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周光辉 王宏伟:对口支援:破解规模治理负荷的有效制度安排
作者:周光辉 王宏伟      时间:2021-01-13   来源:《学术界》
 

  编者按

  对口支援是破解超大规模国家中央政府治理负荷的重要制度安排。那么,对口支援制度有哪些具体功能?如何运作?又经历了怎样的变迁?文章针对对口支援制度进行了全面系统的分析讨论,提出了对口支援制度下思想动员机制、政策激励动力机制和组织协调机制的三重运作机制。

  作者简介

  周光辉,吉林大学行政学院教授;

  王宏伟,吉林大学行政学院博士研究生。

  作为单一制国家,中央政府如何破解规模治理负荷的难题,一直是当代中国在推进国家现代化进程中面临的重大课题。对口支援最初是作为一种应对地方重大问题时,为减轻国家治理负荷而临时采用的具体措施,后被中央政府在诸多事务中广泛运用,成为解决重大社会问题、经济问题和应对各种突发事件的有效政策工具,并逐渐上升为国家治理体系中一项重要的制度安排。在对口支援实践的过程中,特别是在调适中央与地方纵向关系及地方政府间横向关系的实践中,通过采用思想动员机制、政策激励动力机制和组织协调机制等组合手段,有效地减轻了单一制国家的规模治理负荷问题。在中央统一部署下,对口支援具有分散风险、分摊成本、汇集资源、形成合力四种主要功能,促进了规模治理负荷向规模治理效应的转化。从对口支援的实践效果看,这种转化具有三重深刻意义:强化国家认同、重塑府际关系以及促进区域协调发展。对口支援,是基于中国文化传统长期积淀形成的政治共同体意识的政策实践,也是破解超大规模国家中央政府治理负荷的有效制度安排,更是将当代中国的制度优势转化为治理效能的实现机制。

  世界各国领土面积排在前七位的国家中,有六个国家实行联邦制,只有中国实行单一制体制。中国作为一个人口众多,地域差异性显著,社会结构复杂并实行单一制体制的超大规模国家,在推进现代化的进程中,中央政府始终面临着一个重要挑战,即“治理规模以及由此产生的治理负荷”。单一制体制与超大规模空间的结合为中国提出了不同于一般性国家的治理难题,而“中国社会良性发展的关键正在于是否能够找到有助于减轻国家治理负荷的制度安排”。规模治理的负荷和挑战主要取决于三个方面:第一是国家的领土空间和人口规模。庞大的领土和人口规模意味着管理规模同样巨大,导致管理成本的上升。多层级性导致上情下达与下情上达的信息会发生变异。学者黄仁宇注意到更大的规模并非意味着国家拥有更强的空间治理能力,甚至恰恰相反,规模问题本身就是空间治理难题的一部分。第二是治理的内容。治理内容的高度“异质性”同规模治理亦成正比。这种所谓的“异质性”是指,一国领土内“偏好的多样性、文化、语言以及民众的‘身份’”。通常而言,国家的“异质性”会随着国家规模的扩大而增加,不同偏好、文化、语言、身份的群体对一系列政策(比如再分配、公共物品的提供等)达成一致会愈发困难。有些政策可以交由地方来满足异质性的偏好,但有些政策(例如再分配政策)并不能由地方来实现。由于异质性,许多国家发生宗教的冲突、群体的对抗、身份的对立、认同的模糊等导致政治的不稳定,而中国恰恰“是一种最大化的多种地理元素、民族构成、文化品类和治理体制的异质聚合体”。第三是治理的形式。当代中国在单一制体制下,中央政府承载着维护社会稳定、寻求地区平衡、促进经济发展的多重使命。因为疆域广袤,地理环境极其多样,地域差异极其显著,民族成分极为复杂,导致国家治理负荷也相应巨大。“对口支援”实际上就是在探寻减轻国家治理负荷、破解国家规模治理难题的实践中,从最初的临时性举措,逐渐演变成一种政策设计,后上升为当代中国国家治理体系中一项重要的制度安排。

  对口支援工作的启动近年来愈发频繁,如1992年三峡库区建设对口支援、2008年汶川灾后重建对口支援、2010年全国援疆对口支援、2011年贵州对口帮扶、2016年东西部扶贫协作和对口支援、2019年高等教育对口支援、2020年省际对口支援湖北省除武汉以外地市新冠肺炎医疗救治工作等。在对口支援长期的政策设计、政策供给过程中,从国家政策层面逐渐涵盖到了包括边疆民族地区治理、灾后救援、应对突发重大事件、东西部扶贫协作、重大工程建设、医疗教育公共服务均等化等现代国家建设的方方面面。尽管,在实践层面对口支援已成为国家经常使用的政策工具,然而这一现象仍未引起学术界的深度关注,特别是对口支援作为一种制度安排,对于破解国家规模治理难题的内在机理更缺少深入的研究,导致对口支援的理论研究严重滞后于对口支援实践的进程。

  总体而言,现有研究主要关心两个问题,对口支援“做了什么”和“应该怎么做”。本文聚焦于现有研究较少谈论的一个问题,即为什么需要对口支援,对口支援是如何承载国家意图破解大规模国家面临的规模治理负荷难题的。本文将对口支援实践作为一个整体现象进行分析,探讨对口支援制度破解规模治理负荷的模式特征、内在机制和实现规模效应转化的功效,阐释内在于对口支援制度中,增强国家认同、重塑府际关系和促进区域协调发展等方面的深刻意义。

  一、对口支援的内涵、历史沿革和类型

  所谓对口支援,是指“区域、行业乃至部门间开展跨边界合作与交流的有效形式”。对口支援的提出最早可以追溯到解放战争期间各个解放区之间为了突破国民党对于食物、生产资料的封锁所形成的互助关系。在1979年4月召开的全国边防工作会议上,对口支援以国家政策的形式正式被确定下来。时任国务院副总理乌兰夫在会议报告中指出:“根据党中央的指示,国家将加强边境地区和少数民族地区的建设……国家还要组织内地省、市,实行对口支援边境地区和少数民族地区。”在第二次全国对口支援新疆工作会议上李克强提出:“全面实施对口援疆,是中央新时期新疆工作总体部署和整体安排中的重要组成部分……是推进新疆跨越式发展和长治久安的重大举措。”早期的对边疆少数民族地区的对口支援局限于物资设备、财政资金和人才资源,更多的是“协助”的作用,主要是为了凸显党和国家对少数民族边疆地区的特殊情感关怀。

  从1979到1991年间,国家为了推动垂直经济向横向经济转型,提出了东部经济发达地区对口支援民族地区,鼓励发达地区对少数民族地区开展经济技术协作。对口支援和经济技术协作是两种促进横向经济发展的重要工具,前者主要由经济发达地区对口支援经济欠发达地区,消除地区设置的资源横向流动壁垒;后者则指由各地区、各部门消除合作壁垒和技术封锁实现区域间的经济横向协调。在此期间,国家召开的相关会议主题的变更体现了国家对“对口支援和经济技术协作”双重任务的偏移。例如,1982年国家计委、民委召开了“经济发达省市同少数民族地区对口支援和经济技术协作工作座谈会”。而到了1984年,国家经委、计委等召开了“全国经济技术协作和对口支援会议”。对“对口支援”的淡化表明,支援方地方政府相对于“给支票”和“交钥匙”式的对口支援,更倾向于从事有补偿性质的“经济技术协作”工作。总体而言,这个时间段内对口支援的主要功能是通过强化经济技术协作,推进在全国范围内形成市场经济体制。

