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刘守英:中国土地制度改革的思路与推进路径
作者:刘守英      时间:2019-11-15   来源:土地制度与中国发展
 

1

中国土地制度的特征与问题

与世界各国和地区相比,中国的土地制度独具特色。

1)实行社会主义公有制基础上的所有权与使用权相分离的土地权利制度。中国土地权利制度由以下四方面构成:第一,实行社会主义土地公有制。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。第二,土地国有制和土地集体所有制并存。城市土地以及矿藏、水流、海域、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源属于国家所有。除法律规定属于国家所有以外的农村和城市郊区土地、宅基地和自留地、自留山,以及法律规定归集体所有的土地和森林、山岭、草原、荒地、滩涂,属于集体所有。第三,土地所有权与土地使用权相分离。农村土地采取家庭承包经营制度,赋予农民长期而有保障的土地使用权。国有土地在国家所有前提下,土地使用权人有依法占有、使用及取得收益和转让、出租、抵押其土地使用权的权利。第四,尊重和保护土地财产权。国家依据宪法、物权法、土地管理法、农村土地承包法等对土地权利进行规范与保护。在土地所有权不变的前提下,以完善和强化土地用益物权为重点,保护土地使用者的土地权利。

2)采取以耕地保护为目标、用途管制为核心的土地管理模式。根据人多地少的基本国情,中国把粮食安全和耕地保护摆在首要地位。1998年修订的《中华人民共和国土地管理法》将国外行之有效的用途管制制度引入并写进法律,提出“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。通过一系列制度安排,实行最严格的耕地保护制度。通过编制土地利用总体规划、划定土地用途区、确定土地使用限制条件,严格限制农用地特别是耕地转为建设用地。

3)建立政府主导、市场机制为主的土地资源配置方式。中国土地资源配置制度包括以下内容:第一,国有土地实行划拨供应和有偿使用的双轨制。除国家机关用地和军事用地、城市基础设施用地和公益事业用地、国家重点扶持的能源交通水利等基础设施用地实行划拨供地外,其他各类建设用地一律实行出让、租赁、作价出资或者入股等有偿使用方式。第二,经营性土地实行政府独家垄断下的市场配置。工业、商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的,采取招标、拍卖、挂牌公开竞价的方式出让。第三,国有土地使用权人可以依法租赁、作价出资(入股)、转让、抵押土地。

4)确立以集中统一管理为主的土地行政管理体制。1986年以前,中国土地由多部门分散管理。1986年,针对“以块为主”土地管理体制出现的问题,中国建立了全国城乡地政统一管理体制。1998年以土地用途管制取代分级限额审批管理,将农用地转用和土地征收审批权限上收到国务院和省级政府。2004年进一步理顺省级以下国土资源管理体制。2006年建立国家土地督察制度。至此,对土地相对集中管理、自上而下监督的土地统一管理模式基本形成,即国务院国土资源行政主管部门统一负责全国土地的管理和监督工作,实行国家、省、市、县四级管理,在领导班子管理体制上,实行中央与省双层管理、省级以下垂直管理的体制。

伴随着经济社会的发展,这套土地制度出现以下主要弊端:

1)在产权安排上存在权利二元和权能残缺。在社会主义公有制下,实行农村土地集体所有和城市土地国有的所有制架构,村社集体成员只拥有对承包土地农用下的使用权、收益权和转让权,当农村土地转变为城市土地时,由市县政府实行征收与转让,用地单位(地方政府、企业等)在获得土地使用权后,拥有规划控制下的经营权、收益权和转让权。两种土地所有制具有完全不同的土地权利,分属不同的法律体系管理,尤其是政府成为市地的所有者和产权控制者。

2)在市场形式上存在不同主体的进入不平等。土地市场处于城乡分割状态,农村集体土地以村社为边界、集体成员可准入;土地流转主要处于无价格的非正规交易状态;不同类型农村土地(承包地、宅基地、集体建设用地、非耕地)按不同准入规则进入市场。城市土地由地方政府独家垄断土地供应、转让与回收;土地交易处于卖方垄断下的买方竞争状态。不同类型用地(公共目的用地、工业用地、经营性用地)按不同方式出让,由此造成土地价格扭曲和资源配置低效。

