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陈周旺:全方位民主:中国特色社会主义民主的理论体系与制度选择
作者:陈周旺      时间:2020-03-11   来源:学术月刊
 

 全方位民主:中国特色社会主义民主的理论体系与制度选择

  民主是现代政治的本质要求。人民主权观念在近代早期是新兴资产阶级反封建斗争的有力武器。然而资产阶级只是有限地发展了民主,它们更青睐的是约翰·洛克保护财产权的自由主义政治思想。自由主义的宪政思想与人民主权的思想对立可以说一直延续到当代。此中,另一位约翰,也就是约翰·密尔,用“代议制”的发明,事实上是民主的退让,换来了两者权宜的调和,至此民主已经缩至极其狭隘的范畴。从民主的发展历程来看,资产阶级从未真心实意拥护过民主,相反它们更倾向于让民主成为维护自身统治“最好的外衣”。正如马克思在《〈黑格尔法哲学批判〉导言》中所指出的那样,民主只有到了无产阶级这个“并非市民社会阶级的市民社会阶级”那里,才成为现实,因为无产阶级统治必须以民主的方式表现出来。同样地,无产阶级建立的民主制度,必然与作为资产阶级统治外衣的、有限的民主,存在本质区别:无产阶级的民主,是一种全方位民主。全方位民主不仅是民主的本质特征,更是只在无产阶级统治下才具有了现实合理性,是无产阶级统治的专属。

  一、全方位民主的基本特征

  全方位民主,是相对于西方局部、有限的民主而言的。民主与其说是西方近代政治思想的正统,毋宁说它是对后者的反叛。卢梭恰恰是在反对个体自由主义政治观念基础上提出“人民主权”的。卢梭甚至认为,民主的前提是“每个结合者及其自身的一切权利全部都转让给整个的集体”。如果不是放弃一切关于物的占有的权利,人与人之间就不会有任何共同性。建立在财产权承认基础上的政治,只是“众意”的统治,决不可能是“公意”的反映。建立在“众意”基础上的,只能是局限的、局部的民主,服务于某一个特殊利益阶层或集团,不可能获得真正广泛的社会基础。新兴的资产阶级岂可轻易放弃财产权,因此它们所接受的,只能是有限的、局部的民主,以此来篡夺卢梭的“公意”。

  资本主义兴起的历史进程也印证了这一点。马克思在《共产党宣言》中,指出了资本主义兴起的“两个集中”进程,即生产资料集中以及由这种经济集中所决定的政治集中。尽管任何一个经济体在工业化初期可能都要经历资本集中化的进程,但是对于资本主义社会体制而言,集中是其本质。从这种集中根本不可能发展出民主。也正是在此意义上,马克思指出“现代的国家政权不过是管理整个资产阶级的共同事务的委员会罢了”,在指出国家的工具性同时,也指出了资本主义民主的局限性,也就是说,即便资产阶级试图去推动民主,它们也会把民主严格局限于政治领域,以便于由资产阶级在其内部控制政治权力的分配。

  由此,西欧早期工业化国家的国家建设,便呈现出一种奇特路径。在经济、社会、文化诸领域,这些国家都以自由之名,坚持职业团体、社会群体的自治,从而保留了近似于中世纪传统的专制制度。在这一自治坚甲的护卫下,团体内部便按照寡头制模式进行治理。在这些寡头制组织之上形成一种竞争性的政治市场和商品市场,表现为自由市场经济与竞争性选举的政治民主两者的结合。这种政经社组合模式,发展到第二次世界大战之后,就形成了罗伯特·达尔和林德布洛姆等人所指的“多头政治”。“多头政治”绝不等同于通常意义所理解的“多元民主”,其重点不在于尊重多元价值,而在于多头利益博弈,实际上是指那种由以商业机构为典型代表的内部寡头制,与这些组织之间相互竞争制度相结合的政治模式。

