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刘尚希 武靖州:财税体制改革的优化思路
作者:刘尚希 武靖州      时间:2020-07-10   来源:《2019中国改革报告》
 

财税体制改革存在的主要问题

  01 减税降费的拉动效果不明显,基层财政困难加剧

  2019年全年减税降费超过2万亿元,拉动GDP增长约0.8个百分点。如果按全国GDP为100万亿计算(2018年为90.03万亿),减税降费的贡献仅是0.8万亿元,远远少于2万亿元,乘数小于1,政策效果不明显。减税降费的乘数必须大于1才能带来杠杆效应。降税降费的政策目的是通过减负来刺激经济,增强活力,但受到总体经济环境影响,减税降费的积极作用受到部分冲销。

  越来越多的经验表明,把减税降费当做一个孤立的政策去使用是无效的,其边际倾向在下降。从居民收入指标来看,居民收入增长超过了GDP,但居民消费呈向下趋势。按照季度来追踪宏观形势,可以看到它呈现出一个“喇叭口”。与此同时,市县一级甚至是省会城市的区一级政府因为税费收入的减少都面临着巨大的财政压力,“三保”(保工资、保运转、保基本民生)成为地方财政部门的首要任务,有的地方出现了工资延迟发放的情况。

  02 积极财政政策边际效应弱化

  目前,扩大专项债发行、加大减税降费力度、增加财政性投资等传统的积极财政政策手段,其效应都在弱化。很多人主张增加财政赤字,扩大债券,主要是地方专项债的发行。这种方式的问题在于专项债扩大后资金却无处可去,找不到合适的项目。专项债要求投向有一定现金流和收益回报的项目,这样的项目由于过去那么多年频繁的开发,已经没有了。

  所以要扩大地方专项债的发行,就要扩大项目范围,把没有现金流的项目包装成有现金流的,这样操作的结果就是专项债实际上成为了地方债。因此通过扩大专项债的发行规模以稳增长,实践中在操作上陷入到一种困境。中央预算内投资对于经济增长的拉动作用同样不明显,投资的乘数效应和减税的乘数效应一样在递减。

  03 加大公共服务支出稳增长的体制障碍有待破除

  扩大公共财政对公共服务、公共消费的投入能否发挥稳增长的作用,涉及到相关的体制问题。从职业培训看,目前效果不理想,一方面表现在部分人不愿意接受培训,另一方面表现在培训内容和社会实际需要不对口。从职业教育看现在的思路是进行通识教育,招了很多学生但其中许多人毕业后找不到工作。从医疗保障看,补贴力度越来越大,但公立医院的改革仍然滞后,老百姓的“获得感”并不明显。从体制的角度来说,现代医疗制度、公立医院制度和现代化的医疗服务体系还没有建立起来。

  财政对于医疗保障领域的补贴是对需求和供给两边补,一方面是公立医院的仪器设备都由财政出钱,另一方面是财政资金注入医保基金。城乡居民的医保主要由财政支出,实际上已经不是社会保障,而变成社会福利了。职工医保门槛放宽,报销的比例上升,部分地方甚至出现一到天气热大家就都跑到医院住院的现象,因为医院有空调。如果不先解决好当前科教文卫管理体制上的问题,将极大地影响财政政策的效力。

  扩大当期消费能否带来挤入效应,带动老百姓消费,效果有待观察。过去在经济下行的条件下,老百姓预期降低,预防性动机过于强烈会抑制消费。调研发现,对于老年人群体,即便有钱,其边际消费也是基本固定的。对于年轻一代,很多人因为房子的问题没钱消费,大部分收入都用于还房贷,就算想提高消费边际倾向也提高不了。“双11”火爆的原因有可能是人们攒到那个时候去购买打折商品。还有一个就是供给质量问题,当国内的品牌、品种不能满足现在老百姓的需求时,就可能造成消费外流,而不是构成内需,消费外流拉动的是其他国家的经济增长。

