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赵亮亮:中国养老问题的特殊性和应对思路探讨
作者:赵亮亮      时间:2021-01-13   来源:爱思想网
 

  摘要:本文讨论了中国养老问题的几个特殊性并提出了一些相应的政策建议。客观上,应对老龄化趋势需要提高储蓄率,但是中国目前的储蓄率过高,已经造成了严重的宏观经济失衡,缓解这种两难局面,需要进行分配体制的改革。通胀上升和资产价格增长降低了人们参加养老保障的意愿,这是推进养老保障建设需要考虑的。城乡之间养老成本差异较大,缓解养老负担也要求中国实行渐进性的城市化。为了降低养老成本,需要放松管制,提高医疗卫生行业的竞争度。

  关键词:养老体制 老龄化  高储蓄

  一、中国的老龄化趋势

  2010年,中国60岁以上人口的比例为12.5%,2008年,65岁以上人口的比例达到8.3%。根据国际标准,当60岁以上人口比例超过10%,或者65岁以上人口比例超过7%,就可以说一国已经进入了老龄化社会。这意味着我国已经迈入了老龄化社会。按人口年龄0-19岁,20-60岁,60岁以上进行分组,则中国三个组的比例在2005年为3:6:1,到2040年将变为2:5:3。根据第5次人口普查,我国的总和生育率1.73,而人口替代恰好平衡时,要达到2.1,而上海的综合生育率已经低于1.5。中国的老龄化非常迅速,这主要是因为中国曾经采取了严厉的计划生育政策。

  和发达国家相比,我国的老龄化程度提高更快,而在本世纪未来的25年中,世界老人将增加90%,中国的老人则将增加111%。有的人口研究机构统计,65岁以上老人从7%增加到14%所需的时间,在法国是115年,瑞典是85年,美国是66年,英国是45年,而中国只需要25年,老龄化程度可能将提高快于日本[1]。而且,中国的的老龄化社会来临是发生在收入水平还比较低的阶段,目前中国的人均GDP只有世界平均水平的1/5发达国家大多是在进入较高的收入水平之后,才开始出现了老龄化。中国的老龄化具有“未富先老”的特征[2]。

  老龄化问题这带来了一系列的问题和挑战。一般来说,老龄化趋势意味着青壮年劳动力的供给相对减少,而需要将更多的储蓄用于养老而不是资本投资,劳动投入和资本投入量都会下降,这就有可能造成经济增长速度的下滑。从发达国家的的经验来看,大多都在老龄化过程中经历了经济增长的下降。养老支出负担加重,公共部门的财政支出压力增大,如果处理不好,会导致社会矛盾的加剧,更是老龄化过程中潜在的风险[3]。最为典型的例子是日本,老龄化成为经济长期低迷的直接原因,对其他国家具有重要的警示意义。正因如此,近来有些人认为中国正面临着严重的“养老危机”。

  但是通过仔细的分析,我们会发现,中国老龄化的发生又有一些特殊的背景,和发达国家相比,老龄化的影响也会有所不同,本文从以下三个方面来加以分析,其一,中国长期以来一直受到经高储蓄低消费,对外部需求依赖过高等结构性问题的困扰,解决养老问题应该结合高储蓄这一背景来看,建立和健全养老保障体系和高储蓄之间存在着一定的冲突,如何处理这对矛盾是一个难题,也是本文要讨论的。其二,中国存在着较大的城乡差距,养老成本在城乡之间有较大差别,这就意味着缓解养老的压力需要从协调城乡发展的角度来入手。其三,医疗卫生等行业的效率低下造成养老成本过高,中国还需要通过深化公共部门的改革来降低养老成本。