  考虑到西方社会“小政府、大社会”基本格局,市场社会终究是治理主体,所覆盖领域,远非政府权力所及,如果市场社会都以自治之名,拒斥民主化的安排,那么也就不难推导出,决定性影响西方人民社会生活的大部分领域,都是非民主甚至是反民主的。政治民主是否能向这些领域延伸仍然是一个疑问。上市公司制度在一定程度缓和了私有产权的专制,但持份者“用脚投票”的规则,虽然也采取投票方式,但绝非原初意义上一人一票的民主。二战之后随着普选权扩大而形成的民主化,不仅被严格限定在政治领域,而且被限定在选举民主这一制度形式上。选举成为实现民主的,虽不能说是唯一、也基本上是决定性的制度形式。进一步而言,那些处于政治领域之外的社会力量,如果把官僚集团也算在内,由于它们的非民主甚至反民主的特征,这些社会领域内部产生的权力,其实是很少受到社会大众监督和制约的。倘若制度化成为权力约束的救命稻草,那么体制的僵化几乎是难以避免的结果。

  就此意义而言,在统治权方面,称西方社会主体还是专制的,远非民主,并不为过。政治领域的选举只是解决了西方社会很小一部分民主问题。况且选举既不是唯一的、也不是万能的灵药。政治民主观念在初创之时,确实是人类政治文明的巨大进步,在反封建特权的斗争中具有强烈的感召力。它主要的政治功能,就是在非世袭条件下实现和平更换政治统治者。如果能够设计出一种政治制度,在不采取西式选举的情况下,同样可以达到和平更迭政府的功能,就可以说,选举并非实现政治民主的唯一方式。习近平同志指出:“评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的,主要看国家领导层能否依法有序更替,全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业,人民群众能否畅通表达利益要求,社会各方面能否有效参与国家政治生活,国家决策能否实现科学化、民主化,各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系,执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导,权力运用能否得到有效制约和监督。”尽管政治民主有不同的实现方式,但是很显然,全方位民主相比单一依赖于选举来实现的民主,更符合政治民主的本义和要求。总的来说,全方位民主具有三个最基本的特征。

  第一,全方位民主是最广泛的民主。就其范围而言,社会主义民主应覆盖到最广泛的人群,使广大人民都拥有最充分的民主权利。“人民”的界定,对于全方位民主是至关重要的。根据宪法,“人民”包括了全体社会主义劳动者、社会主义事业的建设者、拥护社会主义的爱国者、拥护祖国统一和致力于中华民族伟大复兴的爱国者。这个涵括了一切爱国者的“人民”范围,指出了社会主义民主的主体,就是最广大的人民群众。全方位民主的广泛性,体现在人民享有民主权利的时候,不应该有排他性的社会条件或门槛,应该不分财产多寡,不分种族、性别、信仰等,都平等地享有民主权利。

  第二,全方位民主是全领域的民主。社会主义民主作为一种民主政治,不仅是政治民主,更是生活民主、社会民主。社会主义民主并不仅仅局限于政治领域,而是涉及社会生活各个层面,是社会生活全面的民主化。社会生活各个领域,包括政治、经济、日常生活领域,都应以民主方式来处理问题,加强民主决策、民主协商,完善相关制度,来达到切实有效的治理。通过各种社会性的民主制度支撑,社会主义民主就可以扎根于社会,拥有广泛而深入的社会基础,成为人们社会生活不可分割的部分。

  第三,全方位民主是全过程的民主。“全方位性”是指民主贯穿于决策和实施的全过程。习近平同志2019年11月在上海考察期间指出,人民民主是一种全过程的民主。民主不是仅仅停留于表决程序,通过投票一投了事,重点在于投票通过的政策是否能够争取到共识,以民主的、同心协力的方式,得到充分的执行,落到实处。正因为民主的全过程性,全方位民主是真正管用的民主。西方自由民主的缺点就是议而不决、决而不行,效率低下,互相扯皮。政治学者发现,能够付诸投票方式来表决的议题,往往都是政治上不怎么重要、行政上非专业的议题。进一步而言,哪怕是投票有了结果,也很难执行,因为执行者并非投票者。事实上,政客们根本不关心公共利益,只关心能不能在各自选区中有选票,事管得越多越细,就越容易惹争议,他们更乐意将精力花在炮制各种花言巧语上,由此便暴露出西式自由民主最大的伪善性。社会主义民主之所以是管用的民主,在于它关心的是实效而不是形式,关心决策过程而不是表决。形式上的票数不是最重要的,多数的决策是否能有多数支持去落实执行,才是问题所在。中国社会生活各个领域的实践中,从人民代表大会,到基层民主,都强调民主的基本原则,必须经过反复的讨论、磋商和沟通,形成共识之后再来投票,表决只是在程序上对协商过程加以制度认可。高估表决的作用,轻视讨论协商的意义,是对民主的严重曲解。

