首页 图片 视频 音频 书签 博客 论坛 旧版入口
标  题
作  者
正  文
简  介
不  限
   
 
   
     
 
 
·胡耀邦的战友—..
·华炳啸:反宪政..
·袁绪程:关于中..
·秦晓、陈志武、..
·华炳啸:宪政社..
·张曙光:“马克..
·童之伟、秦前红..
·陈有西:中国司..
·陈有西:宏观调..
 
 
·国务院:去年30..
·两会前瞻:监察..
·为全面深化改革..
·郭树清:抓住“..
·农业供给侧改革..
·多地出台户籍新..
·中国公布8大领..
·报告:30岁以后..
·国企改革2016年..
 
专题特辑  /  怀念耀邦  /  口述耀邦  /  耀邦研究  /  电子杂志  /  背景参考  /  投稿
  网上纪念馆  /  耀邦家庭  /  耀邦年谱  /  耀邦著述  /  手迹文物  /  故居陵园  /  视点

  您现在的位置是:首页 >> 综合 >> 视点
包国宪 刘强强:大变局下公共管理面临的问题与挑战
作者:包国宪 刘强强      时间:2021-07-23   来源:《宁夏社会科学》2021年第2期
 

一、引言

  2018年6月,习近平总书记在中央外事工作会议上指出,当前我国处于近代以来最好的发展时期,世界处于百年未有之大变局,两者同步交织、相互激荡。2019年10月,习近平总书记在会见巴西总统博索纳罗时指出,当今世界正经历百年未有之大变局。2021年1月,习近平总书记在达沃斯论坛视频会议上再次指出,世界正在经历百年未有之大变局,既是大发展的时代,也是大变革的时代。党的十九届四中、五中全会也都提出“世界处于百年未有之大变局”,这成为我国新时代公共管理变革和未来发展的时代背景。近几年来,这一论断在一些重要会议和多种场合下不断被提及并引发世界范围内关注,学术界也在进行研讨跟进,“百年未有之大变局”逐渐成为中国战略界的共识。

  支撑“百年未有之大变局”这一论断的证据主要来自两个方面。一是世界大国之间进行权力再分配及其引发国际格局的不断调整。从世界大历史的视角来看,西方国家从16世纪开始向世界扩张“使得传统的地区自治让位于全球的统一”,并形成了“西升东降”、“西强东弱”的国际格局。自16世纪开始的500多年里,葡萄牙、西班牙、荷兰、英国、德国、日本、苏联和美国等国家在国家社会中的主导地位不断更替,世界大国也因时而变、因势而迁。最近几年来,在全球范围内“黑天鹅”和“灰犀牛”事件频频发生,如经济增长低迷、环境事件频发、新冠肺炎疫情肆虐、民粹主义和反政府主义兴起等,这不断冲击着原有的旧秩序同时又在催生新格局的建构。最显著的变化是全球治理进入瓶颈期,以美国为核心的西方国家建构的国家治理体系在应对全球公共卫生事件中不断失灵,造成人们对西方治理体制的怀疑。在传统国际格局走向衰落的同时,新格局也从萌芽中不断发展,地缘政治和经济格局呈“东升西降”,主要大国力量对比呈“南升北降”,如2019年以金砖五国为代表的新型国家对世界经济贡献超过全球一半,《经济学人》认为中国通过“一带一路”倡议,使得许多发展中国家“不再照搬西方的形象或按照其规则进行”。尤其是在应对新冠肺炎疫情中,中国向全世界提供了一种独特的制度模式和治理方案,成为当今世界重要的治理主体。因此,当今世界“进入动荡调整期,新序与旧序并存,失序与增序交织,调整、变革与重构势不可挡,演变进程在曲折提速、在动荡中前行”。