  20世纪90年代以来,对口支援由经济领域拓展到了社会发展领域,“帮扶”成为对口支援的重要内容。1996年10月,中央召开了扶贫开发工作会议,通过了《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》(中发〔1996〕12号),将结对关系确定为“对口帮扶”,要求北京、上海、广东和深圳等9个东部沿海省市和4个计划单列市对口帮扶西部的内蒙古、云南、广西和贵州等10个贫困省区。1999年6月,在《中共中央、国务院关于进一步加强扶贫开发工作的决定》(中发〔1999〕10号)中,同时使用了“对口帮扶”和“对口帮助”,指出两者都是国家以对口支援的形式来作为一项扶贫政策,推广运用到省际间、中央单位结对帮扶贫困地区发展和贫困人口脱贫致富的。2001年6月13日,在《国务院关于印发中国农村扶贫开发纲要(2001—2010年)的通知》(国发〔2001〕23号)中,强调“继续做好沿海发达地区对口帮扶西部贫困地区的东西部扶贫协作工作”,国家正式将扶贫协作工作称之为“对口帮扶”。2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《脱贫攻坚责任制实施办法》中,进一步明确了东西部扶贫协作和对口支援的对接机制和合作办法,对口支援关系中的双方各级党政主要负责人必须“亲力亲为”,并强调东部地区应当根据财力增长情况“逐步增加帮扶投入”。省际对口支援由过去的“鼓励”“支持”转向为指令性要求。2018年6月,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》(中发〔2018〕16号)正式对外发布,要求“实施好‘十三五’对口支援新疆、西藏和四省藏区经济社会发展规划,严格落实中央确定的80%以上资金用于保障和改善民生、用于县及县以下基层的要求”。中国特色的“扶贫攻坚制度”与“对口支援制度”在此过程中相互增益、相互补充,人才支持、市场对接、劳务协作、资金支持等成为省际对口支援政策体系构建中的重要内容。

  随着对口支援工作的不断深化,尤其是随着社会主义市场经济体制的建立,不同省份之间的对口援助关系逐渐摆脱单向无偿“输血式”援助模式,转变为双向互惠互利合作模式。这种转变主要表现为两种形式:其一,在长期的对口支援和对口帮扶过程中,支援方和受援方政府自发实现的对口合作关系。以吉林省为例,最初吉林省只是遵从中央的组织安排,完成中央在新疆的工作部署,提供项目援建和智力帮扶。在长期的对口援疆过程中,一些项目的援建走向了更为紧密的合作方式。2018年4月,吉林省援疆前方指挥部、阿勒泰地区(中共阿勒泰地区委员会、阿勒泰地区行政行署)、中建兴业集团正式确立战略合作关系,三方就联合共建阿勒泰基层党建理论试验区达成合作协议。在对口支援过程中,民间的企业和机构也能主动参与到对口支援工作中,吉林省亦可借助本省的资源禀赋共享获得对口支援成果,实现优势互补,互利共赢。其二,由中央直接引导下的东部沿海发达省市对西部民族地区欠发达省份、东北地区的跨地区合作。以吉林省为例,2017年国务院办公厅印发了《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》(国办发〔2017〕22号),要求吉林省和浙江省构建政府、企业、研究机构和其他社会力量广泛参与的多层次、宽范围、广领域的合作体系。这个时间段内对口支援的主要功能是实现资源的优化配置,“发挥社会组织和企业在对口支援合作中的主体作用”。对口支援向对口合作的深化发展,既是地方自主发展的需要,也是促进对口支援实践长期可持续发展的必然结果。

  对口支援从内容到形式在实践过程中的变迁,不仅受到受援方地方发展的影响,也同中央政府的财力变化息息相关,更是其破解大规模国家面临的规模治理负荷难题时承载的国家意图的不同体现。借鉴学者李庆滑关于对口支援的“行为—规则”的分析范式,有助于阐释对口支援的基本内涵。根据这种分析范式,支援是一种行为,对口是对支援行为的规则约束。

  首先,“对口”是对“支援”行为的规则约束。对口支援概念的规范性内涵在于“对口”,即稳定的配对关系。采用“对口”结对的方式进行支援,主要有以下考量:(1)减少协调成本。“对口”能够实现一种分工支援,便于协调。(2)发挥地方自主性。“对口”能够发挥支援方和受援方地方政府的自主性,更易于根据双方实际情况进行针对性援助。(3)克服地方机会主义。通过“对口”建立起支援方和受援方双方考核机制能够实现对地方的绩效考核。(4)建立长期合作关系。“对口”意味着双方建立起一种稳定的关系,有利于拓展在其他领域的长期合作。

  其次,“支援”是“对口”规则指导下的行为。支援行为可以按照由法律规定、政治命令还是道德律令约束分为三类:契约责任型的国内支援、政治义务型的国内支援和道德义务型的国内支援。对口支援是在“对口”规则下的支援,属于典型的政治义务型的国内支援行为。这类支援行为的典型特征是中央政府依托一定的国家意图通过行政指令要求某一地方政府援助另一无行政隶属关系的地方政府。因此根据对口支援实践所承载的主要国家意图,可将对口支援划分为三种类型(见表1):

  第一,针对少数民族边疆地区的对口支援。这种类型的对口支援政策与党和国家推进少数民族边疆地区经济和社会发展的规划建设紧密相关,例如“对口援疆”“对口援藏”的治理实践。

  第二,针对特定事件的对口支援。在我国国民经济建设过程以及重大灾害的救援重建中,对口支援是党和国家实现利益分享和利益补偿的重要举措。比如,三峡工程的实施需要完成移民安置工作,对口支援统筹安排给予受援方人民安置补偿,确保了工程的顺利完成。

  第三,针对经济落后省份地区的对口支援。这种类型的对口支援是党和国家“两个大局”战略的具体践行,也是推动国民经济协调发展的重要举措。例如,1950年代上海对陕西建设的对口支援,2014年发达省(市)对口支援四川、云南、甘肃省藏区经济社会发展工作等。不同类型的对口支援承载着不同的国家意图。

  三种类型的对口支援体现了中央政府的政治意图、社会意图和经济意图。针对少数民族边疆地区的对口支援,具有维护民族团结和保持边疆稳定的政治意图;针对特定事件的对口支援,具有促进央地关系平衡和公共服务均等化的社会意图;针对经济落后省份地区的对口支援,具有培育市场经济和协调区域发展的经济意图。不同的国家意图,并不意味着某种模式的对口支援仅仅具有单一的功能。对于少数民族边疆地区的对口支援不仅要促进民族团结、地区稳定,还要促进边疆民族地区经济发展。例如,1979年确定援助的六个民族地区(云南、广西、贵州、青海、内蒙古、甘肃)转向为对口帮扶。对汶川地震灾后地区恢复重建的对口支援,即“一方有难,八方支援”,不仅是加快受灾地区重建家园的重要举措,也是增进各民族交往,凝聚中华民族向心力的重要途径。