  总而言之,民主虽然是一种政治生活,但决不可局限于单一的政治领域,采取单一的制度形式,这样一来民主就彻底工具化,失去了政治生活的本来意义。民主政治不等同于片面的政治民主。就民主政治本身所应具有的公共性、普遍性而言,真正的民主应该是全方位民主,而全方位民主只有在社会主义社会,当统治权掌握在广大无产阶级手中,由人民而不是少数精英寡头来当家作主,才有实现的可能。中国特色社会主义民主就是全方位民主,是政治民主、经济民主、生活民主的有机统一。

  二、全方位民主的内生性

  作为一种全方位民主,中国特色社会主义民主内生于中国自身的社会历史文化之中,而非简单的舶来品。如前所述,西方现代世界从来没有产生过真正的全方位民主,而只有局限于政治领域的、单一依赖于选举的民主。诸如卢梭这样的先哲,曾经提出过理想化的人民主权观念,但是在思想史上向来被斥为乌托邦,可想而知西方现代世界的社会政治文化并不与全方位民主相容。全方位民主只有到了无产阶级作为统治阶级的时代才成为可能。

  本文强调全方位民主的内生性,并不试图一一对应指出中国社会文化传统中存在哪些与全方位民主对应的因素,这种做法既不合理也无必要。虽然美国学者石约翰在研究中国革命与传统的关系,斯特雷耶在研究欧洲现代国家的中世纪起源时,都尝试过类似的做法,但都免不了一番争议。毕竟中国传统社会非但公认是非民主,而且还是相对落后、前现代的君主专制体制,与本文所指出的全方位民主,难免格格不入。勉强从中寻找这种对称性,容易落入机械主义的窠臼。我们所指出的,包括全方位民主在内的当代中国政治制度,都应不同程度具有其内生性,其理论涵义主要在于,这些制度是从中国社会自身历史变迁特别是中国近代以来革命和国家建设的现代化进程中,通过制度选择生发出来的,形成了与中国发展道路相契合的理论逻辑和现实逻辑。在此过程中,中国共产党领导中国人民走的是自力更生、自我探索的道路,尽管不同程度上汲取了人类政治文明的共有成果,但更多是根据中国社会和政治的实际情况,通过去伪存真,发展出了自己的政治建构。全方位民主的形成和建设,正是基于这种制度内生性的探寻之上。

  民主之区别于专制,在于民主不是一人一家的政治,而是人民的、公共的政治。只有社会主义民主才能体现民主这种本质。西方政治文明从马基雅维利开始,就已经奠定了政治生活的个人主义传统。自然权利学说一言以蔽之,就是从个体权利出发去构建政治秩序,政治的目的就是实现个体利益,权力斗争成为政治生活的全部内容。从这个意义上,这种政治生活无论冠以民主还是专制之名,归根结底都是专制,区别只在于是一个人的专制,还是很多人的专制。这一点早在亚里士多德那里就已经发现了。正如卢梭早已经洞悉的那样,只要是从个体权益出发构建政治,就不可能有真正的民主。换言之,只有在社会主义社会,才可能内生地发展出全方位民主。一方面,全方位民主来源于人民政治,以人民为中心确立基本价值取向;另一方面,全方位民主又是实现人民政治最理想的政治建构。