3)在土地增值收益分配上存在相关利益主体得失不公平。土地增值收益分配原则是,农民得到农业用途的倍数补偿;土地用途转换时的增值收益归地方政府获得、使用与支配;土地未来增值收益主要归土地占有者,部分归地方政府。原集体所有者合法获得的补偿过低,城市化农民补偿不规范、不透明、没原则,政府获得土地一次性增值收益过高、未来增值收益流失,房地产商和购房者支付的一次性土地出让费用过高、获得未来土地增值收益过高,是造成当前收入分配不公的几个制度性因素。

4)在管理体制上存在目标冲突和职能错位。土地管理体制尽管采用用途管制和规划管制,具体实施办法采取用地总规模控制和年度计划指标和审批管理。但是,规划体制的缺陷以及政府行政主导性太强造成保耕地与保发展的目标冲突和中央与地方博弈,用途管制让位于规划管制,规划管制加征地转用制度导致所有制管制,审批和年度计划管理彰显了无效性、同发展需求脱节以及寻租与土地腐败。

专栏1:西方土地用途分区管制的主要特点

土地用途分区管制的基本理念是把土地分成不同的用途区,在不同用途区内规定不同的土地管制规则;在同一用途区内实施完全相同的管制规则。土地用途分区管制制度始创于1692年,自20世纪四五十年代开始日益成为大多数国家和地区规划管理土地的手段。实施土地用途分区管制的目的主要有以下几个方面:(1)排除不当的土地利用,避免土地利用“外部不经济”。通过土地用途分区管制排除因为私人占有市场造成的土地资源错误分配或土地利用“外部不经济”,并可以通过分离不适当的土地利用来保护和改善人们的生活环境,保护已有建筑和自然遗产,保护农村景观,从而提高人们居住和生活的环境水准,确保健康、安全等目标的实现。(2)有效、有序控制土地利用及开发速度,确保公共设施服务水平。土地用途分区管制不仅规范了土地利用和开发活动的区位与类型,还可限制土地使用的规模、强度及控制人口密度,从而使整个土地利用以及经济发展得到有效控制,也能使公共设施服务水准得到有效保障。(3)节省政府财政支出。土地用途分区管制可通过指定发展地区的方式控制土地开发,将住房、工厂以及相关的服务设施如学校道路的建设等必要的建设活动引导到适当的地方去,充分发挥土地效益,并降低公共服务成本,达到节省政府财政支出的目的。用途管制的常见类型是实行计划单元开发制,它是一种同平均密度紧密相关的分区制,也是一种综合开发分区制或群集分区制。开发者可以把不同建筑用途类型和不同建筑密度混合在一起,遵照一定的整体密度和使用规定进行土地利用。

2

中国现行土地制度与发展方式转变

在上一个经济发展黄金机遇期,中国利用独特的土地制度保障了经济高增长和工业化、城市化的快速推进。但是,由此也形成了以土地支撑的经济发展模式存在不协调、不健康、不可持续的问题。

1)土地成为维系传统发展方式的工具。中国经济增长依赖于土地的宽供应,2003—2012年,全国国有建设用地供应总量从28.64万公顷增加到69.04万公顷,年均增长10.27%,GDP增速与土地供应高度相关。高速工业化靠工业用地的低成本维系。快速城市化依靠土地扩张和土地资本化推动。2000—2012年,城市建成区面积扩增了1倍多,土地出让收入增加了45倍多。2012年,84个重点城市的土地抵押贷款金额达到5.95万亿元,成为城市基础设施建设的重要资金来源。

2)以地谋发展蕴含潜在的经济和社会风险。一是地方政府债务偿还对土地出让收入依赖较大。二是银行金融风险。银行是地方政府性债务最大的资金供给者。2010年年底,银行贷款占地方政府性债务的79.01%,其中在负有偿还责任的债务中银行贷款占到74.84%。融资平台公司政府性债务余额占地方政府性债务余额的46.38%。土地抵押是政府获得贷款的主要手段。三是社会风险。每年因征地拆迁引发的纠纷并不少见。