  二是第四次技术革命方兴未艾,以大数据、云计算、人工智能、3D打印、量子信息技术和新型生物技术为核心的新技术蓄势待发,正在推动世界进入大变局时代。这些技术深刻地改变着社会生产方式且塑造着人们新的生活方式,使得“当今人类生活的关联前所未有,同时人类面临的全球性问题数量之多、规模之大、程度之深也前所未有”。例如大数据技术在最近几年迅速发展,根据国际数据公司(IDC)的调查,全球90%的数据都在最近几年产生,其中中国占据全球数据总量的23%,美国占21%,欧洲、中东和非洲占30%,日本和亚太占18%,其他地区占8%。这些深刻记录了人们的消费习惯、公共健康、气候变化、经济政治方面的信息,使得人类的信息获取、思维理念和管理方式发生变革,同时也给人类发展带来前所未有的不确定性和挑战,这些都成为推动世界走向大变局时代的重要因素。

  总之,当前所处的大变局是一种多重要素共同推动下的变化状态,但究竟变向何方,还是一个未知。因此,大变局并不是美国的“退位”和中国的“补位”,尽管目前中美关系日趋紧张,以及“去中国化”甚嚣尘上,这给人们的错觉似乎是大国之间的断裂和全球化的退潮,但对它的洞悉要超越“简单的权力结构变革、世界秩序调整、全球治理变化和科技进步”的观念。我们认为大变局的实质所表现出的是一种价值的重构,即在多种相互冲突的价值(如进步与保守、多元与单一、科学与反智、现代与后现代等)之间建构起社会公共价值。公共管理正是通过寻求一种更好的管理方式或途径以更好保证公共性原则,面向实际公共问题的解决,最终增进人民福祉和创造出人民满意的绩效。毫无疑问,大变局正在给公共管理带来一系列问题和挑战。

二、问题讨论的回顾及分析框架的构建

  (一)问题讨论的回顾

  “问题”一词在现实中有不同的意涵,如表示疑问、困惑,话题、议题,麻烦,困扰,矛盾,关键、重点,缺陷、毛病,事故、意外等。归根结底是人们在无知状态下产生的一种求知或求解的欲望,一种消除理想与现实之间差距的冲动。不同的学科有不同的问题,这些问题确定了学科所要研究的基本内容、基本方法、研究对象和话语框架等。公共管理是一门和实践紧密相连的学科,它自诞生之日起,就面临着一些问题和争论,在以后的百余年发展中,这些问题依旧存在,如“未能厘清学科的身份定位、边界取舍、价值追求和范式选择等问题”。自然地,这些问题被置身于一种宏大的分析视野之中。

  首先,从公共管理自身危机引发的大问题思考。这种危机有两类:一是身份危机。传统的公共行政主要是建构在政治行政二分、官僚制和科学管理三大理论基石之上,但经过40年的发展,原有的共识逐渐瓦解,学科陷入了身份危机并引发了长达半世纪的“西沃之争”。这一危机引发的问题有:作为一门科学的公共行政学愈发面临困境;作为一门学科的公共行政面临合法性问题;作为一门实践的公共行政自身面临合法性问题;公共行政价值面临挑战。以后公共行政引发的问题均与这一危机有关,与可能用于解决这一危机的方法有关,与各种解决方案的意蕴和结果有关。二是思想危机。思想危机最早可追溯到《美国公共行政的思想危机》一书,文森特·奥斯特罗姆认为,公共行政已有的思想不能更好地解释组织结构和公共部门绩效,不能澄清多中心治理和公共物品的供给。思想危机本质上是一个范式问题,奥斯特罗姆从公共选择理论出发,提出了异于威尔逊主义的民主政治理论和多中心范式。且不说这能不能成为一种库恩意义上的范式,但它的确引发了后续一系列大问题的讨论。