  通过对这些特殊性分析,会对养老问题的严重性得出不同的认识,“养老危机”的说法似乎有夸大之嫌。本文的分析也会应对养老的压力得出一些新的政策含义。

  二、老龄化与高储蓄

  老龄化会对一国的总储蓄产生影响,这是它影响经济增长的重要渠道。西方国家,在设计养老保险体制时,首要考虑的原则是避免储蓄率的下降,这一点在美国尤其明显。主要的原因是发达国家一般储蓄率都比较低,而退休人口的比重提高,会使得用于养老的消费支出进一步增加。养老保障水平的提高会使老年人的消费支出上升,从而社会整体的消费率也会被抬高,储蓄不足的问题会更加恶化。因此,在美国,很多关于养老金问题的讨论中都特别强调在养老体制的设计中要避免储蓄率的下降,这被视为政策设计的一个重要原则,著名的养老金问题专家马丁 菲尔德斯坦和斯蒂格利茨都有过这方面的论述。假定老龄化程度相同,不同的养老体制对储蓄的影响迥然不同,现收现付制下的储蓄率低于个人基金制。这和美国发达的金融市场和运作良好的养老基金公司密切相关,在个人基金制下,私人养老基金公司可以将资金投入到股市或者其他市场,由于资本在生产中获得的边际回报高于资金的市场回报率,这对于全社会来说是一种资金配置效率的改善,有利于经济增长率的提高。换言之,因为资本的回报比较高,社会需要通过节制当前消费来积累更多的资本,从而通过跨期的优化来得到更高的跨其效用总和。而个人基金制被认为可以更好的实现这一目的,优于现收现付制。

  我们再来讨论中国目前的养老体制对与储蓄率的影响。中国养老金体制的建设是在特殊的背景下起步的。在计划经济时代,企业和国家负担了所有国企工人的福利保障,养老金的积累并不成为一个单独的问题。中国在启动国企改革之时,采取了一种现收现付制与个人账户相结合的方式。在职工人缴纳的养老金被计入了个人账户,但是大规模的企业改革造成了很多人在短时期内集中退休,国家无力筹集足够的养老金,因而个人账户中的资金被用于当期的支付,而没有用于投资,这就是个人账户没有做实的问题。关于空账问题的潜在风险已经有很多研究都作了讨论,不是本文所要讨论的我问题,郑秉文认为,只要缴费能够继续,空账可以继续维持而不致引发严重的问题。随着空帐问题的解决,个人缴费账户的重要性提高,养老体制将逐渐从现收现付制向个人累积制转变,结合前文的分析,这一转变意味着社会在总体上会将更多的资金用于积累,用于未来的养老支出,其结果是,社会的储蓄率会因此而有所上升。当然,我们在这里忽视了个人缴费的回报率,由于中国的养老金运作回报率较低,不像发达国家那样能够得到很高的回报,因而,向个人缴费账户转变抬高储蓄率的效应可能会受到削弱。但是,总体而言,这种转变是有可能推高储蓄率的。

  目前,中国一方面存在着高储蓄高投资的问题,另一方面,人口老龄化会使未来几十年中退休人口大幅增多,需要未雨绸缪,为他们的养老提前做好准备,这在一定程度上意味着要为此而储蓄。这似乎也意味着中国需要在储蓄率已经很高的情况下,要进一步提高储蓄率。从宏观平衡的角度来看,中国需要降低储蓄率,因为高储蓄已经造成了很多问题,投资率持续升高造成了产能过剩,投资效率明显下降,在国内消费需求不足的情况下,不得不严重依赖于国外需求,造成了很大的福利损失,而且宏观调控的难度日渐加大。

  对这种两难问题可以从两个角度来理解。第一,从我国国民经济总体来看,目前的高储蓄意味着中国有比较充分的能力来因对老龄化,认为中国有养老危机有夸大之嫌。应对养老问题更大的困难在于,调节我国的储蓄在不同主体之间的分配,目前我国的储蓄中,有较大的份额是来自政府和企业,这是国民经济分配失衡所造成的。调整分配,使居民的收入份额上升,对缓解养老压力十分关键。同时,调整政府支出结构,增加公共物品供给,使居民用于这类产品的支出降下来,增加他们的净财富,有助于他们提高养老保障能力。