3)征地拆迁等补偿性支出大幅提高,城市化成本抬升。近年来,随着城市化进程加快,土地价值大幅上升,农民权利意识觉醒,加上一些地区的城镇用地逐步从新增用地转向存量用地,征地拆迁成本快速提高,被征地农民和拆迁居民补偿水平占出让收入的比例显著上升。目前和今后阶段,政府沿用现行《中华人民共和国土地管理法》的规定,采取原用途补偿已很难实施征地,中国经济发展正在告别低价补偿征地的低成本时代。

4)稀缺土地资源不集约、不节约利用。一是城市外延扩张和蔓延。2000—2011年,全国城市建成区总面积从22439平方公里增加到43603平方公里,年均增长率为6.225%。2000—2010年,城市市区人口平均增速为35.31%,建成区土地面积增速为99.29%,建成区土地面积增速为人口增速的2.81倍。二是土地利用粗放。全国工矿仓储用地占建设用地供应的比重多年连续超过40%,挤占居住和生活用地,工业项目用地容积率仅为0.3~0.6。三是城市用地非市场配置形成各种形象工程。四是不同类型城市的城乡接合部占用大量土地,但由于处于法外,被低端利用。五是农村建设用地占用过大,村庄居民点用地达17万平方公里。

5)占用大量优质耕地,危及国家粮食安全。上一轮沿海地区工业化、城市化加速导致耕地大量流失,1996—2008年,建设占用耕地面积共计270.37×104公顷,耕地面积净减少831.71万公顷。传统的“南粮北运”已经变为“北粮南运”。从20世纪90年代中期开始,中国粮食供给基本上依靠北方,全国13个粮食主产区已有一半调不出粮食,7个主销区有5个在南方。随着中西部工业化加速,优质耕地被占用的趋势还在蔓延,如果不改变工业化、城市化用地模式,我国的粮食供求格局还会发生进一步逆转,对国家粮食安全的威胁不可小视。

由此可见,中国传统发展模式高度依赖土地的推动。高投入、高消耗的要素投入方式主要表现为土地的宽供应和高耗费;地方政府的竞争主要依托于以土地招商引资;高速的工业化依赖于扭曲价格的低成本土地供应;快速的城市化依托于政府独家垄断下的土地资本化。要转变传统经济发展方式,必须转变土地利用方式。

3

改革的总体思路与主要内容

(一)改革方向

土地制度改革决定土地利用方式和经济发展方式转变的成败,也是能否利用好下一轮发展机遇期、促进国力再上一个台阶的关键。土地制度改革的根本目标是为经济发展转型和可持续的城市化提供制度保障。基本方向是:按照宪法多种所有制共同发展和平等保护物权的精神,建立城市国有土地与农村集体土地两种所有制权利平等的土地产权制度;建立城乡土地平等进入、公平交易的土地市场;建立公平、共享的土地增值收益分配制度;建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度;建立公开、透明、规范的国有土地资产经营制度和土地融资制度;建立以权属管理和规划与用途管制为核心的现代土地管理体制。

(二)总体思路

以土地制度改革为突破口,推进消除城乡土地二元体制改革,促进生产要素在城乡的优化配置与流动,实现城乡发展一体化和可持续的城市化;构建两种所有制土地权利平等的产权制度,实现不同主体平等参与和分享经济发展机会;实施确权和不动产登记,为保障土地权益和农业现代化、人口城市化提供基础制度保障;推进征地制度改革和用地模式改革,促进土地收益更公平分配,实现全社会对土地增值收益的共享;以集体建设用地进入市场和加大城市化地区土地市场化配置,实现不同主体平等进入市场和稀缺土地资源的集约利用;完善土地经营、融资和税收制度,为可持续的城市化提供资金保障。

(三)改革的主要内容

现行土地制度的主要弊端是权利二元化、市场进入不平等、价格扭曲和增值收益分配不公。土地制度改革的根本目标是,以权利平等、放开准入、公平分享为重点,深化土地制度改革。建立两种所有制土地权利平等、市场统一、增值收益公平共享的土地制度,促进土地利用方式和经济发展方式转变。