  其次,从公共管理所处时代变迁引发的大问题讨论。公共行政作为一门学科的诞生和当初所处时代有紧密关联,它要解决当时面临的一些问题,这自然就成了公共管理的讨论问题。如行政学发展初期,所要解决的问题是政党分肥制、效率低下,以及进步时代中腐败、食品安全、城市管理等问题。最近二三十年来,公共管理所处的是一个大变局、大转型的时代,网络关系、公共服务、多元参与、公共价值等成为时代关注的问题。为了回应这些问题,奥斯本提出了“新公共治理”作为未来的应对理念和思路,马克·穆尔提出了创造公共价值的战略框架。国内学者也立足中国情境,对时代引发的公共管理问题进行学术回应。如直面中国转型实际,把“中国”作为方法论,作出能和国际公共管理对话的好研究是当下大问题;在中国场景和中国话语下,对公共管理的学科创新提出了一系列问题;将现在面临的危机作为新纪元,论证中国场景对公共行政理论重构的影响;提出中国公共管理发展在于推动“结构化辩论”,形成思想撞击和知识贡献;要摆脱西方知识的障碍和束缚,激发本土学科的学术想象力;也提出了建构中国特色、“中国范式”的公共管理研究着力点;提出了我们这个时代中公共行政转型所要考虑的关系和路径。

  再次,对学科发展和实践应用中一些具体问题的讨论。20世纪90年代以来,学界关注一些具体的大问题。贝恩认为,公共管理的大问题与行政人员的工作性质和效率有关,包括了微观管理、激励和绩效测量。随后,科林从民主行政的视角提出了7个大问题,分别是:什么是支持民主政体的集体行动;什么是非政府组织的适当功能;功能和地理位置基础上制度设计的得失平衡;中央和地方管理分工;决策脱离政治并遵从理性;在中立、代表性和领导力之间实现平衡;如何提高社会学习的能力。也有的研究从组织管理的视角思考公共管理大问题,列举了大问题清单。库珀从行政伦理的视角提出了值得探讨的三个大问题,区域的行政伦理能否适应全球范围、如何组织设计以支持行政伦理和如何平衡平等问题。国内学者也对此进行了讨论,在相关文献分析的基础上,认为公共管理和政策大问题的讨论应置于更大的场域中,从国家、社会和全球三个维度予以认定;蓝志勇教授认为,应从学科使命、国际经验、历史传承和实际需要多视角寻觅中国公共管理的大问题,包括教育公共管理者、响应时代号召、链接各层级目标、战略思考、思想文化建设和技术治理等。

  以上对公共管理问题的讨论大多是基于一种宏大的视角,这对于我们理解学科争论、学科定位、知识体系和未来方向有重要启示。本文从中观的视角分析大变局给公共管理带来一些现实的大问题。我们通过Citespace软件对最近十多年来与公共管理相关的研究问题进行了文献计量,结合最近几年来国家社科基金立项重点项目,筛选出六项大问题即社会治理、公共组织、公共领导力、基础教育、技术治理和政府绩效进行分析。

  (二)构建问题分析框架

  公共管理是一门面向实践的学科,它在不同时期面临着不同的问题,也有不同的解决思路。目前的大变局给公共管理带来了深刻的影响,这要求公共管理通过自身的变革来回应这个风云激荡的时代。因此,构建起大变局下公共管理面临具体问题的分析框架(图1),厘清各问题之间的逻辑关系至关重要。第一,大变局使得公共管理活动所面临的外部环境发生了急剧变化,在此背景下许多社会问题频频爆发,成为社会治理所解决的重要内容。第二,在外部治理环境迅速变化的同时,作为政府内部实体结构的公共组织也面临着巨大挑战,其核心在于如何有效地适应外部治理环境的变化。第三,外部治理环境之间的变迁也要求更高水平的公共领导力来处理和解决大变局带来的棘手问题,其核心在于如何进行价值冲突管理和价值引领。第四,大变局本质上是一种价值重建,而这就需要通过对教育的变革以达成价值的共识,为解决社会问题奠定基础。第五,大变局的重要动力之一在于新技术的突破和应用,在公共管理使用这些技术的过程中,消弭工具理性和价值理性两者之间的张力,是公共管理一直面临的重要学科问题。第六,通过变革公共组织、提升公共领导力、变革基础教育和技术治理等手段产出一种什么样的政府绩效,直接体现了大变局下政府治理的合法性基础。

