这些地方政府的做法其实是“于法有据”的,造成预警信息涉密与迟延,其主要原因还是在于法律规范本身的问题。

  现行《传染病防治法》第十九条第一款规定,“国家建立传染病预警制度”。但这种预警制度并未明确提出必须是“公开预警”,这也使得在突发公共卫生事件暴发时,疫情信息往往是通过严格保密的内部文件进行上传下达,如果“内部预警”的涉密文件泄露或被公开报道,信息不对称反而会更容易造成社会公众的恐慌以及对政府公信力的质疑。而通过预警信息公开,不仅能够保证疫情信息的及时、透明,避免社会公众基于不实消息、小道消息对疫情进行误判,增强政府的公信力;同时也能够通过动员社会公众进行监测预警,避免疫情突然扩大引发大面积恐慌,为疫情防控提前做好应对措施。因此,就突发公共卫生事件预警而言,有必要建立和完善“疫情公开预警”制度,细化公开预警的主体与程序。公民愿意与政府合作,建立起良好的信息交流机制,社会更多的宽容与理解。

  (二)谁可以公开预警及如何预警:信息预警制度的授权主体与程序设计

  就我国目前疫情预警制度的主体与程序而言,《传染病防治法》第十九条第二款规定:“国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发布传染病预警,根据情况予以公布。”从这一条文来看,发布预警的主体应当是国务院卫生行政部门以及省级地方人民政府。公布预警的程序为“酌情公布”。对于预警主体的严格限制与预警程序的模糊处理,为地方政府及其卫生行政部门留下了较大的自由裁量空间。对于“酌情预警”中“情况”的把握尺度不同,便会造成负有维护社会稳定职责的地方政府及其卫生行政部门在发布预警时往往更愿意首先选择“内部预警”,并将预警所依据的“情况”做严格控制。排除地方政府不作为的可能性,这种依职权的预警更符合行政权力的垂直位阶,同时严格控制公开预警的程序,在一定程度上也是为了防止造成公众不必要的恐慌,保证疫情信息的准确性。

  在前期疫情防控过程中,疫情于2019年12月中上旬已开始发酵,但为公众知晓却并非首先通过官方途径,而是源于网络上流传的一份内部文件,即12月30日武汉卫健委印发的《关于做好不明原因肺炎救治工作的紧急通知》,通知要求严格疫情信息上报,“未经授权,任何单位、个人不得擅自对外发布救治信息”;次日,武汉卫健委首次发布肺炎疫情调查情况通报:“调查未发现明显人传人现象,未发现医务人员感染”,此后还由此引发了备受舆论关注的“李文亮事件”。如果仅仅从规范视角来看,现行《传染病防治法》第十九条之中严格限制预警主体资格,且公布程序为“根据情况酌情公布”,则此次疫情防控过程之中被官方媒体曝光、又引起舆论热议的这份内部文件,其实是“有法可依”的。

  但随着之后疫情的扩散,疫情前期呈现出的预警不及时、疫情信息分析研判存在失误等现象,却也说明了这种“于法有据”的地方政府内部文件与规范层面“酌情公布”的预警程序存在一定的问题。省级人民政府作为预警主体,由于要考量经济发展、社会稳定等综合因素,同时也要受上级卫生行政部门的约束,因此在本辖区内并不会轻易做出公开发布预警的决定。这使得“酌情公布预警”难以做到准确、及时,往往在疫情暴发后的控制阶段才能做到明确、公开的信息公布,“预警制度”本身无法及时起到应有的作用,以预警机制来提前防控风险的条款便在事实上流于具文。而要防止预警机制“虚置”,就有必要在现有的规范基础上进一步审思预警制度的主体及“酌情公布”的程序设计。

