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常士訚:政治生活质量问题探析——以发展中国家为视角
作者:常士訚      时间:2019-11-14   来源:《学术界》
 

  

继政治发展研究之后,在当代政治学研究领域中,政治生活的质量,诸如民主质量、治理质量、法治质量、立法质量、制度质量等问题成为不少学者关注的问题,并相继有不少有关政治生活质量问题的研究成果问世。目前发展中国家的政治生活领域既有取得进步的方面,同时尚存在诸多的“质量问题”。追求良好的政治生活质量是发展中国家的一种向往和实践,也是政治发展的目的。在追求良好的政治生活质量道路上充满着曲折和艰辛,发展中国家在实现良好的政治生活的质量上要不断地提高自己,以适应发展中国家人民日益增长的物质和文化需要。

一、政治发展研究:从关注过程走向关注政治生活“质量”

上世纪50年代,随着不少殖民地的独立和解放,冷战的展开和1956年亚非万隆会议的召开,以美国为首的西方国家试图通过提供一种新的现代化理论以替代“马克思主义的发展模式”。在此背景下,利普赛特、多伊奇、阿尔蒙德、派伊、亨廷顿、科尔曼等诸多学者,运用发展主义范式,从不同角度对发展中国家的政治发展问题展开了多个方面的研究,提出了令人耳目一新的概念、原理、逻辑、研究模式、研究方法,发表了不少带有鲜明特色的政治发展方面的研究著作和论文,一时形成了具有丰富内容的政治发展研究话语体系,对于刚刚摆脱了殖民统治的发展中国家,这种话语体系曾一度受到学界和政客们的广泛关注。

然而,通过对发展中国家的实际调查和研究,不少熟悉发展主义的学者和研究者对政治发展理论中的诸多观点和理论提出了质疑和批判。美国学者霍华德·威亚尔达在《比较政治学导论:概念与过程》一书中认为这一理论 “遭受到了攻击”;约翰·弗里曼(John R.Freeman)、杜特利·西尔斯(Dudley Seers)、戴维·阿普特(David E.Apter)、罗伯特·帕肯罕(Robert A.Packenham)等政治研究者都认为,“政治发展研究要精确地理解发展中国家的宏大愿望破产了,只给实践者留下了一些难以理解的,很难应用的支离破碎的理论”。这样 ,“进入70和80年代的第三世界研究中,发展主义已少有人用”。

对于政治发展何以衰落,学者们进行了多角度的讨论,主要集中在事实与价值的分析上。按照最初政治发展理论的设计,在政治发展的目标上,诸多西方学者认为,“所有社会都会通过即使不是完全相同也是大体相似的途径实行经济发展、社会变迁和政治现代化,最后一个概念总是没有一个明确的定义,通常意指更高程度的多元化、民主化和社会公正”。他们都把西方的伦理和西方国家的制度作为了目标,也就是政治的西方化。这样,政治发展中就含有“价值选择”问题,如阿普特指出的,“强调比较政府和研究政治发展及变革的方法,但是分析需要从道德内容出发。我的观点是,在政治生活中(无论从观察者的角度还是参与者的角度出发),有意义的事情只能从道德层面获得理解。”在这种道德层面上又是怎样的理想,怎样的政治发展才是合理的呢?它的奋斗目标是什么?这些问题在50年代出现的政治发展理论研究中已经明显地表现出来。即政治发展根本上是以美国为背景,服务于美国冷战的需要,因而政治发展理论要么脱离发展中国家的实际,要么把美国的价值原则变成了发展中国家的伦理目标和理想。除此之外,在政治发展的研究上,简单地套用二元论的观点,将现代与传统二分,凡是西方的就是现代的,凡是非西方的就是传统的。因而,在对政治发展涵义的解释上,认为政治发展就是从传统向现代的转变,也就是非西方向西方化转变。这样一种二元论的分析不仅受到了非西方国家学者的质疑,而且就是西方学者也对其提出了批判。

与之不同的是,一些学者从科学研究角度出发,认为政治发展研究过于注重“价值”,缺少事实验证。政治发展应该采取更多的数量的、变量和因变量的科学数值分析方法。由此,政治发展的研究应该从“价值性”判断中解放出来,转向事实陈述和诊断。“政治科学家作为科学家,必须努力去记录政治变迁的原始的事实,它的发生过程,何时发生,持续多久,向何处变化等。”但政治发展不可能绝然与价值研究完全分开。就在政治发展研究走向谷底之时,其他的研究范式也应运而起。诸如依附理论、地区理论等,在这些研究中,民主化理论、政治文化理论相继出现。进入21世纪以后,国家建构理论和国家治理理论凸显,政治发展研究所注重的已经不简单是发展进程本身,而是转向具体政治生活质量上。