三、大变局下公共管理面临的具体问题分析

  (一)社会治理:如何对复杂的风险社会进行有效治理

  传统的社会治理所面临的问题比较清晰简单,公共管理者具有比较清晰的治理思路和策略。相较而言,大变局下公共管理者所面对的社会问题充满了非线性、脆弱性、不稳定性和风险性,对这些问题的治理面临着前所未有的挑战。那么,如何有效地对这些问题进行治理,是当今大变局下公共管理面临的大问题之一。

  首先,社会治理面临着高度复杂的环境,在这种环境下,通过社会治理所要解决的社会问题是多点交织引发、呈现复杂的网络关系和高度价值冲突的特征。大变局下由于经济、社会、科技和地缘政治等因素的交织作用,一系列的“黑天鹅”和“灰犀牛”事件不断涌现,使治理环境变革更加复杂。如当下在全球流行的新冠疫情,对全球各国的贫困治理、区域发展、经济稳定、国际贸易、政权稳定和社会建设等带来严重影响和挑战,并不断促使关联问题随时发生。这些相互引发的危机事件给政府治理中的公信力、城市治理的韧性、社会治理的持续性带来深刻影响。疫情只是大变局下一个突发性的公共事件,除此之外有更多的风险事件影响着社会治理环境。世界经济论坛发布的《2021年全球风险报告》显示,短期内风险发生概率前10名的是极端天气、气候应对行动失败、人为环境破坏、传染病、生物多样性丧失、数字能力集中、数字不平等、国家间关系破裂、网络安全故障和生存危机。这些风险事件更多地表现为价值对抗和价值冲突,如该《报告》将2021年的风险更多关注于极端天气、自然灾害、生物多样性锐减等环境性事件,是因为这背后不同价值的较量,最明显的是美国于2017年退出《巴黎协定》以及近几年全球共同应对环境治理行动迟缓,使共同控制全球气候变化的公共价值面临巨大挑战。因此,大变局下环境的不确定性和风险性给社会治理带来挑战是在相互冲突的价值中进行公共价值的识别和建构,最终将之转换为清晰的治理议程。

  其次,传统的治理理念、治理工具和治理方式在大变局背景下会显得捉襟见肘,难以实现对各种棘手问题的妥善解决,因而需要通过对治理理念、治理工具和治理方式的创新和重构,助推国家治理走向现代化。传统的治理理念更多的是一种单向度的线性模式,治理工具和治理方式也显得单一,如许多国家在疫情防控时处于政府失败的尴尬境地,很大程度上就是缺乏一套有效的治理工具。国际政治学家弗朗西斯·福山曾在接受《观点报》采访时坦言“新自由主义已死”,具体说来就是缺乏有效的治理工具和治理方式。大变局下社会治理工具离不开三个维度的构建:政府层面的强制性工具、激励性工具和保障性工具;市场层面的逐利性工具和责任心工具;社会层面的社会性工具。因此,在应对大变局挑战时应将不同层面的工具根据实际解决的问题结合起来,推动政府自身的行政体制和治理机制变革,使政府“工具箱”有足够的工具来解决各种棘手问题。

  根据以上分析,大变局下社会治理的挑战可归纳为以下几点:如何在交织复杂的社会问题中发现其发生机理,以确定最佳的治理思路;如何对随时爆发的公共危机事件作出充分准备和积极响应;如何设计出多种治理工具,以充实政府的“工具箱”,为有效治理提供更多选择。

  (二)公共组织:如何进行组织变革和重新设计

  官僚制组织是公共管理中最经典的组织形态,它构成了传统公共行政的三大理论基础之一。但是,自20世纪80年代以来,官僚制组织受到了许多反思和批判,如巴泽雷的“突破官僚制”和奥斯本的“摒弃官僚制”等。现如今,随着新技术革命的到来,具有明确职能分工、科层结构和科学管理特征的官僚组织也正在受到前所未有的挑战和冲击。那么,如何设计公共组织以应对大变局下复杂治理环境成为摆在理论界和实践层面的重大课题,这既是公共管理的一个老问题,也是大变局下的一个新问题。大变局下的治理场域更加复杂多元,它既有“线下”又有“线上”,既有“实体”又有“虚拟”,既有“传统”又有“现代”。而传统的官僚组织设计理念是通过理性化思维和线性程序来解决政治体系中的公共事务。很显然,它在应对复杂的虚拟环境时会有很大的局限性和挑战,表现在两个方面。