  新中国成立,在中国共产党领导下创设了新的国体:人民民主专政。国体性质决定了当代中国政治的根本特征,就在于建立了人民政治。人民政治为中国政治确定了基本性质,就是以人民为中心的“人民性”。正是这种人民政治,为全方位民主提供了最坚实的理论基础和宪制基础。习近平同志指出:“人民是历史的创造者,是决定党和国家前途命运的根本力量。必须坚持人民主体地位,坚持立党为公、执政为民,践行全心全意为人民服务的根本宗旨,把党的群众路线贯彻到治国理政全部活动之中,把人民对美好生活的向往作为奋斗目标,依靠人民创造历史伟业。”人民政治的内涵包括以下三个方面:第一,政治必须体现一国领土范围内民众最普遍的意志。普遍意志不仅要求对当下的人是普遍的,同时它应超越当下,将过去、现在和未来构成一个政治存在的整体,赋予生活于其中的人共同的意义。第二,政治必须是一种整体性政治,真正体现公共权威性质。政治权力的运用,必须从最具公共性、普遍性的整体利益出发。从个体利益出发无法构建真正的公共性,那种政治终究只是一种局部政治,是由不同部分利益的代表相互竞逐权力的游戏。第三,政治必须具有引领性、前瞻性和全局性,政治不是用来进行利益分配和权力斗争的,而是用来引领社会进步、国家发展的,政治的终极目标是实现最广大人民群众的根本利益。

  总之,人民政治是从整体出发、以共同的美好生活为目标的政治。如果西方政治传统在于强调政治是一种“必要的恶”,那么人民政治的要义,就在于它追求“共同的善”。人民政治必须构建一个理想图景,这个理想图景是一种美好生活的愿景,引导人民通过一代代人的努力去实现,并由此形成一种整体利益观、一种根本性的价值判断标准。“以人民为中心”的政治,主张从整体、全局、根本上去理解、认识和从事政治,打破那种局限在统治阶层内部进行利益分配的狭隘政治格局,还原政治生活应有的公共性、共同善,使一切政治行动都以人民整体利益为基本取向,承担治国理政、促进社会和谐发展的使命。可见,民主理论虽然发源于西方世界,但是全方位民主的实践,却是内生于中国的历史社会和革命的传统之中的。就此意义而言,全方位民主是中国人民对于人类政治文明的重大创造发明。

  如前所述,全方位民主的价值来自人民政治,同时它又是人民政治的实现,因此全方位民主一个很重要的方面,就是它的实用性。换言之,我们建设的社会主义民主,是以实现良好治理为导向的民主。这就是习近平同志所反复强调的,社会主义民主必须真正“管用”。习近平同志指出:“民主不是装饰品,不是用来做摆设的,而是要用来解决人民要解决的问题的。”反观西方国家的民主,由于被严格局限于政治领域,而国家仅仅是与市场社会平起平坐的治理单元,这就严重局限了民主的功能,使民主与治理脱节。这就是为什么某些简单从西方国家拷贝选举制度的第三世界国家,始终处于治理失效的状态。政治领域通过一人一票的选举所实现的有限民主,制约了国家权力,却放任了社会权力,而在这些国家中,后者对社会资源的控制更加切实和严密。这些领域根本就是政治民主所不及之处。甚至可以说,所谓政治民主,更多是为这些强势社会权力控制政治权力、摆脱政治权力的束缚提供制度空间,使国家权力彻底沦为“统治阶级的工具”,其结果就是社会权力一家独大,并且很少受到监管和约束。片面追求以选举为目标的政治民主化,不仅不能解决,甚至可能剧化这些国家本来就已经蕴藏的治理危机。

  之所以要反复强调全方位民主的管用,在于全方位民主建设是一个整体,绝不能将民主与治理割裂。民主政治必须产生治理绩效,良好的治理将为民主政治提供稳定的支持,两者相辅相成。民主与治理的有机统一,不仅是全方位民主内生性的重要体现,也是基于全方位民主固有的特征。首先是基于全方位民主的全过程特征。全方位民主强调政策制定与政策执行的过程必须贯穿统一,在决策过程中形成相应的执行机制,确保任何民主决策都能落到实处。这与那种以投票表决为中心、一投了事的片面政治民主,存在根本差别。如前所述,投票本身具有很大的局限性,例如政治上过于重大的议题,比如战争还是和平,往往不能靠投票来决定;过于专业的决策,比如尖端武器的开发,航天计划的投入,那些有权力投票的人根本不掌握相关信息和知识,投票只能是草率的、甚至是盲目的。进一步而言,哪怕是投票形成了多数决策,这一表决结果到了执行机构那里又是另一番程序和争拗,是否能够或者彻底被执行,始终是未知数,极易成为烂尾工程。这种不问落实的政治民主,更多是决策者的政治意识形态宣示,而非对治理的负责任。