从实践角度看,随着各国政治发展的铺开及其经验教训的总结,各国在探索的道路上逐渐形成了自己的模式。上世纪在“东亚模式”中出现的“四小龙”和“四小虎”,为发展中国家树立了榜样。21世纪以来,发展中国家的“群体性崛起”,进一步说明发展中国家完全可以按照自己选择的道路实现繁荣、幸福和民主。不可否认,发展中国家的这种艰难探索同样存在着问题,而且不少国家问题依然非常严重,出现了各种窘况,产生了“后发展”,但正是在逆境中,发展中国家成长起来,并在各自的国家中出现了新的变化。以发展中国家领头羊的亚洲国家而言,60年前,“亚洲是世界上最贫穷的地区,人均收入只占全球人均收入的很小一部分。”“如今,它成为了第一个实现与收入相关的千年发展目标的发展中地区。”在这一地区,“绝对贫困发生率已经有大幅下滑。在‘亚洲世纪’的局面下,到2050年亚洲将不再有贫困的国家,亚洲的人均收入会超过世界的平均水平。”在非洲,总体发展情况并不乐观,但“从20世纪90年代中期开始,非洲就是世界上发展速度第二快的地区。发展的成就重新点燃了非洲人民对更好生活的憧憬和实现憧憬的热情。通信革命使得人们能轻易接触世界各地的信息,同样也助长了人们的期望”。发展带来了巨大变化,发展中国家日益和全球化联系在一起。随着经济全球化和生活方式的变化,在此影响下产生的包括民主、人权、消费主义在内的全球文化趋势正冲击着传统的熟人社会,由更多的半熟人或陌生人组成的大型社会向人们走来。由此也提升了发展中国家的政治生活建设质量。

上世纪在“东亚模式”中出现的“四小龙”为发展中国家树立了榜样。

二、政治生活质量的涵义与基本特征

自国家产生以来,政治生活就和人们紧密地联系在一起。近代以来,随着社会一体化的发展,人们越出了他所直接归属的群体进入到一个多元的社会,个人的利益越来越多地和国家联系在一起,政治生活,尤其是政治生活的质量对每个公民具有了重要的价值和意义。这里首先需要对政治生活的涵义做一解释。政治生活是一个相对于社会生活、经济生活和文化生活的重要领域。如同生命机体一样,政治生活本身也是一个政治机体不断地与环境交流和适应的过程。自国家产生以来,每个人都离不开国家,都与政治生活形成了密切的联系。但严格说来,政治生活更多地存在于国家与社会、社会成员与政府的决策行为的互动与开放性的交往社会中。在王朝国家中,政治生活主要是一种“宫廷生活”,由达官贵人主宰,普通民众只是被统治的对象,处在宫廷生活之外。现代国家的建立开辟了公民与国家密切互动的时代,政治生活成为了人们所面对的与社会生活、经济生活、文化生活具有同等重要地位的一个方面。在这样一种生活中,社会与国家之间相互联系,决定了政治生活是“一系列复杂的过程,某种输入由此而被转换为我们称之为官方政策、决策和执行行动输出”。如政治系统理论的创立者伊斯顿指出的,政治系统是一个“行为系统,它处于一个环境之中,本身受到这种环境的影响,又对这种环境产生反作用”。它由四个部分组成:需求的输入,支持的输入,对支持的压力和反应,对特定支持者的输出。显然,政治生活的涵义就是以公民及由公民组成的各种群体参与和影响政治的活动,是公民及社会成员与政治机构之间的一种生生不息的信息交换、回应和处理的过程。

过一种好的政治生活是当代政治发展的必然要求,由此,对政治生活的质量要求也就在所难免,尤其对于那些有过各种磨难和政策失误经历的国家,政治生活的质量尤为重要。不过由于各国的政治状况不同,对政治生活质量的理解和解释各有差别。在此问题上,人们提出了不同的准则,如民主准则、法律准则、人权准则、制度准则、稳定准则、发展准则等等。这些准则各有侧重,但都与一定的价值准则或伦理准则联系在一起。在古代中西政治文化中都曾经存在过伦理政治。在伦理政治的影响下,人们把过好一种有道德的生活作为了政治生活的最高境界。近代以来,随着权利政治或功利政治的兴起,伦理政治退出了人们讨论的视野,并逐渐发展出了行为主义的政治探讨。但经过现实磨难,进入到20世纪80年代以来,政治与伦理重新结合在一起。政治生活不能没有伦理,没有伦理作为基本道德底线和目标的政治生活只能变成赤裸裸的暴力或恐怖。政治生活质量只有在一定的伦理价值的影响下,使其成为公民和政治组织所遵守的内在规则和目标时,政治生活才有真正的质量。因此,所谓的政治生活质量,指的是政治生活最大限度地符合和实践了伦理的价值和理想的一种状态。

在现代政治生活中,作为衡量政治生活质量的标准各有不同,但各种标准最终在于促进和实现每个社会成员和整个社会的利益。以此为核心,政治生活质量特征可以包括以下几个方面:

其一,价值层面:促进和实现文明的发展。人类文明的发展是一个曲折的进程,文明的每一次进步都使人不断地从某种落后的状态中解放出来获得更大进步。正是在这种进步中,人们实现了对传统的、消极和落后现象的批判和超越,并在此过程中创造了新的观念、行为和制度。因此,文明就是人类在自身的发展和进步中,各种积极的、进步的成果的总和。在这些总和中,政治文明是其中重要的组成部分,它是与国家的出现、政治生活在社会生活中的展开联系在一起的。正是在人与人所形成的基本秩序中,人们告别了传统的依靠强力的生存状态,走向在一定的伦理和外在规范下共同生活的状态。尤其进入近代以来,它表现为四个方面:1.以人为本。通过良好的政治生活,促进人的文化素质和精神状况的发展,实现人力资本和社会资本的全面提高;2.人民性,即政治生活的公共目标是实现人民的利益;3.以一定的共有理想和价值引领多元、包容多元、宽容差异;4.确立法治权威,使宪法和法律成为政治生活的最高准则。

