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骆岭楠 唐大程:“后扶贫时代”贫困边缘群体的困境与扶持路径思考
作者:骆岭楠 唐大程      时间:2021-02-23   来源:《社科纵横》
 

  摘要:随着2020年脱贫攻坚工作的全面完成,中国扶贫事业将迈入“后扶贫时代”,贫困问题将由生存性贫困走向发展性贫困。贫困边缘人口作为发展性贫困表现最为突出的群体,面临着适应能力缺失、发展性支出大、政策依赖性强、公共服务不健全、“贫困陷阱”等困境,应从破解“能力贫困”、构建新型社会保障体系、出台发展性扶贫政策、补齐公共服务能力短板、利用产业化组织介入社会生产结构着手解决贫困边缘群体的发展性贫困问题。

  关键词:后扶贫时代  贫困边缘群体  扶持路径

  党的十八大以来,我国精准扶贫工作取得显著成效,贫困人口从2012年年底的9899万人减少到2019年年底的551万人,贫困发生率由10.2%降至0.6%,贫困村从12.87万个减少到2707个,贫困县从832个减少到52个[[1]],到2020年底,现行标准下的农村贫困人口全部脱贫,现行标准下的绝对贫困问题将在我国得到彻底解决,这一成就彰显了中国特色脱贫攻坚制度体系和工作机制的显著优势,是全社会各类扶贫力量共同努力的结果,在人类减贫史上具有里程碑式的意义。

  一、贫困边缘群体的出现

  党的十九大指出我国社会发展的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾[[2]],而当下的农村与城市发展的二元化现象依然是我国“不平衡不充分的发展”的突出体现。在2020年基本消除长期困扰中国农村的绝对贫困后,中国将进入“后扶贫时代”,中国是一个人口众多的发展中国家,人均年收入是3万元人民币,但是有6亿人每个月的收入仅1000元,每年有6000万人领取低保、失业保障和特困救助。[[3]]在贫困地区,尤其是深度贫困地区,一些边缘人口仍然挣扎在贫困线周围,遭遇天灾人祸便有返贫风险,根据国务院扶贫办的初步摸底,受疫情影响,今年已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险,边缘人口中还有近300万人存在致贫风险[[4]]。中国的贫困问题将从人口缺乏足够资源或收入满足其基本生存需要的绝对贫困走向拥有的资源或收入水平低于社会平均水平一定比例的相对贫困,这一阶段的贫困发生形态将由生存性贫困走向发展性贫困。

  生存性贫困在我国主要体现为贫困人口的“两不愁三保障”为代表的基本生活需要得不到满足,这一问题经过多年以来的扶贫工作,特别是瞄准贫困村和贫困人口的包括教育、住房、饮水、医疗等方面的一系列精准帮扶工作,已基本得到解决。发展性贫困则主要体现在以下两个方面。从生存环境看,贫困地方自然禀赋比较差、基础设施配套依然落后,公共服务供给能力依然欠缺、社会保障制度还不完善,非农产业发展乏力、市场活力不足,地方自发性的发展潜力非常有限;从生存状态看,大多数贫困家庭人口仅满足了基本生存需要,受教育程度低,人力资本匮乏,抵挡自然风险和市场风险能力弱,参与社会经济发展的程度低,甚至没有能力参与市场竞争,分享社会经济社会发展成果普遍较少。

  这些贫困边缘群体一般可划分为三类。第一类是已脱贫但挣扎在贫困线边缘的贫困户;第二类是已稳定脱贫但因突发情况导致返贫的贫困户;第三类是在精准识别时,家庭人均纯收入刚好超过政府划定的贫困线标准或者年收入相当于贫困标准一至两倍的,未被纳入贫困户的农户。这三类群体中大多是缺乏正常劳动能力和自理能力的老弱病残,很多不具备自我发展的能力和条件,发展性贫困问题也集中表现在这些地区的贫困边缘群体上。如何增强贫困人口自我发展能力,建立扶贫长效机制,防止贫困边缘群体返贫是“后扶贫时代”必须回答的重大问题。