  二、对口支援实现规模治理的运作机制

  具有中国特色的对口支援制度是适应国家破解规模治理负荷难题的需要建立的,然而,将对口支援的建立归结为中央政府单方面的需要却是一种误解。因为,没有地方积极参与的任何政策设计或制度安排都不可能有效执行并长期维系。要理解对口支援制度所以能够在中国长期实施并且有效运作的原因,需要深入到对口支援运行的内在机理中。只有深入揭示对口支援制度内在的运行机制,才能深刻理解在对口支援制度实施的过程中,中央与地方两个积极性如何能够形成合力的内在机理,才能阐明单一制国家的规模治理负荷向规模治理效应转化的内在原因。通过对对口支援政策制度的历史演化和政策过程的追踪分析,通过实地调查和案例分析发现,对口支援制度通过三重机制的有机组合保证了有效运行:一是基于文化传统长期沉淀形成的思想动员机制;二是基于纵向“行政发包制”与横向“竞争锦标赛”激励政策形成的动力机制;三是基于集中统一的中央领导体制形成的组织协调机制。

  (一)思想动员机制:“大一统”的政治观念和“一方有难,八方支援”的中华民族共同体意识

  中国有着深厚的“大一统”政治观念以及“一方有难,八方支援”的中华民族共同体意识。“华夷一体”的大一统观念萌芽于夏、商、周时期,“裔不谋夏,夷不乱华”“内其国而外诸夏,内诸夏而外夷狄”的“华夷有别”思想随着秦汉统一多民族国家的建立,进一步补充了“不臣异俗,羁縻绥抚”“招附殊俗”的有益观念而得以发展为“华夷一体”。《春秋公羊传》首篇即谓“王者大一统”。自秦朝以降,“大一统”的政治观念在统治阶层达成共识,制造分裂割据被视为重罪。经过两汉近四百年的统一,尤其是东汉以降的匈奴、鲜卑、羌等边疆民族大规模内迁以及魏晋南北朝时期的民族大融合,大一统的思想逐渐为各民族所接受,“华夷一体”的中华民族整体观念得到发展。即使是少数民族建立的元、清两个朝代为了获得政治认同也选择了延续“大一统”的思想体制。而“一方有难,八方支援”的社会成员互助传统自古有之。《旧唐书·列传》中有记载,“且分灾恤患,州党之常情;损馀济阙,亲邻之善贷……言念鳏茕,事资拯助……贫富相恤,耕耘以时。”古代政府采取多种政策劝奖社会助赈,互助互济性质的乡里义举和宗族散施成为官方救济的有力补充。

  时至当代中国,“大一统”的政治观念以及“一方有难,八方支援”的中华民族共同体意识得到了进一步强化,维护国家统一和民族团结成为中华民族的文化基因。以2008年汶川地震灾后恢复重建对口支援为例,在中央统一部署下,全国共计19个省市承担了对四川灾区的对口支援任务。承担对口支援任务省市的党政一把手亲自带队赶赴灾区,积极落实灾后重建任务,彰显了我国社会主义制度“全国一盘棋”和“一方有难,八方支援”的凝聚力和向心力。

  “社会动员的核心是思想动员”,对口支援实践的本质是动员社会成员参与到跨边界的合作与交流中,其核心是形成与动员方向一致的精神动力,凝聚对口支援的社会共识。在对口支援实践中,党和国家通过颁布法律法规、召开会议、组织专题学习、加强舆论宣传等多种方式凝聚当代中国规模治理的互助共识,形成群体精神动力。第一,对口支援法律制度完善的过程是明确对口支援实践意义建构的过程。例如,2001年2月《中华人民共和国区域自治法》修正后第64条规定:“上级国家机关应当组织、支持和鼓励经济发达地区与民族自治地方开展经济、技术协作和多层次、多方面的对口支援”,首次以基本法律的形式明确了对口支援的法律地位。第二,党和国家通过召开各层级会议,进一步强调不同类型对口支援的重大意义,宣传贯彻对口支援的方针政策。例如,2011年5月时任国务院副总理回良玉在汶川地震灾后恢复重建总结表彰大会上指出:“扩大对口支援效应,不仅使灾区群众生产生活在较短时间内得到恢复和提升,而且促进东中西部经济大合作、文化大交流、理念大融合、民族大团结。恢复重建的伟大实践充分表明,中华民族具有生死与共、守望相助的优良传统”。中央政府通过召开全国性会议,相关部际联席会议,部门性、行业性会议将对口支援实践过程中的各个主体行动统一于中央的决策部署上来,通过会议的方式在对口支援任务启动的各个阶段强调对口支援的深刻意义。比如,社会主义市场经济体制建立后,在对口支援各层级会议中,对口支援政策内涵的解释在强调政治动员的同时,更加注重弘扬“互利共赢发展”的理念。第三,党和国家通过加强典型示范、专题学习、舆论宣传的方式营造浓厚的社会互助氛围。例如,2011年教育部办公厅为宣传推广对口支援工作的先进事迹和经验做法,对对口支援西部高校工作的39个典型经验集体和164名突出贡献个人予以表彰。2013年国家发展改革委办公厅组织了13个东部城市对口支持西部地区人才培训。通过各种类型的专题学习,强化针对对口支援工作参与者的教育。此外,各级党组织积极协调新闻媒体组织“对口合作”重点报道,努力营造舆论氛围。仅2017年长春市当地媒体刊发(播)“长春—天津对口合作”信息就有一百多次。

  对口支援制度所以能够在中国长期实施并且有效运作离不开这种基于特定文化所形成的文化场域。“大一统”的政治观念以及“一方有难,八方支援”的中华民族共同体意识为对口支援制度深入持久运行提供精神内核与文化动力。“正确的价值观念”“明确的发展目标”“浓厚的群体情感”有效地动员了社会成员参与到对口支援实践中,并成为地方政府和中央政府达成一致的精神动力。无论是在应对重大自然灾害所表现出的“恢复力”,抑或在水利、扶贫、国防协作等方面显现的“精神执著”都表明,党和国家通过思想动员强化了国家认同和民族凝聚力,凝聚了守望相助、荣辱与共的对口支援共识。党和国家对于对口支援模式在全国范围内的推行符合不同民族、不同区域民众的政策期望,既是国家规模治理的必然要求,亦是中央政府合法性的重要来源,更是一种命运共同体的构造方式。

  (二)政策激励动力机制:纵向“行政发包制”与横向“竞争锦标赛”

  国家治理的规模和压力,在很大程度上是同治理形式相关的。单一制体制下,中央政府承担了来自全国各个地区的管理责任及压力。通过纵向“行政发包制”与横向“竞争锦标赛”的双重结合,对口支援可以实现特定领域下规模治理负荷的转移和分化。纵向“行政发包制”与横向“竞争锦标赛”并行为治理负荷的转移分化提供了双重动力源。