  其次是基于全方位民主的全领域特征。全方位民主不可能将政治民主与社会民主、生活民主割裂。由于政治民主、生活民主和社会民主是统一体,政治民主不能以社会为代价,相反民主应促进、带动社会成长,成为社会团结和谐的推动力。同样,只有最大程度实现社会和谐,民主才是可欲、可行的。简单的竞争性投票,往往制造社会撕裂,而那种破坏社会、分裂社会的民主,是不可持续的,最终都将沦为不同政治势力的工具。这正是西方国家所标榜的竞争性选举的最危险之处。片面强调选举的重要性,将竞争性视为民主的应有之义,极易陷入严重的理论误区。事实上,竞争性只有在社会分化程度极低的社会才有可能是良性的,但也不必然是良性的。通常来说,竞争性选举造成的是分裂而不是团结,特别是在两党制,执政党与在野党完全没有合作动机的条件下。反观全方位民主,不是以竞争而是以合作为目的,强调在社会生活各个领域都通过集体协商讨论来形成关于公共事务的决策,凝聚社会共识,强化社会团结,使民主观念和民主程序扎根于社会生活之中,只有在这种条件下,民主才能获得深厚牢固的社会基础,才能形成可持续的创造性发展。

  三、全方位民主的制度选择

  习近平同志在十九大报告中指出:“我国社会主义民主是维护人民根本利益的最广泛、最真实、最管用的民主。发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力,用制度体系保证人民当家作主。”中国特色社会主义民主是通过制度来实现的。中国特色社会主义民主建设,在制度选择上也体现出全方位民主特征。习近平同志指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国,这两种民主形式不是相互替代、相互否定的,而是相互补充、相得益彰的,共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”一方面,社会主义民主将选举民主与协商民主结合,共同作为社会主义民主的制度形式,而不是将两者对立。选举民主中有协商,协商民主中有选举,两者合二为一,体现出对民主的全方位理解;另一方面,中国特色社会主义民主建设,不仅对久以有之的选举民主,按照全方位民主的要求进行了优化,而且创造性地发展出了协商民主,作为社会主义民主的独特制度形式。

  首先看选举民主。中国不是没有选举,相反,中国的选举不仅具有原创的实践智慧,起步也比较早。抗日战争期间,中国共产党领导根据地人民开展了“豆选”。“豆选”由于条件有限,只能使用豆子作为选票,仪式也比较简陋,但是“豆选”所体现的民主精神是非常超前的,与西方国家同期的选举相比毫不逊色。一者“豆选”是不设社会门槛的真正普选,年满18岁的人口,无论男女、贫富、出身,都有投票权;二者“豆选”采取秘密投票方式,确保了选举的公平公正,其中对投票规则设计之缜密,令世人叹为观止。

  新中国成立之后,在中国共产党领导下,选举民主得到了全面的开展,主要贡献体现在两个方面。第一是选举在社会生活各个领域全面推广。按照全方位民主的要求,中国的选举民主达到了全领域的覆盖。从基层城乡社区、工青妇群众组织、企事业单位职工代表大会到行政机构内部管理等不同领域,都形成了以投票为主要决策方式的选举制度,将民主原则贯彻到了社会生活各领域之中,达到社会民主、生活民主,使民主观念和民主精神深入人心。第二是真正实现了选举的广泛性。通过各种方式降低选举门槛,达到了最大程度的广纳性。在不同层次的选举中,都为少数群体提供超出人口比例的席位和当选名额。《选举法》第六条规定:“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性,应当有适当数量的基层代表,特别是工人、农民和知识分子代表;应当有适当数量的妇女代表,并逐步提高妇女代表的比例。”做到这一点,就要通过直接在代表名额的分配上给予制度性倾斜,来确保不同社会群体、阶层都有其代表。《选举法》规定在代表名额总体按人口比例分配的条件下,应给与少数民族地区、人口少的地区一定的超出比例的名额,比如规定:“自治区、聚居的少数民族多的省,经全国人民代表大会常务委员会决定,代表名额可以另加百分之五。聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡,经省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会决定,代表名额可以另加百分之五。”又规定:“地方各级人民代表大会代表名额,由本级人民代表大会常务委员会或者本级选举委员会根据本行政区域所辖的下一级各行政区域或者各选区的人口数,按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配。在县、自治县的人民代表大会中,人口特少的乡、民族乡、镇,至少应有代表一人。”又规定:“聚居境内同一少数民族的总人口数不足境内总人口数百分之十五的,每一代表所代表的人口数可以适当少于当地人民代表大会每一代表所代表的人口数,但不得少于二分之一;实行区域自治的民族人口特少的自治县,经省、自治区的人民代表大会常务委员会决定,可以少于二分之一。人口特少的其他聚居民族,至少应有代表一人。”等等。这就使中国的选举民主具有了全方位民主的充分广泛性。