1)完善农村土地产权制度。落实土地承包关系长久不变制度,明确集体土地承包时点,法律上明确农户长久承包土地制度。完善政策和相关法律,建立土地承包权与土地经营权可分离的制度,依法平等保护土地承包权和经营权。完善土地流转制度和办法,遵循自愿、依法、有偿原则,地租归原土地承包权农户,土地流转必须与原承包者签订合同。完善土地权能,设置土地承包权处置权和经营权可抵押权。

专栏2:瓦窑村的“长久不变”

党的十七届三中全会以后,四川省成都市双流区瓦窑村率先实行农村土地承包经营权“长久不变”,开创“全国先河”。瓦窑村的具体做法是,以村社议事会组织实施,形成相关制度规定:

1)固化集体经济组织成员。一是集体经济组织成员以社为单位、以2008年确权时确认的户为准,以户为单位享有本社农村土地承包经营权。二是以社为单位,2008年确权以后至2009年确定长久不变固化时间之间新增的人口,确认为集体经济组织特殊成员,只享有集体资产收益的分配。三是以社为单位,分别确定固化时间。固化之后的新增人口不再确认为集体经济组织成员。

2)落实农村土地承包经营权长久不变。一是以各社确定的土地承包经营权长久不变的起始时间为准,不再进行土地承包经营权调整。农户享有土地承包经营权抵押、流转等方面的权利。二是针对因自然灾害(水毁或滑坡等)造成承包地损毁的,社集体不再调整划拨土地给受灾承包户。三是农户在确权前占用承包地建房的,原宅基地复耕后,与建房面积相当的面积作为承包地发包给建房户,多出的面积进入集体建设用地,不足的部分扣减建房户的承包地面积。

3)明确土地收益分配方式。一是田坎、河滩、荒坡等未分配到户的土地收益归集体所有,以社为单位股权量化到人。股份可继承、转让和赠予等。二是集体公益事业需占用社员承包土地时,采取“谁受益、谁出钱”的办法,由受益户按同期国家征用补(赔)偿标准出资进行补(赔)偿。三是对“五保户”去世后的土地承包经营权和收益权的处理,在得到村委会和本社议事会同意并报镇政府和县级相关部门备案后,采取“谁供养,谁受益”的办法。四是以社为单位,计算人均承包地面积、户实测面积与第二轮承包台账面积的差异,其多出平均部分的由原承包户耕种,不足平均承包地面积的户,以协议的方式补足其差额面积。耕种截止日期以国家征占用或项目流转该土地时间为准,耕种收益归现耕种农户;国家征占用或该土地流转时产生的收益归确权时确定的承包经营权人,耕保基金及国家对农民按土地面积计算发放的各种补贴由确权时确定的承包经营权人享有。

2)提供保障土地产权的制度基础设施。中国的土地产权基础保障存在重大缺陷,土地集体所有主体不明,权力界定不清,保障强度不够。土地、房屋及自然资源的登记和权属管理仍然按部门分置。登记机关不统一,权证不符,既不利于土地权利的保护,也不利于土地的管理。中央政府必须下决心完成对农村所有土地资源的确权、登记和颁证,将所有土地资源确权到每个农民手中,为下一阶段的农业转型和人口城市化提供基础制度服务。按照《中华人民共和国物权法》的要求,尽快出台不动产统一登记法律法规,推进实施以土地为基础的不动产统一登记制度,统一法律依据、登记机关和权属证书等。

专栏3:世界各国的土地登记制度

世界各国和地区的土地登记制度可分为契据登记制、权利登记制和托伦斯登记制三种模式。

1)契据登记制。土地权利变动当事人双方只要意思表示一致,订立了契约,就发生土地权利变动的法律后果,以契约为生效要件。土地登记只是对抗第三人的要件,即未经登记的土地权利不得对抗第三人。土地登记机关对土地登记申请不进行实质性审查,而只进行形式审查,完全按照土地登记申请人提交的文件资料予以审查,不过问土地权利是否真实等事项。土地权利变动事项是否登记,依当事人双方意愿,政府无强制要求。土地登记机关只在土地登记簿上登记,不向土地权利人颁发权利凭证。

2)权利登记制。土地登记是土地权利变动的生效要件,土地权利的取得或变动不经登记不发生效力。土地登记机关不仅审查土地登记申请人提交的文件资料等登记所必备的形式要件,而且对土地权利变更的原因和事实以及是否符合有关法律规定等进行实质性审查。土地权利一经登记即具有法律效力。一切土地权利的发生和变更均必须登记。登记机关只在登记簿上登记,不向土地权利人颁发土地权利凭证。