  从纵向来看,“行政发包制”为对口支援提供了自上而下环环传递、层层落实的动力源。学者周黎安早在2008年就已提出颇具影响力的“行政发包制”这一分析概念。中国有着“行政逐级发包制”的历史传统,这对于对口支援制度的产生有着重要影响。中央政府有意识地通过对口支援政策的“逐级发包”加强对于地方政府财权、事权的调控。然而不同于周黎安将科层制与行政发包制作为两个对立的治理类型,对口支援的治理模式兼具了“行政”和“发包”两种机制,或者“发包”仍然需要通过“行政”得以运行。学者张文礼观察到对口支援的“科层制机制”特征,指出这种制度的“动力源”来自“上级领导下级、下级必须服从上级”这种自上而下的权威。支援方地方政府和受援方地方政府均处于基于权威的科层制控制链条内。下级政府服从上级政府的对口支援命令,上级政府对下级政府的对口支援工作进行指引、督促、考核。以杭州市对口支援长春市为例,国务院成立了振兴东北地区等老工业基地领导小组,国家发展改革委、中央组织部会同领导小组其他成员单位及相关省市政府成立了相应的对口支援工作领导小组共同推进对口合作相关工作。相关省级对口支援工作领导小组接受国务院振兴东北地区等老工业基地领导小组的领导和协调。吉林省对口支援工作领导小组则对下一级的对口合作工作领导小组等市级对口支援工作领导小组负领导责任。按照《国务院办公厅关于印发东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案的通知》(国办发〔2017〕22号)文件精神,各市级按照实际需要可以进一步明确和细化对口合作工作目标,成立区县级别的对口支援工作领导小组。通过层层的领导、协调和推进,长春市和杭州市建立的对口支援工作得以良序运行(见图1)。

  学者周黎安指出,“行政发包制的一个突出特点是混合性质,即在科层制的形态下置入了外包的成分。”对口支援制度在科层制的形态外,同样具有一定的发包制特征。对口支援的发包制机制有两种形式。一是斜向对口支援发包机制,中央将对口支援任务分解到省级政府为止,采取“一省(市)对口支援一州(县)”的方式。如2014年党中央、国务院考虑东西扶贫协作基础、支援省(市)财力状况和四川、云南、甘肃三省藏区困难程度等因素安排了天津市、上海市、浙江省、广东省(含深圳市)对口支援三省藏区4个藏族自治州和2个藏族自治县(见图2)。二是正向对口支援发包机制,中央政府往往通过会议决议、领导人讲话等方式将对口支援任务分解到省际,由省级政府执行对口支援任务。省级政府在接到对口支援任务后,进一步细化对口支援任务,通过全省范围内的政治动员,将任务进一步分解至下一级地方政府,直至每一个地市政府都有明确的支援对象和支援任务(见图3)。在2017年党中央、国务院对吉林省与浙江省的对口支援工作部署中,吉林省和浙江省作为受援和支援的双方通过省级的对口支援工作小组协商、会谈的方式将中央部署的两省间的对口支援任务进一步分解,共计建立了11组地区间工作联系机制。甚至某些支援方地市政府会将省级安排的对口支援任务进一步“分封包干”给区一级政府。如温州市在确定和吉林市建立对口支援关系后,将两市对口合作的4个方面共18项具体任务分解至区一级政府。其中温州市龙湾区在温州市政府的部署下同吉林市龙潭区签署了深入合作的框架协议。需要指出的是,斜向的发包制机制多见于受援方地方政府逐级向上级政府反映受援需求,正向的发包制机制则常常源于中央的总体布局和战略部署,但“自上而下”的行政体制仍是对口支援作为一项空间治理制度的核心动力。

  从横向来看,“竞争锦标赛”为对口支援提供了另一动力源。由于可量化的对口支援竞赛指标,同级地方政府之间对于发包的对口支援任务会面临“竞争锦标赛”的压力和激励。由于对口支援任务常常由中央直接分配,地方政府将中央分配的任务视为“政治任务”,地方政府官员能否获得晋升很大程度上取决于他们“政治任务”的完成情况。上级政府根据对口支援任务发包情况制定“竞赛标准”,在晋升激励和惩罚压力下,下级政府的行政长官会将更大的注意力放到对口支援的效果上。例如,2018年10月,浙江省对口支援工作领导小组召开的完成东西部扶贫协作任务指标专题会议主要包含三个方面内容:(1)同全国兄弟省市对口支援任务完成情况的比较,“前有标杆、后有追兵”;(2)各市完成的浙江省下达的各项任务情况;(3)明确责任领导、责任部门、责任人员,省里与各市签订的责任书就是“军令状”,指标任务的完成情况关乎各级地方政府官员的年终考核。纵向的“行政发包制”与横向的“竞争锦标赛”的统一构成了对口支援的政策激励动力机制,为对口支援的内在驱动提供了长期有效的保障力和支撑力。

  (三)组织协调机制:单一制结构下中央集中统一领导体制

  不同体制下的国家在治理内容上往往采取不同的治理策略。例如美国、加拿大、澳大利亚等国家采取纵向的转移支付以期实现横向的财政均衡。这些国家中联邦和州分别拥有独立的立法、行政和司法权,这就使得联邦和州在各自的权力范围内享有最高权力,州际间的财政均衡只能依靠地方政府的“自愿”行为。联邦德国有着更为独特的横向财政均衡模式——地区间的横向转移支付为主体,联邦纵向转移支付为补充。一方面,德国州政府和地方政府拥有主要的行政权,联邦政府拥有主要的立法权,州政府和地方政府是州际利益的实际“执行者”;另一方面,州政府和地方政府通过权力核心“下院”成为涉及州利益的立法的实际“制定者”。无论是基于机会平等的价值判断还是服务于国家统一的政治逻辑,大规模国家通过转移支付实现财政均衡的重要性毋庸多言。独特的国情和单一制结构使得我国探索出一条不同于其他国家的“集中力量办大事”的治理模式。中央集中统一领导体制为中央政府的财政汲取和资源分配提供了组织协调保障。这种模式下中央政府既可以避免因为财政困难而独自承担财政转移支付的责任,又能强化自己在政治命令涵盖地区的地方政府的权威。20世纪80年代我国实行的是财政双轨制,该财税体制下允许地方政府通过增量扩展自由流动。一些经济发达地区的地方政府迅速积累了雄厚的地方财力,相对而言,中央政府的财力在处理越来越多的国家事务上愈显乏力。因此,中央政府通过“命令、指挥—服从、执行”的方式抽取地方政府的财政资源以强化中央政府的权威。有学者认为对口支援同20世纪80年代以前的各类帮扶行动的区别就在于“对口”二字上,体现了中央强势抽取地方财政资源的决心。而支援方地方政府在长期的对口支援中依然能够保持援助的积极性则是由于“政治忠诚度和政治可靠性”。对于支援方地方政府而言,对口支援是落实中央部署,立足全局、推动区域协调发展需要不折不扣履行的“重大政治责任”。尽管单一制体制下具有下级政府服从上级政府、地方政府服从中央政府的义务,但是并不意味着中央政府的意愿能够得到全面而有效的贯彻和执行。地方政府该如何在长期的对口支援中保持一贯的“政治忠诚”呢?中央和地方两个积极性又是如何形成合力的呢?一方面是通过自上而下的“干部人事管理”。中国共产党通过“干部人事管理”系统管理并实质上控制绝大部分官员的任命、晋升、调动和罢免。根据党内统计数据显示,截至2017年底中央全国机关、事业单位党组织覆盖率为99.7%和95.2%。中国共产党在全国范围内建立的从中央到地方的各级党组织成为发挥强大动员能力和领导能力的重要载体。“党管干部”的基本原则保证了中央政府的意愿能够在对口支援中“一竿子插到底”。另一方面,地方政府对口支援任务的执行情况往往成为地方政府官员职位升迁的影响因素。例如,2020年7月,中宣部以云发布的方式,授予闽宁对口扶贫协作援宁群体“时代楷模”称号,褒扬他们是“东西部扶贫协作对口支援的典范”。在对口支援工作中表现优秀的党政干部、专业技术干部和企业经营管理人员往往能够在“同等条件下优先考虑提拔使用”,通过“先进个人”等表彰活动,对口支援中的政府官员有更大的积极性去贯彻落实援助计划。