  1.预警主体:疾病预防与控制机构的权能扩展

  在预警制度的主体设计上,由于传染病预防与控制具有很强的专业性,在突发公共卫生事件中对疫情暴发进行及时、公开的预警,就需要预警机制采用更专业、更审慎的权力主体。在本次新冠疫情中,中国疾病预防控制中心(CCDC)在2020年1月6日时便已在疾控中心内部启动二级应急反应,相较于地方卫生行政部门于1月中下旬的通报中依然提到“未发现明确的人传人证据”,国家疾控中心在对疫情预测的专业性上显然更为准确。但各级疾病预防控制机构并无行政权能,《传染病防治法》第七条只是规定了各级疾病预防控制机构所应承担的工作,对于国家和地方疫情预防控制机构的权限规定并不明确。在实践中,各级疾控中心属于卫生行政部门领导下的技术部门与决策的支持机构,无权作出决策和对外发布疫情预警信息,地方各级疾控中心掌握疫情监测数据后也需要逐级上报。这使得在突发公共卫生事件的防控之中疫情预警容易发生“滞后效应”,各级疾控中心的专业性及其职能并未得到充分的发挥。相比于美国健康和公共事业部下属疾病控制与预防中心明确规定了疾控中心的信息发布权、德国《联邦传染病防治法》第四条明确授权“罗伯特·科赫研究所”在疫情预防与控制阶段向社会公众提供行政援助和数据通报的权力,目前我国疾控中心(CDC)的功能定位和职责尚不清晰,本身的法律地位与职权有必要在法律规范中予以明确并在未来的机构改革中进行加强,而授权其发布疫情预警便是一种可能的进路。

  相较于层级行政审批机制,省级卫生行政部门、国家与地方各级疾病预防控制中心可以更直接、及时地接触到疫情信息,在突发疫情之中对原因不明的某种疾病或病毒的类型、毒性、传播渠道等问题能够进行更专业的分析评估;同时,这些关于病例、临床症状与可能的传播途径等疫情信息,属于事实信息且涉及社会公共利益,授权各级疾病预防控制中心对已经发生的事实进行公开预警是对已经发生的事实进行评估与公开报告,相反地,如果将预警权力限制在非专业的政府机构,不仅可能错过疫情最佳控制期,也可能在舆论信息处理不当的情形下影响政府的公信力。因此,在现行《传染病防治法》第十九条关于公开预警的主体设计上,可将省级卫生行政部门、国家与地方各级疾病预防控制中心纳入公开预警的授权主体。当出现特定种类传染病或某种传染病病例累积到一定数量之后,直接由各级疾病预防控制中心根据疫情信息监测资料与流行病学专业评估报告,决定是否向辖区范围内公众发布疫情预警。通过国务院卫生行政部门对国家疾病预防控制中心、地方人民政府及其卫生行政部门对地方各级疾病预防控制中心分别授权的形式,赋予各级疾病预防控制中心拥有对外发布疫情预警的行政职责,明确各级防疫控制中心在其防控地域范围之内有权收集、分析疫情信息,根据监测数据及时向防控地域内主管卫生行政部门提出疫情防控建议,并在必要时直接发布防控地域内传染病预警。而在地方人民政府接到国务院卫生行政部门或者地方各级疾病预防控制机构发出的传染病预警后,应当按照与地方同级疾病预防控制中心、疫情集中暴发所属医疗机构共同拟定传染病预防、控制预案,针对疫情预警的评估报告采取相应的预防、控制措施。

  2.程序设计:“公开预警制度”的确立

  此外,针对目前《传染病防治法》“酌情公布预警”的程序设计,公开发布传染病预警,应当是行政机关的公共责任而非“酌情考虑”的行政事项,“没有公开则无所谓正义”。对“公开”的责任要求在2006年原卫生部修订的《关于法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》之中便有所体现,该方案指出,“各省、自治区、直辖市卫生行政部门在本行政区域内发生传染病暴发、流行以及发生其他突发公共卫生事件时,有义务及时、准确地发布辖区内的法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息”。类似的义务型条款在其他国家的传染病防治法之中亦有明确规定,譬如德国《联邦传染病防治法》第3条规定:“告知和教育公众有关传染病的危险及其预防方法是公共责任。根据联邦各州法律负责传染病防控的主管部门必须提供有关主管部门必须提供一般性和具体针对个人的有关预防感染的一切可能信息,同时为公民预防传染病提供防控建议、行政援助和医疗护理。”通过法律的形式对于疫情防控期间“公开预警”的公共责任予以确认和强调,这种立法思路亦值得借鉴。而重新审视《传染病防治法》第十九条“根据情况予以公布预警”之规定,便不难发现“酌情公布”并不具有清晰的规则指向性。何种情况予以公布,并无严格的程序与量化的标准,相反容易成为疫情暴发后地方政府规避责任的手段,进而容易引发社会舆论的质疑。基于此,突发公共卫生事件中“酌情公布”的模糊程序应当转换为“公开预警”的公共义务,以推定公开为原则、涉密为例外,并以前述新增预警主体(地方卫生行政部门、各级疫情预防控制中心)的专业性、科学性为依归,针对可能引起大规模暴发、流行的传染病,向管辖范围内社会公众“公开”预警,提供专业性的防控建议,保障公民的知情权,维护公民的生命权和健康权。