3)托伦斯登记制。不强制要求一切土地都必须登记,但任何一块土地只要经第一次登记,其后的每一次土地权利的转移或变动,都必须经过登记,非经登记不发生效力。土地权利一经登记,便有不可推翻的效力。土地登记后产生的不可推翻的效力是由国家保证的,国家专门从收取的土地登记费中提取一定比例资金作为保证金,以赔偿由于错登而使土地权利人遭受的损失。土地登记簿填写两份,登记机关保留正本,权利人取得副本,正副本内容完全一致,副本作为土地权利人持有的土地权利凭证。

3)构建平等进入、公平交易的土地市场。一是建立两种所有制土地权利平等的制度,改变同一块土地因所有制不同而权利设置不同的格局,赋予集体所有土地与国有土地同等的占有权、使用权、收益权和处分权,对两种所有制土地所享有的权利予以平等保护,实现宪法和相关法律保障下的同地、同权。以用途管制为唯一的准入制度。在用途管制下,农民集体土地与其他主体土地依法享有平等进入非农使用的权利和平等分享土地非农增值收益的权利。明确规划的主要作用是落实空间和功能布局,改变地方政府通过规划修编将农民集体所有土地变为国有、政府经营的格局。打破因城市和农村的边界区割,对圈内圈外土地按不同所有制准入的政策,除圈外可以用于非公益性的非农建设外,圈内农民集体所有土地在符合用途管制的前提下,也可不改变所有制性质进行非农建设。二是明确限定城市土地国有为建成区存量土地属于国有,新增建设用地用于非农经济建设的,除为了公共利益目的征用外,可以保留集体所有。对于建成区内的现状集体所有土地,可以采取“保权分利”或“转权保利”方式,保障农民的土地财产权益。三是重构平等交易的土地市场,建立公开、公正、公平的统一交易平台和交易规则,实现主体平等、市场交易决定供求和价格形成的土地市场。打破地方政府独家垄断供地的格局,实现同一交易平台、不同主体平等供地的局面。只要符合相关法律,遵守交易规则,无论政府、农民集体、国有土地用地单位等,都可以在统一的土地交易市场从事土地交易。进一步加大国有土地市场配置改革,逐步缩小划拨用地范围,不断扩大有偿使用覆盖面,最终取消土地供应“双轨制”。对具有竞争性、取得经营收入、改革条件成熟的基础设施、市政设施以及各类社会事业用地中的经营性用地,先行实行有偿使用。建立统一土地市场下的地价体系。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。在集体建设用地入市交易的架构下,对已经形成的“小产权房”按照不同情况补缴一定数量的出让收入,妥善解决这一历史遗留问题。

4)加快推进征地制度改革。改正土地补偿由按原用途倍数补偿为公平补偿;完善征地安置制度,对城区内被征地农民房屋按市场价补偿,城区外农民房屋按本区段市场价格补偿;将被征地农民纳入城镇社保体系;探索留地安置、土地入股等多种模式,确保农民长远生计;完善征地补偿争议协调裁决制度,畅通救济渠道,维护农民土地合法权益。

5)建立公平共享的土地增值收益分配制度。土地增值收益分配问题,关乎社会公平、城市可持续发展和发展方式转变,必须放在土地制度改革重中之重的地位。一是必须根据土地增值收益的产生原理,借鉴国际经验,制定土地增值收益的合理分配原则,根本改革土地增值收益归政府的状况,建立土地增值收益归社会的机制,保障原土地所有者获得公平补偿和土地级差地租,保障城市基础设施建设所需的土地和资金,保障土地增值收益回馈社会,让公民分享。二是区分“涨价归公”与“涨价归政府”,防止“归公”的土地增值变成地方政府乃至部分地方政府官员的体制外收入,保证“涨价归公”的土地增值回馈社会。三是借鉴一些地方的经验,实行“区段征收”,以用地模式改革促进土地增值收益合理分配。四是建立土地基金制度,将一定比例的土地收益归集起来,用于调剂丰歉余缺,平抑市场波动对地方财政的影响,实现土地收益的“年际”合理分配。