在现代政治生活中,需要确立法治权威,使其成为政治生活的最高准则。

其二,政治机构、运行机制和治理体系的科学化、合理化。政治机构的编排、政治机制的运行和治理紧密地围绕实现人的发展和人民利益而展开。在适应人的需要中科学编排和设立国家机构及组织,制定科学、合理的公共政策,根据自身实际为人的发展和社会的发展提供更多的公共产品。

其三,政治运行机制能够在一种包容与和谐的状态中有序进行。尽管社会内部存在着多元的利益集团和多元偏好,但能够通过良好的制度安排,科学合理地解决不同利益之间的冲突和矛盾。

其四,公共制度和公共服务较大程度地满足了人民日益增长的物质和文化方面的发展需要。

其五,正向指标递增。建立和发展了质量指标体系,并通过指标的定时评估和评价,确实在诸多的领域实现了指标的上限,即使各项指标落实有增有减,但在关键领域和范围上能够持续递增。

三、发展中国家政治生活的质量问题

发展中国家政治发展的基本目的就是要提升政治生活质量,藉此以满足人民日益增长的物质和文化的需要。为实现这一目的,发展中国家进行了不懈的努力,不少国家的政治生活的质量有了不同程度的改善,但“质量问题”同样不能忽视。这里说的“质量问题”与质量是两个不同的概念。质量概念可偏向于褒义,侧重于“上乘的、好的意义”,如生活够质量、够品位。而“质量问题”带有贬义,表明质量欠佳,如一个艺术品或商品存在“质量问题”,即一个作品或商品外表富丽堂皇,但缺少真材实料,甚至可能是一个赝品和伪劣产品。政治生活不能简单等同于商品,政治生活的质量问题要复杂得多,甚至某些方面质量达标,某些方面质量堪忧,好与坏、优与劣交织一体。因此,当涉及到政治生活的质量问题时,指的是政治生活的一种尚不科学、不合理的状态。发展中国家在政治生活的一些领域,如在民主、法治、治理、公民权利保护等方面虽有进步和成绩,但依然问题不少,甚至乏善可陈。如在印度,民主体制得到“相当不错的运作和逐渐深化”。它在“为选民提供选择的机会、权力的轮替、对执政精英的制约、对滥用权力的曝光以及对苦难进行法律和政治救济”等方面有一些值得肯定的成绩,但在种姓制度、治理效率、法治效果、宗教关系和政治腐败上问题多多。在非洲和亚洲国家中同样也有案可举。从这种意义上看,发展中国家在政治生活上确实存在着质量问题,主要表现在以下若干方面:

第一,人的主体素质发展问题。政治生活质量关键是人的素质。发展中国家经过现代化的努力,通过教育等各项事业的发展,人力资本、人才状况、人的身体素质和文化素质等方面有了不同程度的改变。尤其在一些新兴崛起国家中,人的发展和人民的整体素质确实有了不同以往的改善。然而在人们文化水平提高和人的尊严意识增强的条件下,存在于社会中的公民认同和“族裔”认同、国家认同和部落认同等方面的矛盾日益凸显,在各种身份,其中尤其是公民身份与族裔身份竞争的条件下,政治生活内部会出现畸形发展:一种是以“公民认同”优先排斥“族裔认同”,在公民认同的条件下压迫和排斥少数族裔;另一种是家族、部落或教派的认同高于国家认同,公共政治生活家族化或部落化,国家的公权力成为了私家的工具;再一种是“公”“私”互侵。上述政治生活的混沌状态都对政治生活的质量带来了不同影响。

第二,现代制度的名实不副。发展中国家为了保障政治生活的健康运行,独立后相应地建立了一定的政治制度、法律制度和其他各项制度。制度是人们的行为规则,用以规范人们的行为。制度是一个严格的规范体系,除了根本制度、基本制度和具体制度外,不同制度又是由若干环节和条件等因素组成一个有机体系。然而,“在发展中国家里,正式的规则和宪法体制根本无法实现良好运作。另外,在发展中国家里,部落联合体、等级集团、家庭、氏族和保护人的网络都具有强大的影响力。”各种不同制度、习俗和教规互相叠加,相互矛盾,严重影响着正式制度的执行和落实,自然也影响到政治生活的质量。在此方面,有的国家如果政权力量强大,通过政权的作用可以维护政治生活的运行;如果政权式微,各项制度就难以保证政治生活正常运行。在此状况下,一些极端主义势力伺机而起,使政治生活难以正常运行。