三、公民知情权的实现方式:

疫情信息传导机制的过程控制

  (一)信息收集与报告系统:信息传导过程中的问题厘定

  从日常预防到公开预警,再到突发传染病的综合防控阶段,信息的收集、报告与披露贯穿始终,信息的准确性与披露的及时性是保障公民知情权、实现有效疫情防控的基础,直接关系着国家及地方各级疾病预防与控制机构对于疫情的专业评估效果,进而影响各级卫生行政部门的疫情防控决策。从本次疫情防控的制度实践来看,《传染病防治法》所设计的信息传导机制在信息的收集与报告制度方面尚存在如下问题有待完善:

  1.在疫情信息收集方面,疫情信息收集的法定渠道较为单一。在收集疫情信息的过程中,“往往表现出更多的综合性、协调性及合作性,这不仅意味着政府系统内部的协调、合作,也意味着政府和社会及公民之间的积极合作与配合”。根据《传染病防治法》第十八条与第三十三条之规定,收集传染病监测信息是各级疾病预防控制机构的职责,疾病预防控制机构应当“主动收集、分析、调查、核实传染病疫情信息”。但是,对于如何“主动收集”,疾病预防控制机构是否有权力要求其他机构提供个人信息或配合上报,条款本身语焉不详,只是在第三十三条第二款规定在收集信息过程中发现传染病暴发、流行时:“应当立即报告当地卫生行政部门,由当地卫生行政部门立即报告当地人民政府,同时报告上级卫生行政部门和国务院卫生行政部门”。同时为了督促各级疾病预防控制机构履行“主动收集”的职能,还在《传染病防治法》第六十八条规定了疾控机构“未主动收集传染病疫情信息”时应当承担的法律责任。这使得各级疾控机构承担着主动收集信息的责任,但却未有明确的职权去收集信息。于是各级疾控机构对于疫情信息的收集仅能依赖于辖区内的医疗机构与下级疾控机构的报告,对于基层街区、农村自治组织、社会团体、边检机构所发出的信息无法及时地做到“主动收集与调查核实”。处在一线的医疗工作者提供的诊疗信息、边检机构提供的境外归国传染病患者信息、基层社会服务工作者提供的街区和农村的疫情信息,在疫情信息的层级审查程序之下就会有可能得不到及时、有效的回复和处理,甚至在上报医疗机构、地方卫生行政部门时产生“隐瞒、谎报、缓报疫情”的风险。

  因此,要发挥各级疾病预防控制机构“主动收集”疫情信息的职能,就不能仅仅依靠目前单一渠道的信息汇总,而应当同时吸纳社会中各个渠道的信息,利用互联网大数据系统将各类疫情信息登记整合,并通过法律的形式明确各级疾病预防控制中心收集疫情信息时其他各个机构的配合义务,以保证专业机构能全面地搜集信息,对疫情状况作出更加准确的分析与研判。在法定渠道之外,可以在各级疾病预防控制机构的组织下进一步增设非正式渠道的信息收集程序,按照程序归口管理各种非正式渠道上报的信息,将来自医疗机构的医务工作人员、城市街道办事处、基层社区、农村自治组织、边检机构、媒体机构等各个渠道的疫情信息进行分类管理、主动收集,并针对其中一线医务工作人员提供的疫情信息与专业意见给予回复。通过此种程序设计,各级疾病预防与控制中心能够将各个渠道的信息进行管理、筛选与整合,通过专业判断来审查信息的有效性,保证疫情信息搜集的及时、准确。