专栏4:西方土地价值复原理论

近现代以来,西方学者对土地价值增值进行了大量研究。一个基本的共识是,土地价值增值与区位高度相关。也就是说,一块处于城市化区位的土地的价值与一块传统农区的土地的价值不具有可比性。因此,当一块传统农区的土地被征收时,只能是按该块土地农用时的市场价格进行赔偿。同样,当一块处于城市化区位的土地被征收时,也得按其市地的市场价格进行赔偿。土地增值收益的来源与分配是西方学者研究的重点。土地增值收益的来源可归结为:(1)土地所有权收益;(2)城镇拓展引起的土地区位的变化;(3)人口增加引起的土地价值的增加;(4)土地使用条件的变化,如容积率的提高等;(5)公共基础设施的建设。从理论上讲,土地增值收益应该按照其来源予以分配,即土地所有者从土地增值收益中获取土地所有权收益;政府和社会获得由城市扩展和公共设施投资等引起的土地增值收益。但事实上,分离由不同原因引起的土地增值收益,以及如何在相关利益方之间公平分配土地增值收益,成为西方土地增值收益分配理论的难题。

在西方社会,由于土地实行私有制,土地所有者获得的土地增值收益部分是有法律保障的,困难在于土地增值收益归社会的部分如何实现。为了避免来源于社会贡献的土地增值收益被地主无偿占有,将归社会的土地增值收益归于社会,西方学者以亨利·乔治的理论为基础,提出了土地价值捕获理论。该理论认为,虽然某些私人土地业主的直接行为也可以提高土地的价值,但是一般而言,土地价值的增值大部分来源于公共部门(相对于私营部门而言)的行为,比如授予对特定用途及容积率的土地的开发许可,或是来源于基础设施投资,或是来源于城市人口增加等。在上述每个情况下,不动产所有人显然没有对土地增值作出贡献,因而将土地增值全部或部分回收归于公共部门是一种社会需要,也能为城市更新、基础设施建设和环境改善提供资金来源。这些学者还发展出一整套利用土地增值收益捕获进行城市建设和公共产品提供的政策工具,即在法定规划下,将私人土地所有者的土地拿出一部分用于相关公共产品的提供,一部分在土地市场上变现用于基础设施建设,使人们从城市更新和土地价值提升中受益。诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨将之归纳为“亨利·乔治定理”。随着规划主义的兴起,城市规划对土地价值和土地增值收益的影响增强。城市规划不仅意味着通过约束个人财产权的自由行使来建立土地开发的公共秩序,也意味着通过对土地开发收益的调整和重新分配,实现公共利益的基本追求。霍华德为了实现其“田园城市”理念,提出由政府对土地使用权转让进行限制、将开发收益中的一部分作为社会发展基金予以保留。英国著名的“厄思沃特报告”提出,城市规划在使某些土地获得增值利益的同时,其他土地会因规划控制而遭受利益损失,必须在这两者之间建立补偿机制和利益平衡机制,解决方案是由政府向现有的土地业主支付补偿金额后统一征用土地的开发权,补偿金额由政府制定,以达到控制土地投机、减少政府与公众之间利益冲突的目的。进入20世纪以后,城市化快速发展和对公共服务的需求增长,城市规划对于开发利益的形成和分配的影响更为显著,开发利益分配中的社会公平问题更为突出。西方学者提出开发利益公共还原理论。所谓开发利益是指由于公共投资建设而引发的土地增值收益。如何对这部分增值收益进行合理的分配,对利益受损者进行合理的补偿,是开发利益公共还原理论的核心内容,其政策工具是公共项目的“受益者负担”,即将公共投资项目的成本合理分担和收益公平分配相联系,根据产权人的受益程度确定其应承担的成本,以实现开发利益的社会还原。