  新中国成立后,我国“面临着如何实现规模治理与推进发展相互交织的难题”,中央为此先后制定了全国援藏、援疆战略,扶贫战略,西部大开发战略等一系列国家发展战略,这些国家战略的实施都在一定程度上借助了以“援助”为底色,“对口”为特征的对口支援制度。在对口支援实践的过程中,特别是在调适中央与地方纵向关系及地方政府间横向关系的实践中,对口支援的思想动员机制、激励政策形成的动力机制和组织协调机制的有机结合,使其具有了将规模治理负荷向规模治理效应转化的特定功能。

  三、对口支援的基本功能:促进规模治理负荷向规模治理效应转化

  对口支援在破解规模治理负荷难题,促进规模治理负荷向规模治理效应转化的实践中形成了四种基本功能:

  一是分散风险。对于大规模国家而言,规模治理的另一困难在于如何有效地应对诸如干旱、饥荒、洪涝、瘟疫、战乱等不同程度的风险。封建王朝时期的中国,应对风险主要有两种方法:一是官府的救济,即由政府主导的各项“朝赈”“官赈”;一是民众的互助,即由民间义绅自发组织的“民赈”。历代的封建统治者都非常重视赈灾,灾害的救援不仅是为了消灾弥盗,还会成为官员彰显政绩的一个重要评定。《明神宗实录》记载“各种灾伤地方,盗贼易起”。明成祖朱棣曾将隐瞒河南饥荒灾情的官员送入刑部追责,而在赈灾过程中表现好的官员会得到嘉奖。封建统治者赈灾的目的是为了救助灾民,更是为了维护小农经济的稳定和封建王朝的统治。赈灾的钱粮主要来自于仓储和富民捐助。赈灾的主要方式是以“官赈”为主,民众互助为辅。民众间的互助主要依赖于古代社会稳定的宗法制度下人们形成的根深蒂固的血缘认同思想。当遇到灾祸时同宗同族之人有着相互扶持的义务。“救济”和“互助”相配合的灾害救援治理框架形成了中国古代影响深远的公共危机治理体系。

  当代中国推行的对口支援制度是一种举国体制的灾害救援制度,既有救济也有互助。当一个国家能够拥有更为广阔的领土时,往往“能够拥有更多的税收和分散可能风险的能力”。一场自然灾害或者经济衰退对于一个小国的打击可能是毁灭性的,但是一个大的国家可以做到“一方有难,八方支援”。例如,2008年发生在缅甸的强热带风暴“纳尔吉斯”共计造成约735万人受灾,这些受灾者由于缅甸的“社会脆弱性”而得不到更多的救助,生活变得更为困难。而同年5月12日发生在中国的“5·12汶川大地震”却展现了“一方有难,八方支援”大国的“恢复力”(resilience)。这种大国的“恢复力”不仅是由于中国庞大的“体量”为地区提供了足够的“保险”,更在于应对自然灾害时所践行的“对口支援”的制度安排能有效地将潜在的风险分散。面对2020年初突如其来的新型冠状病毒肺炎疫情,党中央、国务院迅速启动对口支援机制,以“一省包一市”的方式,统筹安排了19个省份共计约四万人的精锐医疗队伍对口支援湖北省除武汉市外的16个市州及县级市。此援助结构主要包括四个部分:中央政府对16个市州及县级市地方政府的援助(Y1);19个省级地方政府对受援方地方政府的援助(Y2);受援方地方政府向公民提供医疗救治等公共服务(Y3);公民向受援方地方政府和中央政府缴纳税费(Y4)(见图4)。这种援助结构的特殊性主要体现在,当受援方地方政府无力担负疫情防控、医疗救治等公共服务责任时,中央政府可以快速启动对口支援机制。不仅可以由19个支援省份共同分担一省的抗疫压力,而且能够有效遏制疫情扩散蔓延的势头,使得疫情的负面影响降到最低。世界卫生组织总干事谭德塞评价,“中方行动速度之快、规模之大,世所罕见。这是中国制度的优势,有关经验值得其他国家借鉴”。而随着现代经济生活的高度相互依赖,技术、金融、政策、国际环境等都有可能成为风险的来源。对口支援制度将受险地区所遇风险分散到国家内部的其他地区进行“消化”,这实际上是将外部事件对一个区域的压力分散到其他区域,极大地提高了国家抵御来自内外部风险的能力。

  二是分摊成本。随着国家事务越来越多,社会公共事务越来越跨越行政区域界限,地方政府很难独力解决相关的经济问题、社会问题和政治问题。中央政府面临着“组织管理、信息不对称性、激励配置、利益协调等一系列交易成本”,单纯地依赖中央政府纵向的财政转移支付处理国家大事,不仅会影响地方政府参与国家事务的积极性,同时也会使得中央政府承担来自全国的问题压力。因此,通过分摊成本,将管理的事务和责任分摊到各个层次的地方政府,可以有效地将管理的压力和负荷进行分化。中央第五次西藏工作座谈会明确提出援助资金由各个支援省市承担,各省市地方政府按照当年财政收入的1‰安排援助资金。共计51亿元的支援资金由中央政府和各级支援方地方政府共同承担,减轻缩小了中央政府发展边疆经济、巩固西藏边防的一系列交易成本负荷。在促进区域协调发展或者救援重建等应用对口支援的领域,对口支援能够实现分工支援,极大地减轻了国家对于各类公共产品的提供,降低了不同地区间资源再分配的协调成本。分工支援主要包括以下四个方面:工程建设、教育资源、医疗资源、重大自然灾害灾后的恢复重建等。由于我国幅员辽阔,地区间、城乡间存在巨大的发展差异,通过生产要素的自由流动实现公共服务的均衡化无疑是困难的,需要中央政府通过“纵向转移为主,横向转移为辅”的方式实现公共服务的均衡化。由于资金、人员、技术等方面的制约,一些地区无力承担巨大的服务成本。以教育领域的对口支援为例,教育机会均等既是财政均等化的重要方面,也是我国社会主义现代化建设中的重要目标。从1980年到1987年,内地70多所高等院校同新疆、内蒙、广西、云南等9个边远省区的高等院校建立了对口支援关系。2018年后,促进教育资源区域平衡的对口支援范围不断扩大,分布在22个省、市、自治区的104所高校参与了支援计划;18个省、市、自治区的82所高校获得对口支援,实现了西部12个省、市、自治区全覆盖。西部受援方地区的教育资源公共服务供给成本由支援省市共同承担。而覆盖了诸如工程建设、教育资源、医疗资源、重大自然灾害灾后的恢复重建等专门领域的常态化的对口支援机制,能够实现教育资源、经济资源和基本公共服务资源的均衡配置,降低了中央政府在处理国家大事中的协调成本。

  三是汇集资源。“经济向”的资源汇集表现为通过市场化合作促进要素合理流动、资源共享、增强市场意识和竞争意识,激发内生活力和动力,将庞大的市场规模转化为规模经济。“政治向”的资源汇集则凸显以“干部支援”为主要内容的对口支援实践,加强对边疆和少数民族地区的政治资源整合。