  第二,在高储蓄率下,之所以仍然面临巨大的养老压力,与过高的收入分配差距有关,低收入人群的养老风险较高的,他们需要为养老而储蓄,但是恰恰是他们的收入水平过低,无力储蓄。所以对养老问题并不能从问题本身来谈论。应对措施也应该更具有综合性和整体性,调节收入分配尤其重要。

  探讨养老负担和储蓄率之间的关系,还需要从个人的储蓄行为入手。特定的政策和经济环境会对居民的储蓄产生很大影响。劳动者参加社会养老保障,是一种储蓄行为,这和个人的的银行存款和购买保值资产具有一定的替代性,这两种储蓄都可以用于未来的养老。可见,资产的价格会因此而影响养老体制的建设。

  目前中国的养老金缴费率比较低,因而改革的目标之一就是提高缴费率。政府一直在努力使提高养老保险的参保率,以使更多的人的到养老保障覆盖。但是这种努力的实际效果很有限。中国的非正规就业规模较大,这部分就业者主要是中低收入人群,他们不之所以不愿意参保,表面的原因是他们没有认识到养老金的作用,轻视自己的养老问题,但事实并非如此。真实的原因在于缴纳养老金并不符合他们的利益最大化目标,有两个比较明显的直接原因,一是中国近年来的通货膨胀率较高,这就意味着未来的领取的养老金现值也较少;二是中国的城市住房价格快速上涨,住房投资的回报率较高,这也促使劳动者更愿意领取较高的工资而不太看重养老金,因为当前领取工资收入,可以尽早积累起足够的资金用于买房或者其他投资,而养老保障金只能到退休以后才能领取。高通胀和资产价格膨胀使人们增强了流动性偏好,而缴纳养老金对个人来说意味着增加了流动性较低的资产,劳动者更愿意选择哪怕是略微高一些的工资,而不是一个较低的工资加上一份养老保险。因而在这种情况下,强制缴纳养老保险的规定往往难以得到落实,企业和雇员会努力采取措施规避这种规定。即使政府出台严格的规定,强制企业缴纳养老保险,个人和企业也都有很强的动机来规避。当然,社会养老保障的参保率提高缓慢的原因是多方面的,例如缴费在地区间不可携带,高通胀和资产回报较高可能是一个重要原因。因此,治理通胀和维持房价稳定有助于养老体制的完善。

  三、老龄化和城乡分割

  养老问题的特殊性之二是它出现在城市化推进的过程之中。看养老负担,除了考虑人口的年龄结构之外,另一个不能忽视的关键因素是养老成本的高低。在我国,城乡二元格局是影响养老成本的一个极为重要的因素。和农村居民相比,城市居民虽然有较高的收入,但是其养老负担的支出也更高,城市居民的经济生活面临更高的不确定性,例如失业会导致收入状况的恶化,各种意外因素会造成人们较大的经济损失,这也增加了对保险和保障的要求。而农村居民的生活则相对稳定,并且,土地本身也具有一定的福利保障功能。正因如此,城市化过程一方面意味着劳动力资源配置的优化,劳动者从农民转化为城市居民,会提高其收入,但是也意味着个人需要更多的保障,政府也有责任为城市居民提供基本的保障。正因为随着福利保障负担的加大,劳动者的工资成本和福利成本将在未来的一二十年有较快的上升,社科院经济所宏观课题组将其概况为“从低成本工业化”向“高成本工业化”的转变。从这种逻辑出发,我们可以认为,要应对急剧上升的福利负担,特别是养老负担,就需要维持一个适度的而不是很快的城市化和农转非过程。

  这并不意味着抑制城市化的步伐,而是要适度、有序地实现城市化。目前城乡差距过大,造成了大量的人口进入城市,这确实有利于经济效率改善,但是可能导致未来的养老负担难以承受。如果我们能够采取积极政策,推动农村经济的发展,更好的协调城乡经济关系,缩小城乡差距,使一部分农民愿意继续留在农村,这无疑能降低中国总体的养老负担。