  2.在疫情报告制度方面,网络直报系统及其配套保障制度亟待完善。我国现行《传染病防治法》第三十条至第三十八条业已确立了“疫情报告、通报与公布制度”。这一制度明确指出“疫情报告应当遵循属地管理原则”,即要求任何单位和个人发现传染病病人时,按照行政管理区域,及时报告所在地的疾病预防控制机构或者医疗机构,由所在地的疾病预防控制机构报告当地卫生行政部门,再由当地卫生行政部门逐级上报。这种逐级上报、纵向管理的信息报告制度确保了信息的权威性,但是,这种“属地管理原则”也会导致疫情信息在经过层层传递进行上报时容易失真,官方渠道下严格、复杂的报告程序会导致信息传导延迟,来自医疗机构的一手信息在“逐级上报”的信息传导过程中亦容易受到行政管理体制上的制约和限制;在疫情发生初期这种信息传导机制基于地方政府的维稳压力亦可能从“科学上报”演变为“慎重上报”乃至于“尽量不报”,使疫情信息报告制度难以发挥应有的效果。

  基于此,除了《传染病防治法》规定的逐级上报制度之外,我国于2004年还建立了一套“全国传染病与突发公共卫生事件监测信息系统”(简称为“传染病网络直报系统”),以便在医院接诊不明原因传染病病人或者疑似病例的情况下能够快速上报。同时卫生部门与疾病预防控制机构也能够据此系统对疫情作出快速分析和研判。按照这一信息系统的程序规划,一线医护人员只要发现传染性病例、不明原因肺炎,填写纸质或电子传染病报告卡,最终汇总至医院公共卫生科或医院感染管理科,这些部门负责将病例直接录入直报系统,同时由疾控中心专人监测实时传染病数据。

  传染病网络直报系统的设计本身可以弥补层级上报存在的信息延迟问题,为早期监测预警、调查研究病例提供信息支撑,但在本次疫情暴发后的最初阶段,这一系统在2020年1月24日更新上线“传染病网络直报系统新冠肺炎动态监测功能”之前未能发挥应有的作用。究其原因,是目前网络直报系统对于“不明原因”肺炎的认定标准问题。这套网络直报系统本来是专门设置了“针对不明原因肺炎”的直报,即医生一旦发现符合条件的不明原因肺炎病例,便可以在这个系统进行上报。而在此之前一批专家便曾统计过关于不明原因肺炎病例报告的情况,调查发现,“不明原因”肺炎的定义模糊,大部分病毒性肺炎由于找不到病原体,因此也很难做到所有的不明原因肺炎病例都能进行上报。此外,医疗机构难以从病例报告、标本采集和送检中获知对临床有意义的结果,上报信息如果存在瑕疵还需要承担一定的责任,也会影响医生采用网络直报的积极性。而对于新型突发传染性疾病,如果要通过系统上报,首先要由上级疾控部门、卫生行政部门组织专家会诊,在会诊确定结果后才可以通过国家疾病预防与控制中心的信息监测系统上报。监测报告程序还需要逐级排查、采样监控,使得直报程序在疫情暴发初期未能有效运用。基于此,为了提升传染病网络直报系统在应对突发公共卫生事件中的效率与作用,建立健全传染病监测报告网络信息系统,有必要简化疫情直报机制的程序,在专家会诊前允许一线医务工作人员人员能够直接将不明原因的传染病病例上传进入信息系统。而对于疫情信息的报告可以由惩罚转向激励机制,如果不是故意或者重大过失而导致疫情信息存在瑕疵,报告人应当免责,增强直报系统本身的可适用性;针对及时、准确的疫情信息报告,还可以对报告人予以组织嘉奖或物质奖励,保障一线医务工作人员对突发疫情信息进行上报的积极性。同时,在日常预防工作中,可以运用大数据、云计算等数字技术对监测信息系统进行定期更新,实现传染病网络直报系统的智能化与规范化,并在《传染病防治法》中进一步明确传染病监测报告信息系统的法律地位,细化医疗机构以及各级疾病预防控制机构在突发公共卫生事件监测信息系统中的职责,建立各级疾控中心定期组织下级疾控中心与本级医疗机构展开监测信息系统上报程序的定期培训制度,通过法律规范保障网络直报系统的效能。