  尽管经济学家们可能对于规模和经济发展之间的关系莫衷一是,但至少大多数的学者们初步达成以下共识:国家规模的好处之一是市场规模。更大的国家规模能够形成更大的市场规模,进而有利于规模经济的发展和创新。庞大的市场规模有利于市场经济的发展,但是也面临着区域经济发展不平衡的挑战。1978年改革开放后中央政府的一项重要工作就是促进资源在庞大规模领土范围内的横向流动,实现资源的有效聚集。市场是资源进行流动与配置的场所,而对口支援正是在政府主导下的资源定向性的流动与配置。最为明显的是1996年正式启动的扶贫协作对口支援。1996年国务院办公厅发布了《关于组织经济较发达地区与经济欠发达地区开展扶贫协作的报告》(国办发〔1996〕26号),该报告指出扶贫协作对口支援以协调区域发展为主要目标:“引导区域经济协调发展,加强东西部地区互助合作,帮助贫困地区尽快解决群众温饱问题,逐步缩小地区之间的差距,是今后改革和发展的一项战略任务。”东西部扶贫协作对口支援鲜明地体现了有效汇集资源,促进规模经济发展,协调区域发展的经济性使命。比如,从2008—2012年,全国对口支援三峡库区移民工作为三峡库区引进资金总额1049亿元,全国支援省市汇集的资源流量(包括物质产品与服务)定向流动到三峡库区,将庞大的市场规模转化为三峡库区的规模经济,实现了区域经济的协调发展。

  中国辽阔的疆土规模,众多的人口以及长期一统的体制使得政治资源的整合成为任何时期的中国规模治理中最重视的方面。王朝时期实现政治整合的一种有效手段是“流官制”。在封建王朝时期的中国,“流官”代表的是中央集权制度的边界。明清时期的改土归流乃至新中国成立后人民政府委任流官大规模派驻边疆,一步步地将“土著精英”改造为“国家官员”,将“土司辖地”纳入到现代国家的同一化行政体系,将历史的边陲地区转变为民族国家的政治地方。在当代中国,以“干部支援”为主要内容的对口支援,从组织整合、利益整合、价值整合三个方面成为党和国家加强对边疆少数民族地区政治资源整合的重要方式。

  首先,干部支援能够实现组织的整合。干部支援同“流官制”具有组织结构上的相似性。国家政权是政治整合的核心力量。流官制意味着国家政权通过派遣官吏的方式对地方进行直接的管控。援助干部由中央通过行政命令的方式派驻到边疆和少数民族地区,有统一的考核晋升任免标准,又有一定的派驻挂职时间。在这个过程中,政治现代化的目标所需要的政治整合不仅仅表现在机构建制上,也满足于对于边疆地区的深度治理和管辖上。如果说地方政府党政领导人之间的相互访问、学习彼此经验是一种“自选动作”,那么通过对口支援进行的干部支援更像是一种“规定动作”。同时,选派干部到民族地区工作,也是发达地区加强干部和人才队伍建设的一条有效途径。例如,第六批援藏干部中有近300名获得省部级以上奖励,涌现出了舒启明、周广智、张宇等一大批先进典型,受到了党中央和派出省市、西藏自治区党委、政府的表彰。总体而言,派驻援助干部的过程是党中央、国务院发挥政治整合主体力量的过程。

  其次,干部支援能够实现利益的整合。援助干部具有“双重身份”,既是支援方地方政府的“出资人”代表,又是受援方地方政府的“业主”代表;既承担着援助单位派出时赋予的援助使命,又在挂职单位有着“在其位谋其政”的政绩追求。因此,干部支援能够实现对各种利益关系的协调和整合。干部支援通常采取“双轨制”,在组建对口支援管理机构的同时,另行安排干部进行挂职。挂职干部往往被安排在和自己本职工作关系紧密的岗位上。例如,在第六批对口援藏干部中,中纪委的援藏干部挂职于西藏自治区纪委纪检监察室,国家审计署的援藏干部挂职于西藏自治区审计厅……挂职干部往往对相关领域的援助动态和政策意图比较熟悉,能够成为中央制定的援助政策的传播者,利用自身的便利条件向受援方地方政府传播中央或者支援方的政策意图。而对于受援方而言,这种交流和联系并非是被动和单向的。受援方干部也会到支援方省市进行交流和任职。总体而言,干部支援能够将受援方甚至是支援方地区的利益诉求集中起来,通过对口支援的形式反馈给政治系统,从而影响相关的政治决策,发挥着利益整合的功能。

  再次,干部支援能够实现价值的整合。文化、偏好、语言甚至民众身份的差异使得治理的难度增加,这在一定程度上会造成社会的分裂。早期对边疆少数民族地区的对口支援实践主要是为了凸显党和政府对少数民族边疆地区的特殊情感关怀。随着对口支援内涵的拓展,干部支援不仅止于情感关怀,更具有价值引领和凝聚的重要功能。例如,中央宣传部门和新闻媒体的援藏干部充分发挥熟悉网络舆情管控工作的优势,制作刊发了一系列内容丰富、说服力强的电视专题片和新闻稿件,努力营造维护民族团结、社会和谐稳定的良好舆论环境;担任县委书记的援助干部,着力解决基层组织和基层政权建设的突出问题,夯实反分裂斗争的思想基础、组织基础和群众基础。总体而言,当代中国在中国共产党的集中统一领导下,对口支援中的干部支援能有效地回应大规模国家出现的诸如地方主义的治理风险。

  四是形成合力。治理形式是影响治理规模的重要因素。对口支援的形式下,中央政府将各方力量凝聚起来,形成合力。超大规模国家的治理压力和责任由中央政府和各个层次的地方政府共同承担。中央政府与地方政府间、支援方与受援方地方政府间、政府组织与市场组织间凝聚合力,形成衔接统一的凝心聚力机制。首先,中央政府与地方政府间形成合力。中央政府的权威渗透在对口支援政策的制定、执行、评估和变迁的全过程。通过“命令、指挥—服从、执行”的方式,经济条件好的地方政府可以不折不扣地按照对口支援方案进行省际间的援助行动。在此过程中,充分发挥了中央和地方两个积极性。既缓解了中央政府的治理负荷,又能维护中央政府的政治权威。其次,支援方地方政府与受援方地方政府间形成合力。随着对口支援规模扩大化、实施常态化,对口支援双方从不对等关系转变为更为平衡的关系。支援方地方政府和受援方地方政府就援助项目、援助方式共同商议。平衡的政府间关系促使双方能够充分考虑各地实际,制定出双方满意的援助方案。最后,政府组织与市场组织间形成合力。“政府引导、市场运作”是对口支援实践的基本原则之一。市场机制的引入使得更多的参与者纳入到对口支援实践体制中。如浙江的“山海协作”工程中金瑞泓科技公司、衢时代创新大厦等市场组织积极参与到了省内的对口支援实践中。政府组织与市场组织形成合力既充分发挥了党和政府的组织协调优势,又通过市场化运作促进了资金、项目、技术等资源的地理空间转移。

  四、对口支援制度的深远意义

  对口支援制度通过分散风险、分摊成本、有效地汇集资源以及形成合力的方式实现了规模治理负荷向规模效应转化。从长期的对口支援实践来看,这种转化具有三重深远意义:强化国家认同、重塑府际关系以及促进区域协调发展。