6)建立与现代社会发展相适应的土地财产税制度。以土地为核心的财产税是发达市场经济国家普遍开征的税种,它是地方政府重要且稳定的财政收入来源。在我国对土地开征财产税,既符合国际经验,也具备征收条件,同时也为改革土地财政提供现实基础。现行土地税制存在明显不足:一是在取得和保有环节,城镇土地使用税、耕地占用税采取从量课征,房产税的从价部分采取历史成本,保有环节的税收弹性不足,再加上课税范围狭窄,减免优惠范围过宽,使其在不动产课税中的主体地位日益下降;二是在土地流转环节设置了契税、营业税、印花税以及城建税和教育费附加等多项税费,整体税率过高,抑制了不动产的正常交易和流转;三是对土地流转收益课征的土地增值税和所得税,近年来虽然呈上升趋势,但占不动产税的比重一直很低,未能有效发挥打击土地投机,改进不动产市场效率的作用。我们建议,借鉴市场经济国家经验,建立适应资源国情的新型土地不动产税制。对土地保有、流转及其收益环节的税收制度进行整体构建、系统改革。一是在保有环节,将主要实行从量课征改为全部实施从价计征,提高课税弹性,发挥土地不动产税筹集地方政府财政收入的功能;二是在流转环节,调低整体税率,降低流转课税,发挥配置资源和提高效率的功能;三是对流转取得的收益加强税收征管,充分发挥促进社会财富分配公平的功能。

7)建立国有土地资产经营制度和土地融资制度。改政府卖地为国有土地资产经营,政府以国有土地所有者获得土地权益,成立国有土地资产公司从事国有土地经营。改造政府土地储备机构,建立国有土地资产交易市场。完善国有土地资产经营收益使用管理制度,明确国有土地资产经营收益不得用于当期使用,其用途和绩效由人民代表大会监督、审议。完善国有土地融资制度,用于抵押融资土地必须权证和主体明确,有第三方资产评估,对违规行为严格依法追究。

8)建立以权属管理和用途管制为核心的现代土地管理体制。制定国土空间规划体系。强化土地利用总体规划实施刚性,依法落实用途管制。加强土地权属管理,建立统一地籍管理体系。逐步取消土地指标审批和年度计划管理,建立中央和地方权责对等的土地管理责任制度。

3

土地制度改革的突破口与优先顺序

(一)改革的突破口

在下一轮发展中,不能继续走外延扩张和土地粗放利用的老路,必须实现从过去以土地总量供应保增长,向以结构调整促发展的转型。通过土地制度创新,优化土地利用结构,盘活存量用地,提高土地利用效率,保障下一个战略机遇期发展的合理、高效用地。通过扩大试点,为土地制度全面改革提供经验。

具体措施包括:一是制定工业用地转商业和经营性用地权属处理和增值收益分配办法。减少工业用地比重,增加城市宜居用地比重,优化城市用地结构,促进产业转型和城市可持续发展。二是制定公益性用地转产业用地土地收益分配和权属管理办法。减少公共用地比重,尤其是政府用地比重,增加产业发展和宜居空间用地比重。三是制定城乡接合部地区集体用地参与城市建设的制度规则与办法。将城乡接合部地区集体土地纳入城市规划,释放城市发展空间。四是制定农村转移人口市民化与农村宅基地处置办法。优化城乡建设用地结构,将已在城市落地的农村转移人口在农村的集体建设用地置换出来,逐步改变城乡两头占地格局。