  首先,治理环境拓展到网络虚拟空间时,面临着庞杂的数据和信息,传统组织在对其提取、分析和使用时缺少敏感性。中国互联网络信息中心发布的第47次《中国互联网络发展状况统计报告》显示,截至2020年12月,我国网民数量9.89亿,互联网普及率达70.4%;受到疫情影响,在线教育、在线政务、网络支付、网络视频等应用的用户规模较2018年底增长迅速,增幅均在10%以上。不断暴涨的网络数据还有释放的空间,它成为后疫情时代经济增长的新动能、新业态和新模式,而这些数据和信息呼唤公共组织具备更加开放的扁平化和网状化模式,但如何进行变革和设计始终是公共管理的难点。

  其次,人工智能和大数据等许多技术的发展,在城市管理、交通执法、医疗服务、教育等公共领域已经具备了智慧化和智能化,如智慧城市和智慧警察等,但是始终缺乏支撑其运行的“智能化组织”。亿欧智库发布的《2019年中国智慧城市发展报告》显示,2010年以来我国智慧城市达500多个,在2013—2018年间,智慧城市项目增至162个,复合年均增长率超过45%。迅速发展的智能技术给未来公共管理带来很大的方便,如在数据挖掘、公共决策、城市规划和绩效评估等领域发挥重要作用。这些技术作用于公共管理的核心是“基于大数据和高维数据,进行变量间复杂非线性关系的测量和模拟,极大提高数据分析的精度和效度”。智能技术应用于公共管理最重要的基础便是有相应的组织来支撑。因此,设计智能型组织能有效应对大变局下突发性事件的挑战,拉伸组织的弹性并注满活力,也能为社会民众的个性化和情境性公共需求提供组织支撑。

  总之,大变局下公共组织变革的挑战在于:如何解构传统的官僚体制组建出适应大变局的网络化组织;如何使用现代技术设计出智能组织;如何实现组织内外互动与对话,淡化组织的边界,让社会民众充分参与其中。

  (三)公共领导力:大变局下应如何整合各种价值冲突

  公共领导在本质上是一种价值整合机制,大变局下一方面是各种技术的迅速突破,另一方面是各种社会矛盾和突发事件不断涌现,故从公共领导的途径进行价值整合是一种重要的机制。因此,如何在大变局下实现价值整合是一项大问题。

  首先,大变局下各种“黑天鹅”和“灰犀牛”事件带来许多棘手问题,这对公共领导力的要求比以往任何时候都显得更加紧迫。环境的变化要求公共领导更加立体,它不仅是传统的组织行为学者所认为的一种对追随者施加的影响力,更是引导社会多元治理主体之间达成共识。例如2020年6月9日,弗朗西斯·福山在《外交事务》杂事上发文《大流行病与政治秩序:国家的不可或缺》,将公共领导力和国家能力、社会信任一道作为危机管控的重要因素。显然,西方有的国家公共领导力在应对新冠肺炎疫情时力所不及,导致了政府失灵。

  其次,以往的领导力途径大多是短期的控制和命令,而这些途径不足以应对大变局下的各种挑战,需要更多的长远激励、价值协调和战略引领等。一个很明显的案例是,许多学者解释过去中国40年来发展的成就时,从公共管理的角度将其归因于“晋升竞标赛”,其逻辑是中央政府将经济发展等任务打包给地方,对地方进行人事和财政的控制与激励,地方政府和官员为了实现目标而不断发挥积极作用,最终形成了中国整体的发展。但是,需要明确的是,以往的环境比较简单,发展目标也比较清晰,公共领导的方式也呈现结构单一的控制或命令路径。目前进入百年未有之大变局下,我国各级政府面临的治理事物十分复杂,如民生发展、环境整治、经济发展等,这背后是各种价值的体现,而在新时代下实现持续发展就需要领导者有机地整合各种冲突,以创造公共价值为主要目标,以价值协调和战略引领为主要途径。