  (一)强化国家认同

  边疆地区的稳定关系到党和国家的长治久安。对口支援实践着力于通过边疆的建设和开发强化边疆地区的国家认同。早期对少数民族边疆地区的对口支援局限于物资设备、财政资金和人才资源,主要是为了凸显党和政府对边疆少数民族地区的特殊情感关怀。随着对口支援内涵的拓展,已逐渐发展到包括教育、医疗、卫生事业等更多样化、多层次和常规化的对口支援活动。

  中央对口援疆、对口援藏的部署侧重于委派得力干部、优秀技术干部和专业人才方面。据统计,1997年后的20年间,先后共计有九批19000余名干部被选派至新疆。其中新一轮援疆工作开展以来,有三批次15000名内地干部深入天山南北。1994年到2004年,中央共计选派了2892名干部援藏。

  除了干部支援,项目资金支援也是加强边疆少数民族地区同中央政府联系的重要举措。第五批对口援藏在援助项目的选择上更加关注民生、社会事业。截至2009年,青藏公路、川藏公路、墨脱公路等工程相继开工建设与建成,基本实现进出藏国道黑色化,80%的县通油路,80%的村通公路。根据系统论的原理,系统内部的要素间保持紧密的联系时,有利于系统整体的稳定。这也是为何在众多援建项目中,改善边疆地区的交通基础设施建设,加强诸如铁路系统、公路系统、移动通信、互联网、移动互联网等媒介作为要素之间的连接,成为对口支援中资金项目支援方式的重点。

  尽管经济较落后的省市援建资金的筹措会给本省市经济发展带来较大的负担,经济较发达的省市也会因为单方惠予性、无偿性的对口支援而难免存在“大包大揽”或者非市场化操作的倾向,形成援助中的“地方保护主义”,但是,从长期实践来看,对口支援增强了受援方民众尤其是少数民族人民的“四个认同”。支援方地方政府和受援方地方政府对国家、对社会主义制度的认同和信心培育了区域间守望相助的“命运共同体意识”。

  (二)重塑府际关系

  对口支援是协调央地关系的重要工具。一方面,对口支援制度加强了中央政府的主导作用和层级节制。1978年之前,中国经济管理体制经历了数次“放权—收权”改革。中央政府的计划更多地依赖于地方政府的配合。而自1980年实行财政包干以来,中央财力占GDP的比例一直下降,连续几年国家财政出现了巨额赤字,甚至出现两次中央财政向地方财政“借钱”的情况。这种状况严重制约了中央对经济的宏观调控能力,并直接导致了1994年的分税制改革。在这种情况下,中央政府通过对口支援这一制度安排不但在财政困难的情况下实现了对少数民族边疆地区的对口支援,而且加强了中央对地方的权威。在1994年分税制改革之后,中央尽管具有了更强的财政汲取能力,但在涉及需要省际资源调控、转移支付的特定事件中仍要求相关省份间开展对口支援,这表明重塑府际关系逐渐成为中央决定实施对口支援制度的一个重要原因。例如,2005年浙江省出台《浙江省2005—2007年对口支援工作指导纲要》提出“继续坚持输血与造血相结合,帮扶和合作并举的方针”,率先以文件的形式表明自身诉求。这说明中央试图在两个地方政府之间,培育出一种中央主导下的共同解决全国性问题的伙伴关系。另一方面,对口支援制度强化了地方政府间的彼此互动合作。在对口支援任务的制定、分配及执行过程中,中央政府、支援方政府和受援方政府三方形成了一个稳定而长期的互动过程。学者刘铁指出,对口支援模式“仅以地方政府对中央政府政治忠诚为激励要素显然不能构建长期的对口支援机制”,单边的无偿支援容易滋生受援方的依赖与惰性。因此,如何平衡好央地关系,加强中西部地区地方政府间的互动合作,实现由“单方受益型”对口支援向“双方共赢型”对口支援的政策转型是建设对口支援长效机制的重要使命。尤其是近年来,对口支援向对口合作发生转向,支援方政府和受援方政府的关系从单向的“政治性馈赠”向双向的“礼尚往来”转变。随着对口支援规模扩大化、形式多样化、实施常态化,中央逐渐肯定了对口支援关系向对口合作关系的转变,由“中央—地方”的垂直激励逐渐变化为“地方—地方”的平行激励。一些地方政府甚至自发地形成对口合作关系。如此,中央政府既能摆脱“援助依赖”的尴尬境地,也有助于培育一种合作型地方政府间关系。对口支援的双方从不对等的单边捐赠关系转变为更为平等的双边合作关系,即使两个非地理空间上毗邻的省份之间也能在平行激励下共同促进要素合理流动、资源共享、互利共赢、共谋发展。

  (三)促进区域协调发展

  区域发展不平衡是规模治理负荷难题带来的影响之一。对口支援实践可以实现大规模领土范围内的资源横向流动,促进区域协调发展。从表2和表3可知,全国34个地区从1978年到2005年,东、西部地区占全国GDP比重差距不断拉大,人均可支配收入差距由2013年的9739.4元拉大到13283.7元。东西部地区间财政能力和公共服务能力水平的差距使得一系列的政策(尤其是再分配、公共物品的提供等)达成一致变得更为困难。在单一制体制下,中央政府承载着实现区域平衡发展的责任和压力。常用的实现区域平衡发展的举措是财政转移支付和公共财政投入。但是,一般性的财政转移支付容易导致“粘蝇纸效应”。如何解决我国各地区间均衡发展,落实发展成果为全国人民所共享,需要特殊的政策设计和持续有效的政策供给。一方面,对口支援政策中,地方政府间平等的双边合作关系,有利于对援助资金的使用方向和利用效率进行监督管控。另一方面,支援方地方政府面临中央考核和其他支援方地方政府竞争的双重压力。中央政府对于积极主动开展工作并取得明显成效的省市,给予通报表扬并加大支持力度,对于合作进展缓慢的省市,需提出整改要求并督促落实整改措施。转移支付的实际效果成为中央督查评估支援方地方政府绩效的工作重点。而无论是针对少数民族边疆地区的对口支援,针对特定事件的对口支援,还是针对经济落后省份地区的对口支援,这些类型的对口支援政策都在一定程度上体现了中央政府促进区域协调发展的意图。最为鲜明的是1996年正式启动的扶贫协作对口支援,明确了“引导区域经济协调发展,加强东西部地区互助合作,帮助贫困地区尽快解决群众温饱问题,逐步缩小地区之间的差距”的战略任务。以天津市与长春市对口合作为例,自2017年两市建立对口合作关系以来合计开展对接活动200余次,签署合作框架协议30余份,签约项目150余个,总签约额达500多亿元。通过对口支援实践,两市共享了天津的“津洽会”“华博会”、长春市的“东博会”等展会平台,长春市的特色产品优势和天津市的资本优势有机结合,促进了经贸合作。这表明,中央主导下的区域间对口支援实践,既可以解决区域发展不平衡问题,又有利于培育统一市场,推动地区间的优势互补。