专栏5:广东省的“三旧”改造与土地制度试验

经过快速的工业化、城市化进程,广东省蓄积了大量存量及低效利用建设用地。据初步调查,全省共有“三旧”改造用地410万亩。近年来,广东省实施“三旧”改造,围绕存量建设用地在占用、开发、处置、收益等方面与新增建设用地的差异性,进行了一系列土地制度创新试验。为了推进旧城镇、旧村庄、旧厂房改造,广东省政府制定出台了《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》(粤府〔2009〕78号,以下简称“省政府78号文件”),主要从五个方面进行了政策创新与突破:一是针对无合法手续的存量建设用地完善手续成本较高,现土地使用者缺乏改造积极性的问题,允许按照用地发生时的土地管理法律政策落实处理(处罚)后按土地现状办理征收手续。二是针对“三旧”改造投入大、开发周期较长、现行改造方式单一、难以调动原土地使用权人积极性等问题,允许对完善手续后的“三旧”用地采取协议出让方式补办出让手续(政府收购储备后再次供地除外)。三是为了保障原土地使用者的开发收益,调动他们支持和参与改造的积极性,在旧厂房改造和旧村庄改造中,政府依法收回企业用地或征收农村集体建设用地出让的,对原土地使用企业或村集体给予不高于土地出让纯收益60%的资金补贴,依照有关规定专项用于支持企业或村集体发展。四是针对改造地块范围周边可能存在边角地、插花地、夹心地,影响地块的整体改造开发等问题,允许将边角地、插花地、夹心地一并纳入“三旧”改造范围,不再按照现行法律政策办理有关报批手续。五是针对在城中村改造过程中,农村集体愿意将农村集体土地变为国有土地,但现行征收的做法程序复杂、审批时间长的问题,允许村集体经济组织自愿将其所有的集体建设用地申请报省人民政府批准转为国有建设用地。上述政策有力地保障了原土地使用者的权益,充分调动了他们改造的积极性,推动了“三旧”改造的顺利开展。在此基础上,广东省还出台了一系列政策文件,围绕土地使用权收购的具体程序和价格、补缴地价的标准、土地出让收益的分配使用管理、改造项目审批程序等方面制定了本地的配套政策,形成了“三旧”改造的政策体系。“三旧”改造取得了显著成效。2008—2012年,全省完成改造项目有2851个,完成改造面积15万亩;正在改造项目有2920个,涉及改造面积超过20万亩。通过开展“三旧”改造,有效开发存量建设用地,推进土地循环利用,优化了用地布局,提升了土地利用效率。广东省已完成的15万亩改造项目,平均容积率由0.66提高到1.5,建筑面积由改造前的6601.20万平方米增加到15365.27万平方米,增加了1.3倍;腾挪增加可利用土地面积占已完成改造面积的44.65%,节约用地约6.73万亩。按此比例估算,全省414万亩“三旧”用地改造后可节约土地超过100万亩,能有效保障经济社会发展的用地需求。“三旧”改造也带动了社会资本投资,扩大了城乡就业,刺激了消费需求。2008—2012年,全省已累计投入改造资金4242.9亿元,约占同期全省固定资产投资的5.39%,其中社会投资占总投资的74%,越来越多的社会资本、民间资本踊跃参与到改造工作中来,逐渐成为“三旧”改造的主力军。“三旧”改造也成为扩大就业的一种手段,三年来累计增加就业岗位199万个。开展“三旧”改造,在优化用地布局的同时促进了产业结构调整,既淘汰了落后产能,实现了腾笼换鸟,又推动了战略性新兴产业发展与现有支柱产业做大做强。据统计,在已改造项目中,属于产业结构调整项目的共1898个,占改造项目总数的66.6%,其中,属于淘汰、转移“两高一资”项目的有416个,引进现代服务业和高新技术产业项目的有386个,投资超亿元的项目有298个。这批项目改造后当年实现产值(营业收入)比改造前增长了1.22倍。旧村庄改造也推动了农村基础设施建设,改变了旧村庄脏乱差、基础设施落后、建筑安全隐患多等问题。据统计,在已完成的改造项目中,建设城市基础设施和公益事业的项目有866个,涉及用地4.2万亩,新增公共绿地6600多亩。在旧村庄改造中,利用腾挪出来的土地发展集体经济,增加了集体经济收入。据统计,旧村庄实施改造后,村集体收入增长了1.5倍。

(二)改革的优先顺序

鉴于土地制度改革牵一发而动全身,建议先选取若干典型地区进行试验,再予以总结,上升到国家政策。与此同时,就改革议程和优先顺序进行全面部署。第一阶段(2013—2014年),在总结现有土地制度改革试点经验的基础上,扩大土地制度综合试点范围;完成承包地、宅基地、林地等确权登记颁证;推进土地利用结构优化和存量建设用地进入市场改革;实施以公平补偿为核心的征地制度改革;规范地方融资平台、扩大地方自主发债范围。第二阶段(2015—2017年),重点形成城乡统一的土地市场;探索国有土地资本化经营模式;建立土地财产税制度,形成新的土地增值收益分配机制;形成多渠道的地方政府融资体系。第三阶段(2018—2020年),基本确立两种土地所有制权利平等、市场统一的现代土地制度和以规划和用途管制为手段的现代土地管理体制。

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