  再来看协商民主。协商民主是中国特色社会主义民主的伟大发明。将中国协商民主与国外“协商民主”理论对接基本上是一个误会。基于哈贝马斯“商谈伦理学”的“协商民主”其实是一个误译。最初一些国内学者尝试将deliberative democracy译为“慎思的民主”“审慎的民主”。但是这个译法不能让人满意,因为无法传递出与自由主义民主的区别。于是其他一些学者便将其译为“协商民主”,本意是希望在中国语境下能够找到与deliberative democracy对接的内容,以便于理论对话。但是这样一来,就将中国的协商民主实践,与国外所谓“协商民主”理论混淆不清了。更严重的后果,就是让人完全忽视了中国社会主义协商民主的内生性,以为协商民主只是一个舶来品。就此而言,有学者主张将deliberative democracy译为“审议民主”,也许更贴切些。

  “协商民主”是中国内生的民主实践。建国后中国的协商民主,主要是围绕人民政治协商会议来落实,在理论上也是聚焦于政治协商会议相关的制度和运作来展开。事实上,中国的社会主义协商民主实践,并不仅仅局限于人民政治协商会议,而是全方位地落实在中国社会政治生活的各个层面、各个领域。就此而言,过去的研究仅仅从政治协商角度来概括中国的社会主义协商民主,显然是不够的,无法揭示社会主义协商民主的丰富内涵,特别是无法理解协商民主作为全方位民主基本制度形式的重要意义。

  诚然,不同国家的制度选择有所不同。西方国家过分倚重于选举民主是明显的事实。熊彼特倒退到只以竞争性选举作为民主的单一标准,并被西方学者广为接纳。然而众所周知,选举并非理想设计,也不适合所有国家的情形。从理论上说,选举并不是“公意”的充分条件,选举更可能是“众意”的反映,极易形成一种“多数专制”。从现实上说,选举也不是无条件的。只有社会分化程度比较低的国家,选举才是可行的,因为只有达到这样的社会状况,选举各方才能“愿赌服输”。如果社会分化程度加剧,败选的风险就会增加,催化“输打赢要”心理,选举就失效,民主就容易出现危机。中国社会主义民主建设最重要的经验,就是不能单一依赖于选举来发展民主,而必须将选举民主与协商民主共同加以推进,实现全方位的民主,强调在社会生活各个领域的重大决策,都必须进行集体讨论决定,专人负责,这样既有协商讨论,又有责任落实机制。唯其如此,民主才具有可操作性,并且扎根于中国社会生活之中。我们并不汲汲于对投票制度的烦琐设计,而侧重于如何通过制度化方式确保决策过程与执行过程的高度统一,达到公共权力运用的民主化和集约化。

  正如我们之前反复强调指出的,中国社会主义协商民主的全方位性,同样主要体现在它的全领域、全过程特征上。习近平同志指出:“社会主义协商民主应该是实实在在、而不是做样子的,应该是全方位的、而不是局限在某个方面的,应该是全国上上下下都要做的、而不是局限在某一级的。协商就要真协商,真协商就要协商于决策之前和决策之中,从制度上保障协商成果落地,使决策和工作更好地顺乎民意、合乎实际。”协商民主已经融入社会生活的方方面面,相应地形成了丰富的、多层次的制度体系和运作机制。除了传统上所理解的各级政治协商会议,协商民主的制度,还贯穿在各领域、各行业、各地区、各群体内部和跨领域之间处理问题、制定决策的全过程之中。十九届四中全会《决定》指出:“坚持社会主义协商民主的独特优势,统筹推进政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商,构建程序合理、环节完整的协商民主体系,完善协商于决策之前和决策实施之中的落实机制,丰富有事好商量、众人的事情由众人商量的制度化实践。”这就指出了中国社会主义协商民主的制度体系,是由政治性协商制度、行政性协商制度、治理性协商制度和社会性协商制度四种基本协商制度所构成,具有复合、立体和跨域诸多特征。