第三,治理能力存在不足。发展中国家在独立时期,政治生活更多为统治权威所左右,在建立社会基本秩序、维护国家安全、发展经济等方面统治权威确实有着重要的地位。但以统治为特点的政治生活是一种较为封闭的政治生活,对社会的参与具有较大的封闭性。随着现代化发展和动员的影响,政治生活和社会生活密切交织在一起。市场的发展与民众的参与,使政治生活逐渐从以统治为中心转向了以治理为中心。“‘多一些治理,少一些统治’(less government and more governance)是21 世纪世界主要国家政治变革的重要特征”。发生在发达国家的这种状况,同样也在发展中国家显现出来。20世纪70年代中后期,不少发展中国家从威权政治向“民主政治”转型,国家治理质量问题具有了重要地位,这种状况对政治生活质量提出了新的要求,但也由此出现了诸多的问题:其一,治理主体多元化取代了权威主体单一化,但由此也导致了一些国家的“强社会势力,弱国家能力”的问题;其二,协商治理扮演了重要角色,弱化了权威的强制性,但协商未必带来共识,由协商导致的争吵,进而出现战争的事件在中东和非洲的一些国家屡屡发生;其三,治理权威来源除了法律外,也来源于非国家强制性契约,改变了传统的以强制性国家法律为唯一来源的状况,但在社会力量不断变革的条件下,能否遵守契约和守信成为问题;其四,自上而下且平行的权力运行丰富了政治生活的内容,但平行的权力相互掣肘严重影响到了国家发展的效率;其五,治理领域以公共领域为范围,拓宽了政府权力所及领域的边界,但多元化的发展又在弱化着政府权力的效能;其六,发展中国家经济发展的状况影响着公共物品的数量、规模。菲利浦·基弗(Philip Keefer)指出:“与富裕的民主国家相比,贫穷的民主国家增长速度较慢,公共政策质量也比较差。一般来说,在贫穷的民主国家,虽然形式上具有那些理应能够增加政治回应和公众福利的机制,但公共品的提供与经济上的表现都极为低劣。”

“‘多一些治理,少一些统治’是21 世纪世界主要国家政治变革的重要特征”。

总之,当代发展中国家受到历史和现实条件的限制,政治生活的质量确实问题多多。

四、发展中国家政治生活质量提升依然道路艰难

追求一种良好的政治生活是国家产生以来人们的一种追求。进入近代社会以来,随着人们对生活质量要求的不断提高,相应地对政治发展质量也有了新的要求,但政治生活的每一个变化和提升都不是一帆风顺的。

首先,人和人民的文化素质的提升是一个相当长的过程。当代不少发展中国家的人民分为不同的群体和集团,由于他们的利益取向不同,对政治生活的质量也各有不同要求。在发展中国家,有的政治主体偏向保守,他们更注重把传统作为依靠的对象。如在南亚一些国家的政治发展中,一些政治精英偏向封建的理念和传统,他们“倾向于推行‘强人政治’来打击对手,维护和巩固自己的政治权力和统治”。“掌握国家权力的政治领导人害怕失去统治地位,想尽各种办法留在权力中心;另一方面,在野的政治领袖缺乏政治安全感,时刻都在担心受到政治迫害,所以要拼命夺取政权。”政治生活成为了争权夺利、尔虞我诈的战场;也有的寄托于宗教的力量,如伊朗霍梅尼革命时代,伊斯兰教被作为动员和组织“革命”的力量,宗教生活成为了衡量政治生活的全部内容;也有的亲西方,试图依靠西方的支持,推进现代经济和社会的发展,否定了本国传统文化中优良的成分。由于多元的政治力量的差别和竞争,带来了诸多的政治不确定性,使政治生活呈现出跌宕起伏的曲折局面,即一定时期政治生活发展得比较健康,但政治发展的不确定,又可能使政治生活陷入到冰窟之中,在不同的状况下,政治生活的质量跌宕起伏,一定时期充满光明和民主,一定时期回到“黑暗时代”。

政治发展的关键是人的发展,其中特别是公民文化素质的发展。发展中国家不仅在公民的文化教育上有了不同程度的进步,而且随着现代化发展而来的社会一体化、社会开放、人员的交流和国际竞争的加剧,将社会成员从原来对“群体”的隶属中解放出来,使其参与到社会和国家间的竞争、不同企业的竞争中去,以此创造国民财富。然而,现实中的社会成员又处在复杂的群体关系中,为各种“原生的纽带”和“本真性”文化所困扰。当这些国家推进政治生活的民主化时,“不是导致紧密的民族团结,而是它的反面——日益增长的语言、种族、地区及宗教的地方主义。”政客们也在普选中,通过对传统的忠诚来讨好选民,这就大大降低了政治生活质量。