  二、贫困边缘群体的形成原因

  国际反贫困专家阿马蒂亚·森认为,贫困的本质在于“可行能力”的丧失与剥夺,可行能力指个体改变自己以融入社会的最基本能力,如认知能力、判断能力、应对挑战的能力、创新的能力等等, 贫困者如不具备基本能力,其结果往往是陷入贫困泥潭而无法自拔。但“可行能力”的获得,需要以一个人获得基本权利保障为前提,需要比较系统的制度支撑。如果一个人的受教育权、医疗权等自由权利权不能得到保障,他的可行能力就是不健全的,就不能应对来自外界的挑战,有可能陷入贫困。从贫困群体和政府政策两个视角分析,贫困边缘群体在发展权利保障上主要面临以下困境。

  (一)从贫困个体视角看,贫困边缘人口因为自身能力发展跟不上自身需求和社会发展而返贫是一个较为普遍的现象,主要是因为个人文化水平较低导致的适应能力缺失和发展性支出较大导致的贫困恶性循环。

  贫困边缘群体缺失的适应能力主要体现为驾驭市场活动能力和应用技术技能培训的能力。一是贫困边缘户驾驭市场活动能力缺乏。在以市场为主要调节机制的现代经济体系中,对于主要从事农业经营活动的贫困边缘户,由于长期的地域闭塞与交通不便导致的对外交流少、信息不畅通,大多数贫困边缘户形成了相对封闭和保守的观念,常年从事效率低下或功能单一的农业生产活动,对于流动性大、更新更快的市场活动持有一种排斥心理,难以通过市场活动获利,一旦原来稳定的农业生产遭遇天灾或其他不可抗力因素而减产,贫困边缘户则会因为缺乏一定的收入来源而返贫。二是贫困边缘户应用技术技能培训的能力不足。对于以务工收入为主的贫困边缘户,由于受教育程度低和教育水平低等因素制约,他们很难具备消化、吸收与应用政府、企业等组织提供的就业创业技术技能,往往固守在自己早年习得的初级技能,难以在知识、技能上进一步提升,一旦遭遇解雇、裁员等现代工业企业的结构调整,则容易出现失业,从而出现“转型难”、“发展难”等困境。

  导致贫困恶性循环的发展性支出主要表现为脱贫人口在提高生存能力、追求更高品质的生活中出现的支出赤字。一是因学致贫、因养致贫。贫困边缘户家庭存在壮年期劳动力赡养老人和抚养子女的数量多导致负担过重,加上家庭资本存量少、家庭资源少等因素,抗风险能力差,从而陷入贫困。二是因病致贫。根据2015年国务院扶贫办统计,2015年的7017万贫困人口中,因病致贫的达42%。一方面是高昂医疗费用,另一方面是生老病死的人类生命周期律,当子女具有强大的经济能力时尚能赡养父母,一旦子女缺位或缺失,加之农村养老服务体系建设滞后,容易出现“因老致病,因病致贫”的现象。

  (二)从社会政策视角看,政策福利性过高带来的“福利依赖“、深度贫困地区在社会发展层面的结构性短板和贫困人口长期生活中形成的“贫困文化”是贫困边缘群体发展性困境形成的社会原因。

  一是贫困边缘户对精准扶贫政策的“福利依赖”。对于挣扎在贫困线边缘或者贫困线以下的贫困户,往往是依靠低保或者兜底等一系列政府扶持政策才得以脱贫,本身就缺乏劳动技能或者其他适应生存发展的能力,如果政策重点长期停留在物质扶贫,不在精神扶贫上下绣花功夫,致使边缘户对扶贫政策存在“福利依赖”,当教育、医疗等扶贫政策力度减缓后,贫困群体生活质量容易出现下降甚至返贫。另外,对于收入略高于贫困线,未被划为贫困户的农户,当总体条件与自身相差不大的贫困户享受扶贫政策红利时,这部分未享受的边缘户容易出现心理不平衡感和“被剥夺感”,影响扶贫政策的公平性,出现“争当穷人”的现象。