  04 事权和支出责任划分改革推进依然滞后

  2016年8月国务院发布的《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》,搭建了中央和省级政府间财政关系的框架。近年来,我国加快了财政事权和支出责任划分改革,在基本公共服务、医疗卫生、教育等领域取得了积极进展,制定了一些划分办法。但这些划分,更多地是对当前现状的确认,并没有在中央与地方财政关系上作大的调整。

  从某种程度上说,财政事权与支出责任划分改革也属于历史遗留问题。1994年的分税制改革,面对收入划分、事权划分两项重大改革,挑选了相对容易的收入改革,对政府间财政收入进行了划分。改革效果立竿见影,“两个比重”翻番的改革目标迅速实现。

  财政事权改革滞后反映在现实的财政关系上,就是“上面点菜、下面买单”和基层政府的“小马拉大车”情况普遍,在2000年以后尤为突出。如义务教育、社会保障、三农问题、生态环境等新增事权的制度设计,大都采取自上而下的命令形式,并以“上级决策、下级执行,经费分区域分级分比例负担”的原则维系。表面上,可以较好地实现改革目标,但不加区别地把财政事权层层下移,导致地方政府尤其是基层政府有心无力。

  而且上级政府下移的财政事权通常是刚性强、支出大、管理严、责任重,比如中央和省两级政府不断推出的惠民政策、环境治理、产业转型等,对基层财政尤其是经济欠发达地区的基层财政来说无异于雪上加霜,“小马拉大车”让基层财政“压力山大”,其结果至少导致了以下两方面的问题。一是财政事权过度下沉,既超出了地方的办事能力,也超出了地方的财政能力,加大了地方尤其基层治理失灵的风险。二是越到基层政府,其可支配财力越小、支出责任越大。财产性收入成为地方政府的重要收入来源,基层财政的脆弱性越来越大,难以持续。

  05 预算改革的人民性有待进一步强化

  从当前的预算管理制度来看,还存有一些不科学、不合理之处,限制了预算功能和作用的发挥,且人民参与预算决策、管理和监督的机制不健全,使财政的人民性体现不足。

  一是预算信息公开、透明程度不够。预算信息公开、透明,是财政的人民性的一个重要体现,也是人民参与预算管理和监督的前提。虽然我国在2007年发布的《国务院政府信息公开条例》将“财政预算、决算报告”和“财政收支、各类专项资金的管理和使用情况”列为重点公开的政府信息,但由于受预算编制限制、政府意愿不强等原因的影响,一直进展较为缓慢,没有完全发挥其作用。

  二是预算权力配置不合理,削弱了预算控制力。从预算权力配置的大框架上来看,我国对预算各个环节的相关部门的权限作了明确的划分,但在实际权力行使中,却存在一些问题,如:人大的预算权力形式大于实质,预算调整、决算的监督力度不够,预算审查时间较短,预算草案不够细化等。另一方面,由于预算权力的分散、不统一,财政部门与其他准预算机构及各个支出部门之间的权力关系不规范,造成预算权力碎片化。

  三是预算管理基础尚待夯实。若干新推出的预算管理制度改革措施,需要良好的预算和财政管理基础与之配套,难以单兵推进,否则易出现改革理念先进而实质效果不佳问题。如政府综合财务报告制度,需以权责发生制的政府会计为支撑。但目前多地预算基础数据不全面,很多信息没有反映出来;再如中期预算制度、预算绩效管理、清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项等领域,同样存在相关管理基础薄弱、政府治理模式不相适应等问题。

财税体制改革优化思路

  01 强化“以人为本”的改革理念

  无论是发达国家或是发展中国家,达成一致意见和获得基础广泛的政治支持是成功进行一切改革的至关重要的条件。财政改革亦是如此,尤其在经济增长缓慢时,只有在“公平”分摊改革成本和分享改革收益、对弱势群体给予保护或补偿上形成共识,才有助于达成对改革的一致意见。坚持以人民为中心的发展逻辑,推进体制制度改革,理顺政府与市场、国家与社会、中央与地方等各项重大关系,实现国家治理的现代化,才能够成功应对并化解重大社会危机带来的压力。