其次,国家与社会关系相协调是一个长期的过程。在当代发展中国家,国家与社会往往在两极之间徘徊。一种是强国家状态。这里所说的“国家”是“由许多国家领导层(行政权威)所领导和协调的机构组成,拥有在特定疆域内制定和执行对所有民众具有约束力的规则的能力或权威,同时也是其他社会组织制定规则的限制因素。在必要的时候,可诉诸武力来实现这一目标”。强国家对社会之强体现为超速的“集权”发展,但集权不一定高能。在集权的条件下,效能低下,腐败流行、掠夺成性,国家日益与社会脱节,政治生活成为了极少数官僚、军队统帅的生活。与之相对的是一种强社会的局面。在这种局面中,“社会”所发展的并不是类似于黑格尔笔下的“市民社会”,而是道格拉斯·C.诺斯描绘的以“私人关系”为纽带的“自然国家”。“强社会与弱国家”理论的提出者乔尔·S·米格代尔指出,整个第三世界主要以“网络社会”为特点,在这样的社会中,“种族和语言的分裂状况”都是很高很高的。他们各有自己的自主性社会组织的“混合体”,在各个地区顽强地存在着,并极力抵制来自国家的渗透和影响。在这种强社会条件下,各种异质性的群体彼此分隔并内圈化,人们更多地把自己的认同投向他所属的群体,如宗族、部落、语言、种群之中,国家被空壳化,政治生活失去了公共性。发展中国家如何协调二者之间的关系,依然需要相当长的路程。不过从不少崛起国家的经验看,在国家与社会关系上,发挥国家的重要作用对发展中国家依然是首要的。在这种状态中,并不是否定国家的重要地位,而是在发挥国家的重要作用中,通过开放公共生活领域空间,保障政治生活能够稳定发展。

再次,政治制度与国家的治理相协调需要长期的实践。比起建国初期,不少发展中国家的政治生活有了巨大的改变,尤其在政治转型已经获得巩固的国家中,现代政治制度和国家治理都有了不同以往的进步。但现实地看,发展中国家的民主政治发展依然处在初级阶段。民众的参与和公共意识依然存在着种种问题:一是,在不少发展中国家,相对于民主而言,经济发展依然有着优先的地位。在市场参与的条件下,经济发展虽然给这些国家的民主政治提供了一定的经济基础,但伴随经济发展而来的社会内部的两极分化日益严重,尤其影响到政治生活的稳定。在这种漂泊不定的状况下,发展中国家的政治生活极易让位给军人独裁政治;二是,由于政治生活内部矛盾性凸显,政府越来越受制于多元的利益集团和政党的制约,导致政府治理上的低效或无能,要改变这种状况同样需要一个长期的进程。

复次,政治发展战略和道路选择影响着政治生活质量。发展中国家多数是在发挥政治精英的影响作用下开始现代国家建设进程的,开国领袖的“理性选择”也成为了不少国家“路径依赖”的基础。但是“政治解放带来太平盛世的希望一度寄托在几个超凡出众的人物身上,而且自身也变得越来越渺茫。富有魅力的领袖(不管有什么缺陷)都明显能够将社会能量集中起来,但是社会能量也随着这些领导人的消失而消失”。随着发展中国家教育的普及和大众参与意识的提高,魅力统治时代的“魅力”光环逐渐黯然失色,甚至遭受否定。这对政治生活的变迁带来了极大冲击。而一些具有远见卓识的政治家对身后的政治生活做出预先安排,逐渐推进了从魅力统治向“法治”社会的转变,以保证政治生活能够平稳过渡和发展。如新加坡国家的奠基人李光耀在世时,就开始进行了这方面的预先工作。在其辞世后,新加坡的政治生活并没有由于一个人的离世而发生变故,依然得到了平稳而健康的运行。但南斯拉夫却不同。二战结束后的相当时期中,这个国家在铁托(Josip Broz Tito)的领导下“巧妙地团结在一起”。然而当其逝世后,“强大的中央政府的粘合力消除,潜藏的族群仇恨”排山倒海而来,最终导致国家解体。南斯拉夫的政治生活结束,各个分裂出去的国家开始了各自新的政治生活探索。

南斯拉夫在铁托的领导下“巧妙地团结在一起”。然而当其逝世后,国家却最终解体。

复次,发展中国家的政治生活质量受到国际社会,尤其是霸权主义国家的影响。从形式上看,现代国际体系是由独立的民族国家组成的。但在这样一个体系中,各个国家并不是平等的,受现代资本主义中心—边缘结构关系的影响,在今天的世界政治体系中,在经济上处于核心位置的美国及西方国家通过政治的、军事的和文化的手段影响着半中心和边缘地区国家的经济、社会、文化和政治生活,使这些国家的政治生活不时受到国际因素的干扰和破坏。最为常用的方式就是在发展中国家的多党政治中,培育支持自己的政治力量,如政党或各种类型的公民组织,使其成为一种政治氛围。亨廷顿曾经指出:“美国的政策不应该是依赖军事力量,而应该致力于在现代化国家里创建至少一个强大的非共产主义的政党。如果这样一个政党业已存在而且处于统治地位,那么支持该政党就应是政策的关键。在政治生活不完整和存在众多小党的地方,受美国支持的应该是其目标与我们一致的政党中最强大的那一个。如果在政党和个人之间选择,那就应选择政党:选择巴阿思(Baath)要比选择纳赛尔好。在没有政党存在而政府(不管是传统的、军事的或超凡魅力的)是理性地与美国合作的地方,美国的军事、经济和技术援助应该是有条件的,使该政府致力于发展出一个强大的、起支撑作用的政党组织。”总之,要想方设法,从多个方面使这些国家置于美国的影响之下。最为典型的是,美国和西方国家为了推进那些国家的“民主发展”,利用伊拉克境内的库尔德人起来反对萨达姆政权;利用叙利亚的反政府武装反对巴沙尔政权。最近以来,美国特朗普政府又与委内瑞拉反对派讨论政变计划,试图推翻马杜罗领导的“独裁政府”。