  二是扶贫政策不完善致使地区发展依然存在结构性短板。贫困地区由于远离中心地带,缺乏良好的公共基础设施配套,缺少优质的医疗、教育、养老等社会资源,人员、物资交流困难。近些年国家对贫困地区公共基础设施虽然投入很大,但与基础设施较为健全的地区相比仍显薄弱,尤其是社会保障体系不健全,甚至出现缺失的情况。目前的扶贫很大程度上实现了“止痛药”的效果,但尚未实现贫困地区的“强身健体”。

  三是贫困文化形成阻碍贫困人口脱贫的“贫困陷阱” [[5]]。国际反贫困专家阿比吉特·班纳吉和埃斯特·迪弗洛在《贫穷的本质》中指出长期生活在贫困状态下的群体会潜移默化地形成一套特定的贫困价值观念和生活方式,以保证能够应付当下的困境,保持自我及家庭的延续。这种在贫困状况中形成的文化通常是封闭的、对未来缺乏规划的且缺乏实现目标的动力或能力。这种特殊的亚文化一经形成便会对周围的人,尤其是后代产生难以忽视的影响,并通过贫困文化的代际传递带来贫困本身的延续。因此,解决贫困边缘群体的发展性贫困问题已成为“后扶贫时代”迫切需要解决的问题。

  三、贫困边缘群体的扶持路径思考

  脱贫攻坚作为我国扶贫战略的一个阶段性计划,已在2020年基本实现贫困人口的全面脱贫,但从现实状态看,贫困地区的家庭和个人由于发展权利保障不充分,扶贫成效仍然是脆弱的、不稳定的,贫困地区的产业仅是初具雏形,公共服务和基础设施条件仍然不足。从长期战略规划角度分析,“后扶贫时代”的扶贫工作必然是在乡村振兴的战略框架下进行,如何汲取脱贫攻坚有效经验,降低贫困边缘人群在“后扶贫时代”的返贫风险以推进乡村振兴,本文从个人和社会层面提出如下思考。

  (一)个人层面:脱贫攻坚的目标是实现贫困人口的“一超过、两不愁、三保障”,其本质上是通过政治和行政手段进行集中动员,以运动战方式解决绝对贫困问题,是一种临时性的制度安排。2020年后,探索形成防返贫的长效机制,构建符合中国国情、具有中国特色的社会保障体系,从贫困个体角度出发,政策导向上应注重将现有特惠性扶贫政策逐步转变为普惠性民生政策,把以前单纯针对贫困户的转变为对低收入、发展权利不充分群体的常态化扶持政策。从参与主体上应更加发挥“政府-市场-社会”三位一体扶贫格局的合力,在政府主导下,注重引导市场和社会参与,以现有社会保障体系结合商业保险,解决贫困边缘群体发展性支出较大的痼疾。

  1.破解“能力贫困”。通过多渠道解决贫困边缘群体的“能力贫困”,全面提升人力资源水平。一是以教育扶贫阻断贫困代际传递。扶智在于补贫困群众知识和技能的短板,根据贫困人口的资源禀赋进行定制的技能提升和知识教育,提升他们的学习能力和适应社会能力。扶智工程既要提升技能水平,也要加大教育扶贫力度,实现“两条腿走路”。首先是技能扶贫提素质。通过开展技能培训、技术竞赛、科学普及等技能提升活动,引导贫困户进行科学种养,培养一批新型农业技能人才。其次是教育扶贫强根基。坚持控辍保学,减少地域壁垒,实现网络课程共建,提高文化素质和未来就业能力。

  二是强化正向精神激励。对于脱贫意愿较弱的家庭,从外在灌输和内在引导两方面对内源性发展能力进行培养。首先是打造坚固的农村思想文化堡垒。加强基层党组织、村(居)委会对农村群众的思想政治工作,总结推广前期脱贫攻坚涌现出的典型人物,用身边人身边事带动贫困群众,坚持用好“农民夜校”、新时代文明实践所、屋场会等宣传载体,通过开展党的路线方针政策、对农村社会热点难点问题的应对解读、种养殖技术等宣传和培训工作,使其成为懂政策、知热点、有技术、有热情的新型农民。再者是建设完备有效的人文关怀和心理疏导机制。开展文化结对帮扶,加大文化科技卫生“三下乡”力度,实施专业人才专项服务计划,为贫困群体提供职业生涯规划、心理支持、能力提升等人文服务,尤其是针对“等、靠、要”思想严重的贫困群众,实行心理疏导专业人员点对点援助,帮助他们恢复对美好生活的向往和追求。