  第一,政治性协商制度。政治协商制度是指政治制度运作中的各种协商制度和协商机制,主要通过人民代表大会制度和政治协商会议制度来体现。无论是人民代表大会还是政治协商会议,目的都在于体现党的领导下各族各阶级人民最广泛的联合,通过吸纳不同阶级、民族、区域的代表参政议政,对重大政治问题进行协商决定,形成国家意志。

  第二,行政性协商制度。学者们常常把中国行政体系视为一个自上而下、高度集权的科层体系,这些观点都缺失了一个认知前提,那就是中国行政体系除了是一个自上而下的集中体系,还为纵向和横向的协商留下了大量弹性空间。中国是一个超大规模的国家,中央政策要求落实到底,地方则存在因地制宜、因时制宜的问题。与权力简单收放相比,加强中央与地方在具体政策上的协商是更常见的做法,也更为合理有效。此外,跨区域、跨部门之间所面临的共同治理事务,涉及流域、交通、旅游、治安等需要协调合作的事务,催生各种不同形式的横向协商机制,诸如各类型以问题为导向的工作协调小组、联席会议、跨区域合作协议等。

  第三,治理性协商制度。除了正式机构内部的协商,在基层社会治理中协商民主已经成为日常治理模式,制度化水平越来越高,方式也多样化。针对社区共同事务,通常采取协商投票方式来引导全体利益相关者达成众人乐意接受的结果。针对个人利益侵犯公共利益的行为,只要在法律上没有达到违法犯罪地步,通常是由基层群众自治组织基于情理法统一的方式来寻求最终解决方案。针对个人之间的利益纠纷,则通过各种方式的人民调解来寻找最大公约数,争取和解。

  第四、社会性协商制度。在社会组织、职业群体领域建立相应的协商关系和协商制度,已经成为越来越迫切的任务。当前在这一领域发展最迅速的当属职工工资集体协商制度,这是基于整体上能够有利于社会、工人和出资方三方利益的标准来进行的工资协商,工会常常在其中扮演决定性的角色。随着社会的专业化程度不断提高,诸多法律之外的社会纠纷处理,都应由社会组织按照行业规范、基于专业标准去加以调解,加强制度化协商,达到整体利益平衡,促进社会团结和社会和谐。

  从制度选择上,中国特色社会主义民主作为一种全方位民主,最显著的制度优势,就是能够将选举民主与协商民主有机结合,不仅两者兼顾并重,更重要的是选举民主中包含协商民主因素,协商民主中也不排斥选举民主的运用。比如在基层选举中,包括基层人大代表选举、基层党组织选举和村居委会选举,推荐候选人环节都特别强调了协商的重要性,以确保选贤任能,通过选举来实现良好治理。协商是对选举民主重要的补充,也是让选举与治理相统一的重要方式。同样,在协商民主中,存在一些共同事务需要讨论,经过协商之后以投票表决方式,按照少数服从多数的规则来形成最终方案,使协商结果产生权威性和认可性,这也有利于协商成果的最终落实,实现民主的全过程性。

  全方位民主是社会主义民主的应有之义,中国也将通过自身的社会主义民主建设,进一步推动全方位民主的发展。十九届四中全会《决定》指出:“必须坚持人民主体地位,坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路,健全民主制度,丰富民主形式,拓宽民主渠道,依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,使各方面制度和国家治理更好体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造,确保人民依法通过各种途径和形式管理国家事务,管理经济文化事业,管理社会事务。” 中国特色社会主义民主作为一种全方位民主,具有巨大的理论和制度优势,是中国人民伟大的制度发明,也是对西方民主的全面超越,代表了民主政治发展的根本方向。

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