同时,由于发展中国家多是在西方殖民者强加的“边界”基础上建立起来的,原来不少原生的民族被边界人为地分裂开,不仅分属两个或多个国家,而且也使这些国家陷入到彼此紧张的关系之中,致使发展中国家周围布满了“糟糕的邻居”和各种钳制的力量,这些国家的政治生活随时受到来自种族和民族冲突的威胁。

在当代相互依赖的世界体系中,以跨国公司为代表的西方垄断资本,与发展中国家的政府及其民间资本密切结合在了一起。在这样一个体系中,西方资本处在了老大地位,发展中国家处在从属地位上。发展中国家的经济发展需要外国资本的投资,但由此也免不了受外国资本的控制和影响。为了保护本国利益,发展中国家的政府又不得不采取一定的限制性措施,从而与市场自由规则发生矛盾。这种状况驱使西方垄断集团既影响和控制发展中国家的经济,也试图干预和影响这些国家的政治,其途径为:将跨国公司的海外利润汇回本国;通过奖励或惩罚控制小国,经由跨国公司掌控战略资源;凭借单方面的经济、贸易和投资纽带,对收益国产生政治影响;通过跨国公司的经理人员同外国的政治和军事精英建立联系;通过跨国公司传播政治和文化影响。在跨国公司的这种“渗透”和影响中,互联网的运用更使其有了渗透到这些发展中国家社会和政治体系中去的新手段。尤其使年轻一代更钟情于网络技术,西方将其价值观传播到年轻一代人身上。在中东国家的“颜色革命”中,这些青睐于西方“自由价值”而又处在社会竞争不利地位的一代人,成为了进行“革命”的政治力量。

尽管在政治生活的质量建设上存在着种种艰难,但发展中国家的经济和社会的进步,已经为政治生活质量的提升提供了现实的基础。

五、发展中国家须重视政治生活质量建设

发展中国家经历了由建国时期的“独”向“立”的转变。从政治上看,今天的一些发展中国家经过建国后的政治发展有了更多的现代国家内容,诸如公民制度、现代民主选举、法治体系、一定的治理体系和能力等。但在社会不断出现新的变化,人民对政治生活的参与不断深入的条件下,发展中国家依然需要提升自身的政治生活质量,这里有几个方面需要重视:

(一)人的发展为首要。政治生活质量的提升关键是人力资源和人的社会资本的提升。人的发展不仅是保障人的身体健康得到发展,更重要的涉及人的文化素质的发展。发展中国家政治生活的定位,根本上要以人的发展为基础,在适应人的发展需要基础上,不断地推进公民意识和公民创新能力的提升。在此方面更要注重教育、公民的素质和能力等方面建设;此外,人的社会资本需要得到不断的改造。社会资本是一个复杂的概念。帕特南(Putnam)指出:“在一个继承了大量社会资本的共同体内,自愿的合作更容易出现。”所谓的社会资本就是指“社会组织的特征,诸如信任、规范以及网络,它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率”。社会资本包括不同的类型。在社会原生情感和等级秩序之下,庇护关系、裙带关系往往构成了社会资本的核心,由以实现合作和群体的团结,保护群体的安全和利益。但在发展中国家,这种以庇护关系为重要内容的社会资本还不会自动退出舞台,它给社会及其政治生活的质量也确实带来了一定的挑战,容易导致政治生活被各种认同和圈子文化所控制。帕特南指出:“在诸多的社会中,重大的斗争所涉及的是,国家是否能够赶走社会中的其他组织,这些组织制定的各种规则违反了国家领袖的意志和目标。”显然,发展中国家的政治生活要得到健康运行,在实现人的全面发展的同时,需要在社会资本上进行改造和建设,一个重要的前提就是发展教育,促进健康的政治文化发展,促进民主,从而为健康的政治生活提供一个更好的社会和文化基础。

在社会原生情感和等级秩序之下,庇护关系、裙带关系构成了社会资本的核心,但发展中国家的政治生活要得到健康运行,需要对其进行改造和建设。

(二)增进国家与社会合作关系为关键。在发展中国家,国家与社会的关系都曾出现过极化的倾向。实际上,政治生活质量的提升需要国家与社会之间的一种和谐与合作的状态,并且也只有在一种和谐与合作的状态中,政治生活的质量才能得到有效的巩固和提高。因此,发展国家与社会之间的互赖与互构关系成为了一项重要内容。在此方面,有的学者探讨了政治与商业之间关系的重要地位。有的侧重从“治理性互赖”探讨国家与社会之间的制度性连接。不同于上述观点的是,米格代尔从第三世界国家与社会的结构关系分析中认识到,国家与社会之间的关系,实际上是“国家与其被统治者之间的关系”,这种关系处理的好坏决定着“现代国家成败”。在笔者看来,这种关系同样也决定着政治生活的质量。因为在国家与社会的关系中,关键是构成政治生活的两个重要因素,即作为代表国家的政府及其官僚和人民之间的关系。发展中国家政治生活质量建设关键是增进政府和人民之间的关系。在这种关系中,一方面,良好的政治生活为不同的群体开辟了表达和反映自己利益和要求的渠道和平台。在这里,社会的各种要求传达到决策层,并经过恰当的筛选和协商,上升为科学和合理的决策。同时又责成一定的政府部门进行决策、分配利益和组织社会。在这样一个过程中,政治生活获得了来自民众和政府方面的输入和输出的良性循环;另一方面,良好的政治生活又为国家实现了解和把握社会的需求提供了一个平台。在这个公共平台上,作为国家代表的重要组织,如议会和政府,在对话和协商中了解来自社会的要求,并在对社会的回应中制定政策、分配利益,从而实现社会和国家之间的良性互动。政治生活在这种互动中也实现了对国家的再造和维护作用。