  2.创新社会保障体系建设。如今,我国贫困地区已初步形成了以扶贫为统领,包含教育、医疗、养老、住房、饮水等涉及人民群众生活各方面的、能够满足基本生活需要的社会保障体系,这是我国民生建设的里程碑。与此同时,因病致贫、因养致贫等发展性贫困问题依然突出,如何增强解决发展性问题的能力是“后扶贫时代”社会保障体系改进的重要方向。由于发展性支出面多线广,如果扶贫政策继续采用点对点的个别援助,这一巨大耗费将是现有国家财力无法承受的,因此需要借助市场和社会的杠杆力量,以现有社会保障体系结合商业保险解决贫困边缘群体发展性支出较大的痼疾。

  目前扶贫领域投保主要是以深贫保为代表的政策性农业小额保险,保障力度小、覆盖范围有限且投保领域集中在农业生产,尚未形成覆盖全面、选择多样、保障有力、成本低廉的风险稳控体系,重大灾害和疾病带来的巨大耗费仍未有能够有效补偿的制度化途径。从国内外实践看,商业保险能够以透明的、较小的支出较好地转移和分散贫困人群的不确定损失,确保扶贫资金有效发挥杠杆效应,对遭受不幸的贫困家庭进行适当补偿,保证援助精准有力和长期有效。例如2016年在广东省内10个欠发达地市试点实施的巨灾指数保险在财政预算额度不变的情况下,协助各级政府建立了科学化、制度化的应急应灾财政资金保障体系,将财政投入的资金使用效应放大了将近10倍[[6]](P90-P91),有力地保障了人民群众的生命和财产安全。

  因此,针对知识水平不高、缴费能力弱的边缘群体,可采用“政府+保险公司+农户”三位一体模式,以“广覆盖、保基本”为原则,由政府兜底或给予农户保费支撑,开发一些保费低廉且能保障基本风险的产品。同时可开发针对这类群体,防范力度更大、保障强度更高的意外伤害险、短期重病险、长期重残险以及其他保障更全面、针对性更强的保险产品,弥补现有社会保障体系的劣势,实现多层次、全方面的风险防范。

  (二)社会层面:当下,贫困户对政策的“福利依赖”、公共服务的结构性短板和长期稳定的“贫困文化”已经从宏观环境上构成了影响贫困边远群体脱贫成效巩固的重要原因,需要以发展性扶贫政策代替福利性扶贫政策,完善社会保障政策以补齐公共服务能力短板,以产业化经营组织介入贫困边缘群体社会生产结构、改变生活方式以阻断“贫困文化”代际传递。

  1.加强发展性扶贫的政策导向。扶贫政策应该鼓励提升贫困边缘群体的发展能力,通过优化就业援助,避免造成对福利政策的过度依赖。一是强化扶贫车间的带动作用。鼓励企业在贫困地区扩大扶贫车间规模,规范扶贫运营,在避免企业恶意套取补助等违法行为的基础上,注重发挥其吸纳贫困家庭劳动力就近就业的功能。二是加强公益性岗位的开发,打造中国版的“福利到工作”。我国目前公益岗位的种类少、范围小,主要是保洁员、护林员等基础工作,未形成形式丰富、种类多元、覆盖全面的公益性岗位体系。后扶贫时代可采取公益岗位互助模式,鼓励开发多种形式的公益性岗位,针对有就业意愿和劳动能力却又无法实现转移就业的贫困人口设计出互助性公益岗位,吸纳贫困家庭劳动力既参与保洁、护路、保安等传统岗位,又推动他们参加扶残助残、养老护理等新型岗位,增加贫困人口参与感和获得感,消除“等、靠、要”等依赖思想。

  2.补齐公共服务能力短板。实施以基本公共服务均等化为基础的防贫政策,加强公共性基础设施的完善,确保公共资源均等化分配,为贫困边缘群体真正脱贫提供良好的社会基础环境,以一种覆盖面广、针对性强的滴灌式公共服务体系以服务有特别需要的、具有潜在贫困风险的弱势群体。