  五、对口支援制度的未来发展

  超大规模的疆域和单一制体制,既使得中国在面对危机时有充分的缓冲空间以及产业分工、布局的梯度与秩序,也为之设定了通过不断发展逐步缩小地区差距,进而实现不同地区平衡协调发展的责任和使命。实践证明,对口支援制度是党和政府根据我国国情探索出的一种减轻国家治理负荷、破解国家规模治理难题的长效机制。对口支援制度在汶川地震灾后重建、脱贫攻坚战、新冠肺炎疫情防控等过程中发挥了重要作用。作为富有中国特色的规模治理制度安排,对口支援制度为推进改革开放和社会主义现代化建设积累了宝贵经验。但是我们需注意到,中央政府层面尚未设立对口支援的日常工作机构;对于对口支援实践尚缺乏一部专门的、原则性与指导性兼备的法律法规来规范。这表明,对口支援制度化仍有提升空间。为了巩固对口支援实践已有成果,推进国家治理体系现代化的进程,应当进一步完善对口支援制度建设,为对口支援实践的规范化、可持续化提供有效的制度保障。

  第一,推进对口支援工作制度化。加强统一的组织协调,建立健全从中央到地方,从支援方到受援方,从政府机构到社会群体,涵盖多个参与主体的对口支援管理体制。对口支援实践过程中包括了定期协商、调度协调、信息反馈等多个环节,如果有一个明确的机构或部门管理对口支援工作将会大大降低协商、协调的成本。但是,从目前的对口支援实践来看,我国尚未建立起稳定统一的对口支援管理体制。尤其是近年来社会组织逐渐成为对口支援实践中的新兴参与主体,承担了越来越重要的公共服务供给和社会管理责任,但在中央层面缺乏一个明确的机构或部门将包括社会组织在内的多个参与主体进行统一组织和协调。例如,西部大开发中的对口支援项目多数由国务院扶贫开发领导小组办公室临时负责,很容易将对口支援项目演变为扶贫项目。但是,新阶段的对口支援并不仅仅为了实现单一的政策目标,例如汶川地震灾后恢复重建对口支援,不仅要为受灾地区提供拨款,还要为其实现生态改善、民生保障、经济发展等。单一部门牵头负责对口支援工作会依据自身职能对对口支援工作作出安排规划,难免“厚此薄彼”,影响对口支援的工作效率。从地方政府层面来看,各个省份主管对口支援工作的机构不尽相同。一些省市成立了专门的对口支援机构,例如上海市成立了人民政府合作交流办公室、北京成立了对口支援和经济合作工作领导小组办公室;一些省市则是在发展和改革委员会内设专门机构负责对口支援事务,如吉林省发改委下设对口支援处(地区经济处)、山东省发改委下设对口支援办公室;一些省份尚未建立专门的对口支援机构,而是设立工作领导小组负责相关事宜,如山西省成立对口支援新疆工作领导小组,领导小组下设援疆办和前方指挥部。总体而言,主管对口支援工作的机构职能权限不清容易导致支援方和受援方地方政府的协调、联络和对接工作出现困难,甚至导致“不管”“不问”的模糊地带。一项对口支援事务即设立一个对口支援办公室更有可能导致职能重叠,人员冗余,行政费用增加。基于上述判断,笔者认为在中央政府层面国务院可以下设一个专门的对口支援管理机构负责布置与协调各类对口支援事务。地方政府层面可以设立统一的对口支援办公室,使得不同层级、不同部门间的力量达成更有效地整合。对口支援是一个系统的、多部门合作、多主体参与的“中央控制—地方竞争”治理模式。特别是近年来社会组织逐渐成为对口支援实践中的新兴参与主体,承担了越来越重要的公共服务供给和社会管理责任。健全对口支援领导体制,明确主管部门,划分各部门职能权限,有助于充分调动多个参与主体的积极性,形成高效、有序、协调的对口支援工作机制。

  第二,推进对口支援法制化。只有建立健全对口支援法律制度,才能更好地促进中央与地方两个积极性形成合力,更为有效地实现规模治理负荷向规模治理效应的转化。在2001年2月修正后的《中华人民共和国区域自治法》第64条的规定中,首次以基本法律的形式明确了对口支援的法律地位。2001年2月国务院重新修订了《长江三峡工程建设移民条例》,规定了国务院有关部门,支援方省、直辖市、自治区对口支援三峡库区移民的原则。2008年6月国务院颁布施行了《汶川地震灾后恢复重建条例》,使得灾后恢复重建纳入到法制化轨道,明确了灾后恢复重建的责任落实。参与对口支援实践的省、市、自治区根据对口支援任务制定地方性法规、条例或规章等。对口支援法律体系建设已经取得了明显的成效,但是仍存在一些不容忽视的问题。学者熊文钊指出:“当前的对口支援还不是制度性的安排,更多地表现为一种应急处理,应尽快将其纳入法制化轨道。”就法制化建设而言,主要表现在两个方面:一是缺乏一部专门的、原则性与指导性兼备的法律法规来规范对口支援实践的顺利开展。以《中华人民共和国区域自治法》为例,第64条规定仅确定了对口支援的主体、方式、目的,未对资金来源、使用方式、激励机制、退出机制等作出规定。这就导致了对口支援新疆、西藏等少数民族地区中的援助行为具有一定的随意性。“政策多于法律,指导不够具体”,一些支援方地方政府将对口支援视为“政治任务”,为了在规定时间内完成“规定动作”而忽视了援助政策的科学性。制度规范的缺乏则会导致对口支援实践中过于强调支援方地方政府的政治责任和义务,从而忽视了法律责任和义务。二是国家的各个部门、省、市、自治区制定的地方性法规、条例或规章等存在冲突,缺乏协调。对口支援政策大多是以会议决议、领导人讲话、国务院发布的条例等形式展开的,这就容易导致不同层级、不同部门依据自身职能作出相互冲突的规定。一项研究曾指出,《汶川地震灾后恢复重建对口支援方案》中“各支援省市每年对口支援实物工作量按不低于本省市上年地方财政收入的1%考虑”的规定与《中华人民共和国预算法》第13条、第15条的规定之间存在“权限冲突”。因此,应当推动对口支援法制化建设,至少制定一部原则性与指导性兼备的法律法规,对对口支援的领导机构、支援内容、支援方式、资金使用等作出明确、系统的规定,经人大立法将“政治任务”转变为“法律义务”。此外,还应梳理已颁布的地方性法规、条例或规章,对过时、冲突的部分予以废止、撤销或调适,夯实对口支援的法制基础,使之构成较为完善的对口支援法律规范体系。

  第三,推进对口支援实践理论化。全面认识对口支援的现实意义和独特性,尤其是其破解国家规模治理难题的内在机理,对于构建新型的单一制体制下超大规模国家国内援助理论,提高对口支援实践的有效性有着重要意义。对口支援作为一种制度安排已然逐渐涵盖到了现代国家建设的方方面面,但是对于对口支援的理论研究严重滞后于对口支援实践的进程。这在某种程度上导致了对口支援实施过程中出现政策解释力不足、行动缺乏共识、认同力下降等问题。要发挥对口支援的制度优势,就要对对口支援制度有更深刻的认知。因此,有必要推进对口支援实践的理论化,从而增强社会主义建设的道路自信。总之,对口支援是基于中国文化传统长期积淀形成的政治共同体意识的政策实践,也是单一制体制的超大规模国家减轻国家治理负荷的有效制度安排,更是将当代中国的制度优势转化为治理效能的实现机制。应当进一步推进对口支援工作制度化、法制化以及实践的理论化,为国家治理现代化注入新的制度动力。

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