  大变局下公共领导力提升的挑战根本在于:如何从多种相互冲突的社会基本价值中进行识别和建构公共价值,以及怎样对公共价值冲突进行管理。

  (四)基础教育:大变局下应如何通过教育达成一种价值共识

  基础教育的目标不仅在于人力资本的培养,更重要的是价值的塑造,教育的本质是生产新的价值并达成价值共识。在大变局下的公共管理更多地关注于管理者和被管理者的价值互动,那么就存在一个问题,即需要通过什么样的教育理念、价值和方式为未来的公共管理提供价值共识的基础。因此,在大变局下,究竟要培养什么样的人才,要教给学生什么,是大变局下公共管理的大问题。

  当前代际之间的教育价值传递无法有效应对大变局环境,目前教育的知识也难以应对大变局的挑战。《经济学人》的一篇刊文《童年代际游戏:在短短的几十年里,童年已经变化得面目全非》中提到,2015年一项让15岁的孩子按0—10分之间给自己的生活满意度打分,平均分为7.3。其中美国的工薪阶层为孩子投入无休止的额外辅导、体育锻炼和教育参观等,其结果是“从一代人到下一代人的社会分裂不断扩大”。中国工程院院士韦钰也认为,在人工智能迅猛发展的大环境下,“现在学生,他们未来60%从事的工作是什么,我们现在并不知道”,“如果依照原有的方式对孩子进行填鸭式知识教学,不鼓励孩子去探索、去体验、去自信地解决遇到的问题,那么三十年后孩子们可能找不到工作”。再根据花旗银行和世界银行的调查,未来英国、美国和中国人工智能所取代的工作分别为35%、47%和77%。因此,应在教育理念上进行彻底的变革,以应对大变局下人如何管理机器、人如何与机器对话等。

  事实上,我国在面向未来大变局的教育方面和西方国家还有很大的差距,这也正反映了教育是大变局下的一个大问题。“经济学人智库”(EIU)发布的《2018年全球未来教育指数》中,针对全球15—24岁学生的人际交往能力、问题处理能力、批判性思维和新时代状况下的领导力等进行研究,最终中国得分为32.9,全球排名31。变化主宰着未来的一切,可以想象未来的人力资本和生产率之间的关联正在减弱,因为人类干的工作机器也可以完成,其关键在于人的价值的实现,这应成为大变局下教育的出发点和着力点。如今,全世界一系列的实验项目正在进行应对未来的探索,如世界经济合作组织于2015年启动的“教育与技能的未来2030”,但这仅是一种方向性的战略引领。而真正用什么样的知识、技能和价值理念为大变局做好准备,这需要教育资源、教育体制和教育理念等多方面的综合改革。

  因此,大变局下给基础教育带来的挑战在于:怎样变革目前的基础教育体系和教学模式,让学生学会面向未来处理复杂问题的能力;怎样通过基础教育和训练让人们对特定问题达成共识,进而为建构公共价值奠定基础。

  (五)技术治理:大变局下如何实现技术理性和价值理性的平衡

  最近几年随着以大数据为核心的第四代技术革命的推动,技术治理逐渐成为公共管理学术界热议的话题。新技术不断地被应用在国家治理的各种场景中,如用技术手段简化行政审批程序,实现“最多跑一次”和“最多跑一地”;街头交警通过“数据铁笼”能够精准有效地锁定违法群体,同时自己的权力行驶轨迹也以数据的形式刻画和记录;再如随着人工智能技术的发展,许多城市开始建设“城市大脑”以期实现智慧化决策和精细化治理。基于这些应用新技术的实践,学术界认为新技术对政府治理变革将是革命性的,能够促使组织结构、决策方式、服务流程等方面的变革,其根本原因在于技术自身的程序理性和工具理性能够提升治理效率。但是,技术自身的理性和价值理性之间存在着一定的张力,这种张力也构成了百年来公共管理学科大问题所争论的主旋律。因此,在大变局时代,应用技术治理如何实现技术理性和价值理性的平衡,不仅是公共管理实践的大问题,也是公共管理学科自身的大问题。