(三)制度建设和治理能力建设相互促进为途径。政治生活质量的提升从来都是在一定的制度建构和治理能力的相互建构中发展的。就制度而言,发展中国家的政治生活质量只有在一定制度的不断完善和发展中才能得到充分的保证。因为,政治生活中的主体的资格、权利与义务,主体的行动及其基本的运行规则,主体的利益表达及其渠道,政治生活运行中各种组织机构、利益的表达和综合决策的建立和实施,凡此种种都不是简单依靠传统社会中的“习惯”或“教规”而决定的。面对各种复杂多变的因素,尤其在社会变得大型化的条件下,发展中国家的不同行动主体只有摆脱传统的、适应于小型的传统共同体的制度和规范,按照大型社会的规则而行为,政治生活才能有条不紊地发展下去,政治生活的质量才能得到稳固的发展。因此,发展中国家要长期加强制度方面的建设。这种建设不仅仅限制在制定一定的政策、规范,更重要的是,使其成为人们的一种生活习惯,实现现代制度与生活的对接,政治生活才能获得更大的基础。

在制度建设上,最为重要的是民主制度的建立。在当代世界中,西方学者往往把民主局限在了“选举民主”上,以为只有通过选举才是真正的民主;也有的学者把民主限制为“多数人民主”。就发展中国家的现实看,一方面“选举民主”和“多数人民主”都有不少实践者和追随者,也对发展中国家的政治生活构成了重要影响;另一方面,上述的民主政治对政治生活的影响并非十分理想。在一些国家中,民主使发展中国家中的部落、家族和地方势力成为了主要的行动者,而国家也被家族或部落力量绑架,精英不能到位,治理陷入低效。

政治生活的质量需要民主和治理的有机结合。民主包含着复杂的内容,不同的学者对民主有不同的解释。熊比特(Schumteter)认为民主就是“一种达成政治决策的制度安排。在这种制度中,个人通过竞选人民的选票而获得决策的权力”。拉威尔(Michael Laver)主要从治理的角度解释说,在民主治理过程中,政治家如同企业家一样,为社会提供更加广泛的政治服务。笔者认为,民主包含着广泛的内容,民主涉及到政治制度安排,但还有另一个重要的方面,民主是一种政治生活,在这种生活中,民众通过多个渠道参与和影响公共决策的制定。

发展中国家要发展民主和巩固民主,同时也需要治理。民主通过民主制度安排,保证民众的利益得到最大实现。治理通过对民众利益实现过程中出现的种种问题的回应,解决民众现实中碰到的种种问题,切实实现人民利益的最大化,治理的最高体现是善治。所谓的善治意味着不同的事物配给有着不同专业、文化和组织背景的人,也就是公正。公平正义是政治生活质量的关键内容。

(四)增强质量评估建设的科学性、系统性。发展中国家的政治生活质量存在着一定的科学性。这里说的科学性表示的是政治生活质量建设要符合政治发展和人类社会的规律。按照人的发展和社会发展的规律安排和设计政治发展,其中包括民主政治建设、治理能力的提升、法治建设等,都有自身的发展特点和规律可循。只有按照一定的规律进行政治发展,才能有针对性地解决政治发展进程中的问题,不断提高政治发展的质量。不可否认,政治生活质量建设中确实存在着一定的“理性选择”,其中特别是执政党和政治精英的“理性选择”。然而,这种“选择”离不开现实和历史的限制。恩格斯指出:“人们自己创造着自己的历史,但他们是在制约着他们的一定环境中,是在既有的现实关系的基础上进行创造的。”在这种现实的关系中,运行于其中的经济和社会发展规律对人们的选择有着强大的制约作用。正确地认识、理解和遵循这些规律,按照这些规律的要求解决政治生活质量建设中存在的各种矛盾和复杂关系才能不断地提高政治生活质量。

在政治生活质量提升上,发展中国家尤其要注意系统性和全局性。发展中国家的政治发展是在急剧的社会变革中进行的。西方近代以来的政治发展是在历时界限明晰的交替中前进的,前一个阶段是后一个阶段的基础和逻辑演进。但在发展中国家,政治发展几乎是在一种叠加的共时状态中进行的。加之多民族、多宗教、多语言和多党等多元因素的结合,更容易使政治生活为“局部政治”左右,而难以从“整体”布局,对政治生活的质量产生了严重影响。通过各种实践对比,发展中国家通过自我反思,逐渐在“量”的积累中扩展了现代政治生活的各种内容,发展中国家的一些政党和政治家越来越注重从国家的全局上思考国家建设和政治发展,保证了国家整体质量的提升。在此方面,一度不被人们看好的印度和尼日利亚的政治发展在经过多年的民主政治发展后,在质量方面也有了相当的进步。从这些经验看,局部政治的发展扩展以及它们之间的相互关系为评价政治生活质量提供了可供参考的标准。