  一是在财政政策上加强针对性,补足欠发达地区基本公共服务短板。在建立欠发达地区学校、医院和养老基础设施的基础上,进一步普及儿童早期发展服务、学前服务,在留守儿童的关爱帮扶上加强后续措施,加强儿童福利院、儿童之家等服务设施和队伍建设,建立儿童关爱系统,打造困境儿童全过程生活保障体系。创新养老机制,探索“家庭-社会”共同养老模式,在政府提供基础设施和政策性补贴的情况下,引入社会组织和公益性岗位完善家政和护工就业保障机制,逐步形成农村基本养老服务网络,解决独居和空巢老人贫困问题。

  实行城乡居民基本医保为基础,医疗救助为补充,大病保险、商业保险为兜底的医疗支撑体系,进一步提高农村基本医疗报销比例,加大对欠发达地区医疗保险补贴力度;规范家庭医生(乡村医生)签约服务,重点为妇幼、老人、残疾人开展健康服务。对于残疾人等弱势群体,在后续帮扶系统建设上鼓励地方以政府补贴、购买服务、设立公益岗位等方式提供完备的照护服务。

  二是提升欠发达地区与发达地区公共资源共享程度,缩小地区间公共服务差距。采用政府主导、社会参与的方式,将公共资源信息化,建立国家层面的共享服务平台,提供远程医疗、教育等服务,弥补欠发达地区服务人才数量不足和能力素质较弱的劣势,降低公共服务均等化成本,努力达成公共资源均等化分配。

  3.强化产业化经营组织对社会生产结构的介入。产业兴旺是后扶贫时代巩固脱贫成效,以经济方式增加边缘群体的收入、增强了解和适应市场活动能力的重要举措。一是发挥集体经济的重点扶持作用,提升贫困边缘群体的参与度。在脱贫攻坚阶段,各地涌现了一批经济效益好的特色集体产业。“后扶贫时代”可通过产业差异化布局和结构优化,从产品质量和农业价值上发力,将集体经济发展壮大,在此基础上更大力度地聘用贫困边缘人口,利益分红机制上也实现更大比例的倾斜,实现贫困户增加收入、融入国内国际大市场、提升驾驭市场活动能力的目标,改变贫困文化赖以维系和传递的封闭生活结构,打破“贫困文化”代际传递的路径依赖。二是激励新型农业经营主体发挥带动作用[[7]](P26),让贫困边缘群体成为新兴农业经营主体的生力军。近年来,以家庭农场、专业合作社和龙头企业为代表的新型经营主体发展壮大,政府可进一步加大对这些主体在土地、财税、金融的政策扶持和引导力度,鼓励新型经营主体深化“公司+贫困户”合作机制,加大保底分红、股份合作、利润返还等形式的覆盖程度和分享比例,通过专业化生产带动边缘群体就近就业,培养自力更生的意识,也能利用受益分红机制提升边缘群体收入,减轻国家扶持政策的资金压力。

  小结

  习近平强调,“检验我们一切工作的成效,最终都要看人民是否真正得到了实惠,人民生活是否真正得到了改善,人民权益是否真正得到了保障。面对人民过上更好生活的新期待,我们不能有丝毫自满和懈怠,必须再接再厉,使发展成果更多更公平惠及全体人民,朝着共同富裕方向稳步迈进”[[8]]。人民性是中国共产党立党、执政、治国、平天下的根本导向,我国的消除贫困、改善民生的成色如何,根本在于人民基本权利是否得到了保障和发展成果是否由人民共享。我国扶贫事业经过艰苦卓绝的努力,在学有所教、病有所医、老有所养、住有所居等方面取得了举世瞩目的成就,人民的基本生存需要得到了满足。

  新时代带来新要求,完成后扶贫时代的贫困治理任务,需要在全面建成小康社会的基础上加强贫困边缘人口能力建设和贫困地区社会环境建设,形成层次更分明、形式更丰富、手段更精准的立体扶贫体系,满足多元化发展需求,解决发展不平衡和不充分问题,保证边缘群体的发展权得到充分保障,潜能充分激发。

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