  (二)“授权”的论争与对策:传染病疫情信息披露的主体审思

  关于疫情信息披露的制度,由《传染病防治法》第三十八条予以确立,这一条款规定“国家建立传染病疫情信息公布制度”,而哪些主体有权在疫情暴发阶段直接披露疫情信息,也成为疫情信息公开制度中备受争议的论题之一。不同于前述疫情预警制度直接规定国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府均具备发出预警的权力,《传染病防治法》第三十八条对于疫情信息公布的权限做了“二分法”的技术处理。一方面规定国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息,省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。另一方面,在传染病暴发、流行时,规定国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情信息,同时“可以授权”省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。这就将省级人民政府卫生行政部门的疫情信息公布的行政权能划分为两种样态,即日常工作中具有“定期公布”的权力,而在传染病暴发、流行时,这种公布疫情信息的权力“需经授权”方可行使。此次疫情之中,武汉等地疫情信息披露不及时,所给出的理由正是作为地方政府,必须“依法披露”,即在获得疫情信息之后,需要经过国务院卫生行政部门的授权。

  从文本解释的视角来看这一法律问题,省级人民政府卫生行政部门是否具有直接披露疫情信息的权力,主要涉及《传染病防治法》第三十八条的理解和适用。“授权”条款适用的场合是“传染病暴发、流行时”,那么面对新发的、不明原因的肺炎疫情时,是否也属于“传染病暴发、流行”的授权要件射程呢?如果结合第三十八条最后一句“公布传染病疫情信息应当及时、准确”这一要求来看,此次新型冠状病毒疫情在武汉发生,在疫情原因不明,且尚未暴发、流行时如果已掌握充足的数据证明疫情的危险性,省级人民政府卫生行政部门以“保证疫情信息及时、准确”为理由,在疫情暴发前,向社会公众尽快发布本行政区域内的疫情信息并作出提醒,也并不在“传染病暴发、流行”的授权要件射程范围之内,省级人民政府卫生行政部门在解释学的视角来看完全有此权限用以履行其信息披露义务,保障公众的知情权。

  同时,就《传染病防治法》第三十八条中“可以授权”的文义而言,本身便存在着双重解释:既可以视为国务院卫生行政部门直接通过部门规章等形式直接赋予省级卫生行政部门信息披露的职权,即除了国务院卫生行政部门明确规定必须经由其重新授权的事项之外,其他信息均可由省级人民政府卫生行政部门发布;亦可以理解为每次遇到传染病暴发、流行时,省级卫生行政部门均需要报请国务院卫生行政部门单独进行授权,才能披露疫情信息。从本次疫情防控中武汉市政府针对信息披露不及时所提到的理由来看,是采取了后一种思路,认为未经国务院卫生行政部门授权,地方政府无权披露。但颇具吊诡意味的是,在原卫生部印发的《卫生部法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息发布方案》(2006年3月公布,以下简称《方案》)之中,曾明确提出“按照《传染病防治法》第三十八条第三款和《突发公共卫生事件应急条例》第二十五条规定第二款的规定,从本方案公布之日起,卫生部授权各省、自治区、直辖市卫生行政部门在本行政区域内发生传染病暴发、流行以及发生其他突发公共卫生事件时,及时、准确地发布辖区内的法定传染病疫情和突发公共卫生事件信息”。在处于更高法律位阶的《传染病防治法》规定了授权条款之后,原卫生部其实已经通过《方案》的形式进行了抽象授权,直接赋予省一级人民政府卫生行政部门以疫情信息披露的权限,无须再经由国务院卫生行政部门于每一次疫情暴发、流行期间进行重复授权。