  需要注意的是,在继续改进福利、保障民生以提高民众满意度的同时,还应加强民众福利期望值的科学管理,以缓解民众对于福利改进的不满因素,政府在为百姓办实事、改善民生方面切忌过高承诺、过度保障,不急功近利,不吊高胃口,不搞一步到位。

  未来的财政政策应该发力去解决提高人力资本、缩小群体性能力鸿沟的问题。现在群体性的能力鸿沟太大,而且这个差距在数字化背景下进一步扩大,将来会导致分配差距越来越大,贫富悬殊越来越明显。能力的提高不仅仅是一个教育问题,它和人的整个成长过程密切相关。现在虽然是提倡人人参与,但机会并不公平,首先起点就不一样,有些人输在起跑线上。财政政策应该改变过去以物为本的政策思路,真正做到为“以人民为中心的发展”服务。

  02 明确“约束公共权力”的改革思路

  回顾新中国70年财税体制改革发展的历史,基本是沿着集权—放权—分权的路径推进的,作为国家治理基础与重要支柱的财政,在新时代国家治理能力与治理体系现代化的改革目标下,应当充分发挥其“治权”的功能,即通过建立现代财政制度约束公共权力。

  中央与地方财政关系的法定主要体现的是财政权力的集中与分散,而税收和预算的法定则主要是对政府收入与支出权力的约束,体现的是“财政治权”理念,即在约束政府公共资金的筹集与运用权力的同时,约束政府的公共权力。政府不具备盈利性,意味着其收入必定通过吸纳公民或企业的收入来实现;除去筹集收入的活动,政府的一切其他活动,都包含着公共收入的运用,因此,政府的一切活动都与公共资金有关。

  约束政府公共权力的途径和手段有很多,但根本上是要约束住政府运用公共资金的权力,管住了“钱”,就等于牵住了权力的“牛鼻子”。现代国家治理体现了多中心、多元化的“共治”色彩,这种“多元共治”,很大程度上要通过公共资金的运用来实现。强调“财政治权”,以财政支出约束公共权力,有助于多元共治国家治理形式的形成。

  财政法治化是推动国家治理现代化的必然要求。财政体制法定、预算法定和税收法定是财政法治的必然要求和具体体现,是财政法定的重要组成部分。财政法定是宪法和法治原则在财政与税收领域的具体体现,强调政府在行使财政权力时要严格遵循法律规定,并依法保障公民的合法财产权利,也就是说,体现民意与约束公权是财政法定的核心要义。

  西方国家均在本国宪法及法律中规定财政法定原则,并在具体的法律形式中作出具体的规定,其财政立法很大程度上体现了民意,并对公权力进行了制约。

  首先,财政法定要体现民意。财政法定体现民意,是由财政的“取之于民、用之于民”的性质决定的,财政收入来源于公民,财政支出用于公民,收支都体现民意才从根本上具备合法性与合理性。为体现民意,在财政立法过程中,应强调程序正义、公开透明,广泛征求各方意见,最大程度地凝聚社会共识。在执法过程中,要最大程度地保障纳税人权利,特别是保护公民的私有财产权利,防范侵犯公民财产权利的不当行为发生,保障纳税人的参与权和监督权。

  其次,财政法定要限制公权力。公共权力的行使本质上是公共资财的筹集与运用,财政法规是对公共资财筹集与运用的规范,必然也是对公共权力的限制与规范。在有法可依的基础上,政府只能严格遵循法律的授权,在允许的范围内执行法律;法律规范之内的,不应存在自由裁量的余地,法律规范之外的,应在立法机关的授权下行使。

  03 构建财税体制改革的协同机制

  党的十九届四中全会提出,要优化政府间事权和财权划分,构建从中央到地方权责清晰、运行顺畅、充满活力的工作体系,这是现代国家治理对中央与地方财政关系的根本要求。1994年实施的分税制改革和后续相关改革,初步搭建起了适应社会主义市场经济体制要求的财政体制。深化财政体制改革目标是以建立现代财政制度为依托,充分发挥财政支撑国家治理的功能,为实现国家治理体系和治理能力现代化的总体改革目标创造基本条件。