正是从政治生活的科学性和全局性角度出发,发展中国家同样需要建立和发展自己的指标体系。没有一定的指标体系,难以了解现有的政治生活质量的水平和等次,也难以为政治生活的提升确定一个目标。这里有两个重要方面:一是发展中国家的文化和话语权力的建设。由于各个国家的状况不同,政治生活质量提升进程必然会受到一定的文化和话语的影响。发展中国家长期以来由于自身经济和文化发展的限制,在诸多的领域中形成了“文化和知识上的依附”。由于发展中国家独立前一直作为西方的殖民地,西方殖民主义者在作为殖民地主人的同时,也用他们的文化和知识影响到了发展中国家。并将他们的“标准”带到了殖民地社会,尤其是知识阶层和社会精英阶层中去。“殖民政府开办的学校又把一批低级官员和下层军官作为自己的目标,这些人都是剥削、镇压自己同袍的帮凶。”发展中国家独立后,西方殖民主义者走了,但西方文化和“标准”遗留下来,成为了社会生活的“秩序”和诸多方面的“标准”,甚至一切生活细节都西方化。将这样一种心智发展到政治生活上必将使发展中国家在政治上出现“西化”。

发展中国家需要加强自身的文化和话语权力的建设。

发展中国家的政治要取得良好的发展,就要建立符合本国背景的政治发展质量指标。通过建立富有本国特色的政治发展指标引导和影响政治发展取得不断的进步。随着各国经济和文化的发展,以及发展中国家的自主性的提高,国家治理现代化日益回归到各国。在这样一个转变中,各国在制定治理的目标和方针,解决本国所面临的问题中,不断提出新的目标和要求,从实践上不断创立了符合本国国情的国家治理标准,不断丰富提升政治生活的质量。

指标体系是由一定的标准构成的体系,既存在着宏观的方面,也存在着中观和微观的方面。就宏观的方面而言,涉及到国家政治发展的理念、道路选择、政治制度和政策的制定以及政府内部的结构安排等。在政治秩序发展比较稳定的国家中,政治制度、政府机构、法律规章等方面的建立和落实具有压舱石的作用。由于发展中国家的政治发展永远在路上,这就决定了发展中国家在对待本国的政治发展质量上要有一定的时间、规模和发展要求安排。通过秩序上的延续,保证政治发展的质量上等级、上层次。显然,宏观方面的指标体系要随着人们对美好生活的向往不断有序发展。在此方面,东南亚的一些国家,如新加坡、缅甸、马来西亚、印度尼西亚、印度等国家,尽管民主政治的发展存在着各种问题,但经过长期的发展,这些国家的政治生活质量都得到了进一步改善。

就中观和微观指标体系而言,更是衡量政治生活效果的重要内容。随着发展中国家各项事业的发展,民主、人权、平等、治理、责任等日益成为衡量政治生活的重要项目。在这里有几种状况:第一种是在中观和微观政治生活领域切实落实了国家的总体布局和民众的要求,民众良性的政治参与促进了政治生活质量的提升;第二种是政治生活中提出的各种要求进入中观和微观领域而发生扭曲,宏观的各种指标要求难以落实,或宏观的指标在中观或微观领域中被架空,民众提出的各种要求在中观或微观领域中不能得到有效的回应,最终导致社会中不同集团的抵制或反抗,政治生活陷入停滞;第三种为宏观脱离中观和微观,导致社会下层的抵制和反抗,同样带来政治生活质量的下降。显然,要保证发展中国家的政治生活质量稳步发展,需要宏观、中观和微观三个领域的平衡与和谐,并由此发展出衡量政治生活的质量指标体系。目前在对发展中国家的质量研究上,主要集中在对宏观的要求上,对中观和微观方面的衡量不足,因而发展中国家的政治生活质量要注重中观和微观方面的建设。

需要指出的是,发展中国家在提高自己的政治生活质量上要重视建立符合本国国情的指标体系。在时间上要有发展进程及其时间表,并有相应的指标要求,对此一些东南亚国家已经进行了实践,取得了一定的效果;在结构上,无论宏观、中观和微观都要有一定的指标建设。当然,政治生活的质量建设并不会严格按照指标要求进行,会有各种偶然的因素夹杂其中。但正是在这种曲折的发展中,增进了对政治生活质量的理解。

六、总       

当代发展中国家的政治生活质量包含了丰富内容。随着现代化发展和社会变迁,在生活质量发生新的变化的条件下,相应地,对民主、治理、法治、公民权利等具体方面都提出了新的质量要求,并在这些方面有了新的进步。但也要看到,由于受历史和现实条件的限制,发展中国家在政治生活质量上依然存在着诸多问题。尽管如此,在生活质量不断得到改善的条件下,提高政治生活的质量已成为不少国家政治发展的必然要求。在此,发展中国家更要注重政治生活质量的升级,不断地提高社会内部成员的文化素质,发展和谐与合作的国家与社会关系,通过加强制度建设和国家能力建设,推进发展中国家政治生活的质量提升。

原文刊发于《学术界》2019年第10期

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