  城市的规模不同,发展程度不同,生活成本会有很大的差异。养老负担在规模的城市之间也有很大差异,越是大城市,养老成本来越高,上升也越快,如果人口更快地向大城市积聚,无疑将迅速抬升大城市的生活成本。因此,要降低整个社会的养老成本,就需要综合平衡地发展不同规模的城市。过度偏向于大城市的发展模式,将会使社会养老负担提高的更快,加剧养老产生的矛盾。

  总体而言,中国的城市化进程是落后于工业化和经济发展水平,中国还需要大力推进城市化,制度上长期的二元分割,尤其是户籍制度,造成了劳动者之间的社会地位不平等,对于农民工来说极不公正。但是,考虑到中国社会总体养老负担急剧加大的现实,中国是要采取一个适中的城市化速度,而不是非常快速的城市化。

  和中国的情形相反,拉美国家普遍经历了超前的城市化,例如1995年拉美地区的城市人口占总人口的比重高达74.5%,到2009年,很多拉美国家的城市人口比重高的惊人,如阿根廷、巴西、智利、墨西哥、乌拉圭和委内瑞拉的城市人口比例分别为:92.2%,86%,88.7%,77.5%,92.4%和93.7。且不说拉美普遍从在的城市病,单是所造成的福利开支负担,就是一个很大的社会难题。拉美国家的政府支出中福利开支的比重普遍较高,再加上浓厚的民粹主义传统,造成了社会的混乱。这说明,过快的城市化必定会引起社会福利负担急剧加大。为了应对老龄化趋势,中国应该通过渐进的城市化,以避免养老负担上升过快。

  中国的农民工构成也正在发生显著的变化,过去,农民工大多技能较低,受教育程度较低,因而他们一般都是“候鸟式”地进城务工,他们缺乏能力迁移到城市,定居下来,主观上,脱离农村到城市定居的要求也不强烈。但是随着新一地农民工队伍壮大,农民工群体以及在城市工作但是没有城市户口的大学毕业生,有了更高的要求,他们有较高的技能,有较强的自我认知,对生活水平有较高的期待,他们希望能够长期生活在城市,因而也要求将来退休以后继续生活在城市。这就意味着中国总体的养老负担也将因此而加大。我们可以设想,目前一个40岁左右的农民工,技能较低,他(她)在60岁时回到农村养老,而对于一个80后的农民工来说,退休之后,将继续生活在城市。这意味着,在新一代农民工尚未的大规模退休到来之前,养老压力还不会特别突出,当前应抓紧进行体制改革和完善。同时,做好城乡协调,理顺城乡关系,能够吸引一部分人回农村养老,也是缓解压力的一条途径。

  四、决定养老成本的制度因素

  老龄化问题的第三个特殊性在于,养老的一部分压力可以降低医疗卫生费用来缓解。根据一些分析,老龄化社会到来之后,老年人的养老需求主要包括老年病床、养老院以及老年人的护理服务等方面。中国的老人病床存在严重的缺口。这些服务都需要庞大的资金投入,对老年人而言,医疗服务也是养老成本的主要构成。因此,为了缓解养老的压力,降低老年人的养老的支出,就需要从降低养老服务和医疗成本入手。

  中国目前普遍存在的“看病贵,看病难”问题主要的原因在于医疗体系的效率较低,更为根本的原因是这个行业竞争不足。医疗服务和药品价格昂贵,是可以通过继续引进竞争机制来加以解决的。在具体的改革措施上,需要减少药品销售的中间环节,减少制药企业与医疗卫生机构之间的合谋。这些都需要通过引入竞争机制来实现。宿迁医改生动地说明,通过医疗卫生机构的民营化改革,引入竞争,打破垄断,大幅度降低了医药费用,提高了卫生服务的质量,增加了医疗资源和卫生部门的供给能力[4]。行业进入的限制,也是造成医疗卫生费用过高的原因之一。早在2004年,就有媒体报道,台湾经营之神王永庆计划到中国大陆投资建立医院,但是事后搁浅,可能是因为行业进入的限制。如果我们能够进一步深化医疗体制改革,放松行业进入的限制,就可以大幅降低医药成本,降低养老的社会成本,这对于缓解养老的压力,意义重大。

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