  首先,新一轮技术无限扩大了工具理性的边界,寻求一种“精致”的理性,试图将所有的社会现象刻画得十分清晰,但最终会忽视公共价值导致社会个体的“失语”。理性是人类社会的宝贵财富,而通过技术的发展来实现国家理性治理也是人们所孜孜追求的。技术实现理性治理的逻辑在于以程序化的方式从社会中获取各种各样的数据和信息,然后对这些数据进行加工,将数据转化成信息再转化成知识,从而实现对社会的治理和干预。但是,一套固定的技术程序在收集和处理社会信息时会遇到许多“异常值”和“模糊值”,对它们的处理会是简单粗暴的剔除或平均,这最终导致公共价值的损失。如在新冠肺炎疫情期间,健康码成为高效收集和识别信息的重要工具,实现理性最大化,但对于老年群体来讲,他们因无法出示健康码而出行受阻。因此,技术在实施公共理性的过程中,如何确保价值理性的实现,是现在技术社会中亟须认真思考的问题。

  其次,新技术和权力结合起来,成为一种新的权力技术,会造成数据暴力和数据鸿沟,最终使得基于技术的工具理性侵蚀价值理性,导致价值矮化。福柯曾讨论了两种类型的权力:规训权力,通过监视技术和惩罚措施实现对身体的规训;生命权力,作用于人口、生物和活人。大变局下新技术逐渐成为一种无所不包的规训权力,它通过数据和算法实现对社会无孔不入的监视,如最典型的美国棱镜计划。同时新的数据技术也刻画出每个人的行为轨迹和需求偏好信息,而数据的拥有主体正是在此基础上对人们进行干预。在这种权力技术作用的过程中,“人的一切思想和行为都能够被感知,变成可存储、处理和使用的数据,并通过互联网存储于网络、云端之中,我们的一切思想和行为都暴露在大众之中,我们成了透明人,世界成了透明世界”。在透明世界中,数据暴力和数据泄露随时发生着,如风险基础安全(RBS)数据显示,2020年全球数据泄露突破360亿条。

  因此,从总体上讲,大变局下应用技术治理的挑战在于:首先如何克服技术自身带来的问题和隐忧;其次在于如何将技术顺利地嵌套在国家治理体系之中,在治理中保持制度和技术同步发力;再次是如何消弭技术治理中工具理性和价值理性的张力,实现两者的平衡。

  (六)政府绩效:大变局下以怎样的方式建构和生产政府绩效

  贝恩在20世纪90年代提出政府绩效管理是公共管理的三个大问题之一。之所以将其视为一个大问题,是因为当时西方国家在新公共管理运动的背景下将其视为变革政府的工具,最终提升行政效率和公共产出。莫尼汉(Moynihan)认为,政府绩效信息使用是一个大问题,因为只有将政府绩效管理所得的信息充分使用起来才能实现绩效改进的目的。现如今,政府绩效依旧是一个大问题,因为它涉及在大变局之中建构一种什么样的政府绩效,以怎样的方式产出政府绩效。

  首先,政府绩效是一种基于公共价值的社会建构,特定时期内的政府绩效必须符合特定时期的公共价值,这样生产的政府绩效才具有合法性基础。但是,大变局下社会冲突和价值撕裂日益严重,如何保证从相互冲突的社会基本价值中建构起公共价值,是时代交给执政党和政府的关键任务。反映政府绩效符合公共价值的重要指标是政府信任度,根据2018年《爱德曼全球信任度调查》的结果,全球平均信任指数为48,而中国民众对政府信任度持续上升到84,位居榜首。这说明我国最近几年来形成较高水平的社会共识,但是在后疫情时代,公共价值建构仍有诸多挑战和问题。总之,公共价值的建构能将社会民众的诉求和需要纳入政府议程中,为政府绩效生产提供了“价值轨道”。