  而从突发性公共卫生事件的防控经验来看,地方行政机构由于掌握第一手疫情数据,公布疫情数据相应地也会更及时、准确;报经国务院卫生行政部门授权,往往会造成疫情信息发布有所迟延,不仅容易引发社会公众舆论的质疑,还有可能错过疫情防控最好的时机。因此,为了保证“公布传染病疫情信息及时、准确”,增强疫情防控的专业性,有必要修改与完善现行《传染病防治法》第三十八条中所规定的的授权条款,直接赋予省级卫生行政部门披露本行政区域内疫情信息的权力,规定“省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门有权直接向社会公布本行政区域的传染病疫情,并将所公布的疫情信息向上级人民政府卫生行政部门备案”。由“事前授权”改为“事后备案”,不仅可以避免《方案》中的“抽象授权”由于部委机构改革所导致的效力争议,防止地方政府以“授权条款”为由推脱疫情防控的主体责任,也能够及时地动员社会公众,做好本辖区内的疫情防控工作。

四、公民知情权的保障限度:疫情

防控中知情权与隐私权的冲突与衡平

  在突发公共卫生事件中对公民知情权予以合理的保护,除了要以《传染病防治法》为中心建构疫情信息公开制度之外,疫情在综合控制阶段的信息公开往往牵涉公共权力的行使与公民权利的克减。论及公民的知情权,不仅意味着政府机关与地方卫生行政部门发布预警和公布自身所采取的突发公共卫生事件应对举措,还意味着政府要行使公共权力搜集公民个人信息,并对确诊病例、疑似病例和密切接触者的信息予以公布,因此在信息传导过程中如何调和公民个人的隐私权与社会公众知情权之间的紧张关系便成为题中应有之义。

  依据国务院《突发公共卫生事件应急条例》第三条、第四条之规定,在重大传染病疫情等突发公共卫生事件发生后,国务院以及省一级人民政府应依法成立突发事件应急处理指挥部,县级以上其他地方人民政府有关部门,也应当在所管辖区域与职责范围内做好突发事件应急处理工作。在实行行政应急状态的区域内,居民的生活也要进入应急管理状态。而这种应急管理体现在疫情的综合控制阶段,最为典型的便是基层农村、社区、街道办、派出所、学校等不同组织机构经上级行政机关授权,收集公民隐私数据,并公布确诊病例、疑似病例身份、活动信息的行为。为了应对传染病等突发公共卫生事件中产生的社会风险,稳定公众对于突发风险的恐慌情绪,在公共空间内为了保障公共卫生而进行的“大规模监控”也随之产生。为了公共卫生安全,就不得不对信息收集、存储和适用进行阶段性控制。在此种情势下,公共卫生保障与公民个人隐私权之间就不免发生冲突,产生“公民权利基于公共利益而克减”的情形。

  在重大传染病疫情等突发公共卫生事件之中,首要目的是通过应急管理来保障公众生命健康。因此个人的隐私权与公共卫生保障之间可能的冲突,本质上是个体权益与群体生命健康安全之间如何衡平的问题。根据《民法典》第一百一十一条之规定,“自然人的个人信息受法律保护。任何组织或者个人需要获取他人个人信息的,应当依法取得并确保信息安全,不得非法收集、使用、加工、传输他人个人信息,不得非法买卖、提供或者公开他人个人信息”。关于个人信息保护的问题,在现行的《传染病防治法》第十二条亦据此作出相应的规定:“疾病预防控制机构、医疗机构不得泄露涉及个人隐私的有关信息、资料。”并在该法第六十八条、第六十九条分别规定了疾病预防控制机构和医疗机构故意泄露个人隐私有关信息、资料的法律责任。从法律规范而言,在疫情信息的搜集、公布等方面的个人信息保护主要是对于疾病预防控制机构与医疗机构的约束。而在此次新冠疫情防控之中,除了疾控机构与医疗机构之外,村委会、居委会、业主委员会、物业管理公司、街道办、派出所等不同类型的组织,或基于地方各级人民政府及有关行政部门的委托,或基于管辖范围内疫情防控的实际需要,均实际上行使了收集个人信息的权力。而在个人信息的搜集过程之中,一方面这些机构的搜集权限尚未得到《传染病防治法》的授权,不免存在正当性与合法性的争议;另一方面,不同地域、不同机构对于个人信息搜集、发布内容范围的把控尺度不一,在疫情中哪些个人信息可以被收集,现行法律体系内也并未有明确具体的限定,成为基层疫情防控中法律的“灰色地带”。