  为此,现阶段必须以问题导向统筹推进财政事权、支出责任、收入划分和转移支付四个核心环节的有序改革来建立有中国特色社会主义财政体制。财政事权划分是整体改革的起点,支出责任划分是改革的基础,收入划分是实现改革目标的手段,转移支付改革是整体改革落地实施的保障。总之,政府间财政关系改革是一项复杂的系统工程,不同环节的改革需要互动、连贯。

  第一,从明晰中央财政事权入手确定央地财政事权划分。财政事权划分不清晰的问题不仅存在于中央与地方之间,还存在于地方各级政府之间,但根子在中央事权不明晰,因而,解决问题的切入点也在中央层面。明晰中央事权需要从一级预算单位逐级重新梳理工作职责范围,把分解到各单位的“事权”做实、做准,并结合行政体制改革、编制制度改革最终实现事权划分法制化。财政事权划分只有横向扩到边,纵向才能插到底,才能确保财政事权划分过程中不漏项、不减项。

  第二,依据财政事权范围明确政府间支出责任。中央财政事权应由中央承担相应的支出责任。对中央与地方共同财政事权要区分情况划分支出责任。体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的事权,研究制定全国统一标准,并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任。对受益范围较广、信息相对复杂的事权,在科学评估事权外溢程度的基础上,由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任。对中央和地方有各自机构承担相应职责的事权,中央和地方各自承担相应支出责任。对中央承担监督管理、出台规划、制定标准等职责,地方承担具体执行等职责的事权,中央与地方各自承担相应支出责任。省级政府应根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况,合理确定省以下各级政府的支出责任,避免将过多支出责任交给基层政府承担。

  第三,根据财政事权与支出责任,相应调整中央与地方政府间收入。现阶段一般公共预算中中央收入占比45%,而中央本级支出占比只有15%左右,明显低于西方发达国家,也低于发展中大国的中央政府本级支出占比。与此相对应,我国环境监测与保护、战略性资源使用与监管等应由中央承担支出责任的财政事权没有完全上划中央,一些具有统筹、均等特征的中央与地方共同事权也呈逐级下沉趋势,这明显阻碍了中央政府宏观管理职能的有效发挥。建议上移部分事权的执行权,设定中央本级支出占比40%作为改革目标值。在本轮财政事权与支出责任划分改革过程中,应该把已经明确具有基础性、战略性、全国性等基本公共服务的支出责任尽快上划中央政府,把义务教育、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、公共文化等中央与地方共同承担事权的支出责任重心适度上移,增加中央支出责任的同时,适当调整省以下事权和支出责任划分格局,扭转县级财力与支出责任不匹配状况。

  第四,完善转移支付制度。在事权划分清晰,支出责任层次上移,收入划分逐步完善的基础上,调整转移支付的规模与结构,建立中国特色的转移支付。应逐步减少转移支付的总体规模,优化转移支付的结构,清理规范中央对地方转移支付。

  04 加快推进各领域体制改革

  合理的中央与地方财政关系、先进的预算制度、优化的税收制度要在国家治理中协同地发挥作用,需要与之相适应的体制机制。

  大部分改革都不可能由一个部门或机构来完成,教育财政改革需要教育部门和财政部门共同推进,科技财政改革不仅需要科技部门、财政部门参与,还需要很多其他部门的参与;央地财政关系改革绝不是财政部门能推动的,它需要中央与各级地方政府、各政府部门的联动;预算管理改革更是涉及作为预算部门(单位)的所有政府部门与单位。如果“各扫门前雪”,各部门推动本领域的改革,就会使改革五花八门、参差不齐、前后不搭,最终使改革流于形式。新时代的财政改革应当打破财政部门内部机构、政府部门之间的壁垒,在明确牵头单位的同时,让相关部门与单位都参与进来。