  其次,在确保了政府绩效社会价值建构的基础上,通过什么样的方式和机制生产绩效,是大变局下的一个现实问题,其本质就是党的十九届四中全会提出的如何“把制度优势转换为治理效能”的问题。世界银行于2015年发布的世界治理指数(WGI)显示,中国的政府(治理)效能在1996—2015年间得分在50—70之间,这属于中等偏上的水平,但是和世界发达国家的治理效能相比仍具有很大的差距。因此,在大变局下中国的政府治理效能有很大的改进空间,其关键在于将制度优势转化为实实在在的治理效能,这需要政治和行政体制进一步改革、政府职能进一步转变、技术应用进一步推进。在这些举措的推动下,将制度优势全面转化为治理效能,提供人民满意的政府绩效。

  综上,大变局给政府绩效带来的挑战在于:如何基于公共价值基础建构政府绩效,增强政府在大变局环境下的合法性;如何设计出多元化的政府绩效生产机制;如何对政府绩效进行有效的测量和评价,并将所得的政府绩效信息充分地使用起来。

四、结语

  百年未有之大变局是全球化与逆全球化、民粹主义与全球主义、现代主义与后现代主义、科学主义与反智主义等多种相互冲突的价值无限叠加的结果。它不断形塑着现代世界和主权国家治理的场域,使得公共管理面临的复杂性超出了我们的想象,再加上尚未结束的新冠肺炎疫情,给公共管理带来了巨大的挑战。

  本文的核心是通过一些数据和案例来论证大变局下公共管理面临的现实的大问题,主要有社会治理、公共组织、公共领导力、基础教育、技术治理和政府绩效六个方面。而这些问题的解决是一项复杂的系统工程,需要一些系统的理念和有效的技术方法来推进应用。但从宏观层面来看,这些问题的解决关键在于价值的整合。具体来讲,社会治理是基于一定的价值理念对一系列具有高度价值冲突的问题进行高效治理,以创造承载公共价值的公共绩效为最终使命,而对于具有独特政治、社会和文化特征的我国而言,政府绩效是公共绩效的核心和基础。公共组织是在不断变化的环境和技术下进行重新设计,让其成为公共价值实现的重要载体。公共领导力是一种公共价值冲突的协调和整合机制,需要变革传统的领导途径而走向公共价值领导途径。教育问题是变革现有的教育理念、价值和方式,为大变局下的价值整合重塑提供共识基础。技术治理在于确保技术应用于公共管理过程中,消弭工具理性和价值理性之间的张力,实现两者的均衡。

  道阻且长,行则将至。当代中国处于伟大的变局当中,实现未来治理的现代化仍具有前所未有的挑战。只有不断推进政治和行政体制改革,及时回应时代交给的新的治理课题,才能最终提升人民福祉和达到善治的境界。在变革过程中,需要直面问题的勇气和智慧,以建构公共价值和创造人民满意的绩效为出发点和落脚点。通过各种变革举措和实践探索,为大变局下的公共管理提供中国方案和中国样本,也为公共管理的学科发展提供中国话语和中国知识。

加入收藏夹】【关闭
 
 

   
 
包国宪 刘强强:大变局下公共管理...
吴莹:全球危机中不确定性如何影...
范剑勇 叶菁文:国内贸易大循环:...
彭中礼:最高人民法院“指导意见...
李友梅:城市发展周期与特大型城...
李涛:法律制定与国家治理现代化...
阳军 樊鹏:新技术革命的风险、挑...
 

[getpllist]17[/getpllist]
 

京ICP备06025827号  京公网安备110102006329    电话:010-82271466  EMAIL:hybsl@126.com

版权所有:胡耀邦史料信息网  免责声明 

本网站署名文章仅代表作者个人观点和立场,不代表本站观点和立场。
本网站为公益性网站,如作者对本网站发表其作品有不同意见,请立即和我们联系。