  鉴于基层疫情防控的实践中对于感染者、疑似病例与密切接触人群等信息进行收集、披露能够更好地保障辖区的公共卫生安全,因此这种疫情信息的收集、披露有一定的必要性且经过政府机关的委托授权,但同时也要尽可能地避免对于个人隐私权的侵害,“仅在个人目的许可的情况下,对天然自由的限制才是正当的和应当的”。所以在现行《传染病防治法》关于个人信息搜集的主体之外,可以明确授权县级以上地方人民政府及其应急处理指挥部,根据传染病防控的需要,委托其他机构对个人信息进行收集、发布,并对委托行为承担相应的法律责任,将不同类型组织在事实上已经在实施的个人信息收集工作纳入法律的监管范围之内。同时,对于经委托而进行的感染者、疑似病例等个人信息的收集、报告与公布,也应当依据法律的限定,以比例原则为裁量基础,譬如在基层社区中公布确诊患者时,可以隐去其个人真实姓名与家庭信息;在公布确诊患者信息以追查可能被传染的人员时,可以提供具体行踪轨迹但不能超过必要限度,应当免去患者姓名、身份信息,确保信息收集合乎防控疫情与维护公众身体健康的目的,在衡量公共利益与个人隐私权的基础上选择对相对人侵害最小的适当方式进行。

结语

  从突发公共卫生事件中疫情信息的前期预警到信息的搜集、披露,针对《传染病防治法》中尚未明晰的权责内容,有必要强化公民知情权体系下的疫情信息传导机制,建构制度化、常态化的信息公开机制。在赋予地方各级政府及其卫生行政部门自由裁量权的同时,“对公共权力的行使予以主动监督”,将公共政策透明化,方能够在紧急状态下让公民对权力的监督与公共权力对公民权利的克减相衡平,为各项公共政策的实施提供正当性,形成一个闭合式的突发公共卫生事件防控法律体系。而在公共卫生应急管理的工作中,由于公共卫生领域本身的专业性,在未来的制度建构中有必要更多地依靠国家及地方各级疾病预防控制中心作出专业判断与及时的疫情评估,将专业判断作为疫情公开预警、疫情信息评估与疫情控制策略的核心依据,并通过法律规范的形式将疫情防控的权限与程序予以明确,才能对公民身体健康和公共卫生安全更及时的救济。同时,通过疫情信息公开制度限缩政府机关的行政权能,避免不当涉密的行政事项延误对公民生命健康安全的保障,进而增强社会动员能力,确保突发公共卫生事件应对过程中的防控措施有法可依、于法有据,亦能使得政府公信力在面对公众舆论和社会质疑时,避免受到不必要的误解与损害。

  在此逻辑进路下,公共卫生应急管理必须以公众的知情权作为保障,依靠专业机构和公众的舆论监督作为内在动力。突发公共卫生事件的治理也不仅仅是一种由政府主导的社会管理过程,而是“多元主体共同参与治理的过程”。坚持依法防控,不仅要严格限制地方政府在“酌情公布”疫情信息等方面的自由裁量权,确保信息公开、透明;还应当通过法律形式增强疫情防控中信息决策的专业性,确保信息披露的及时、准确,在应急处置中坚持合目的性、合法性与正当性的统一。因此若要建构与完善中国的突发公共卫生应急管理体系,保障公民的生命健康安全,那么行政权力对于法律漏洞的填补和续造既难以避免、也不可或缺。但这种行政权力的续造必须限制在法律规范的限度之内,以保护公民生命健康与公共卫生安全为目的,同时设立体系完备的疫情信息公开制度来保障公民的知情权,通过比例原则协调公民个人权利与公共卫生保障之间的关系,方能为未来潜在的种种突发公共卫生事件提供持久、稳定的法治保障。

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