  财税体制改革是一项复杂性高、难度大的系统改革,现代财政制度构建着眼于夯实国家治理的基础与支柱,更需要从国家层面统筹推进。坚持和加强党的全面领导,是我们取得中国特色社会主义革命与建设胜利的重要法宝。财税体制改革要把制度优势转化为国家治理效能,也离不开党的领导。建议发挥党在财税体制改革中统领全局的作用,在中央层面,基于现有的中央财经委员会及其办公室,组建新的中央财政经济委员会,赋予其统筹推进财税体制改革、现代财政制度与政策制定的职责,同时建立跨部门的统筹协调机制,为改革的落实提供有利保障。

  05 促进财政政策转型升级

  一是突出政策管理。政府各部门都是政府的一部分,相当于一部车,如果部门间不协调,一个部门踩油门、一个部门踩刹车,就容易出事故。公共风险的成因比较复杂,与各个政府部门履行职责范围内的公共责任有关,而部分公共风险涉及面较广,可能涉及多个部门的职责,有的部门“踩刹车”、有的“踩油门”的情况下,就会加剧公共风险。

  这就需要公共财政以政策和资金为线索,统筹和协同各部门的公共政策。“财务”与“财政”一字之差,内涵大为不同,前者重收支,后者重政策。现行财政管理过于关注收支管理,更像是政府的“财务”,“为国理政”的功能发挥受限。为此,基于现代财政制度目标的改革,应当适当弱化微观层面的收支管理,强化宏观层面的政策管理,更好地体现和发挥国家治理基础与支柱的作用。

  二是注重利益调节。如果说改革开放初期我国面临的最大公共风险是生存危机,财政改革要围绕解放生产力、发展生产力、满足人民群众基本的物质文化需要而展开的话,在新时代生产力水平显著提高、社会生产能力很多方面进入世界前列的情况下,财政改革的着力点应当有所变化。经济社会发展水平低,就要追求经济增长的速度,尽快做大蛋糕,财政政策就要重点调节经济总量,通过扩大投资、促进消费和出口,以“三驾马车”推动经济增长。

  新时代,我国经济社会发展水平显著提高,已进入中等收入国家行列,经济社会发展不平衡不充分成为了新的社会主要矛盾的主要方面,仅靠财政政策的总量调节,难以解决发展不平衡和不充分的问题。解决区域、城乡之间发展的不平衡,减少群体间的收入分配差距,让贫困群体整体脱贫,都需要政府在利益平衡方面做出抉择,这需要作为国家治理基础与重要支柱的财政发挥好再分配职能,在政策、资源、资金分配方面,适当向经济社会发展水平偏低的地区、乡村地区和低收入群体倾斜。

  三是转向综合平衡。风险管理本质上是一种权衡。风险不会消失,只能够分散、转移和转化。风险也遵守一种“守恒定律”,某个个体或领域的风险减少了,不是风险凭空消失了,而是转向了其他个体或领域。企业在通过金融创新化解市场风险的时候,这种风险不是消失了,而是转化成了公共风险,而这种公共风险一旦爆发,由于其公共性,它的影响远比个体风险更大;居民通过社会保障体系化解个人不确定性风险,个人风险也不是消失,而是转化成了公共风险;通过防范化解地方政府债务风险的相关措施,我们也不是把风险消除了,而是把这一风险转移、转化为其他领域风险了。把风险管理融入财政改革之中,就是要充分发挥财政的“平衡”功能。

  改革开放以来,我国的财政改革主要是围绕“分利”进行的,一方面通过放权让利,使企业真正成为市场主体,另一方面通过分权激励,调动中央和地方两个积极性,这一改革路径切中了当时的社会主要矛盾,通过解放和发展生产力,大大提高了人民生活水平。然而在发展不平衡和不充分成为社会主要矛盾的条件下,再遵循“分利”的财政改革路径,无助于解决新时代的社会主要矛盾,甚至会导致矛盾激化的风险。因此,新时代的财政改革应当从“分利”向“平衡”转变,通过财政政策的安排,平衡区域间、城市间、市场主体间的利益,实现更加平衡、更加充分、更加全面的发展。

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