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顾昕:走向互动式治理:国家治理体系创新中“国家-市场-社会关系”的变革
作者:顾昕      时间:2019-08-12   来源:学术月刊
 

/顾   昕

浙江大学公共管理学院教授

北京大学国家治理研究院高级研究员

国家治理体系的现代化或公共治理体系的变革,是一个全球性的浪潮。这一浪潮的冲击力,在于国家、市场和社会的关系所发生的深刻变化。关于国家-市场-社会的关系,有两种视角值得加以区分。第一种视角视之为不同行动主体之间的关系,第二种视角视之为不同治理机制之间的关系。行动主体间互动关系的变化固然重要,但治理机制间关系的变化对国家治理体系现代化的影响,更为持久和深远。注重研究治理机制之间的关系,能为深入探究国家-市场-社会关系的变革,并进而探索国家治理体系创新之路,开辟新的视野。

“治理机制”被定义为协调人类活动的方式,同“协调机制”是一对可以互换的概念,涉及社会经济政治生活的所有领域。人类活动的协调机制林林总总,但可归结为三种,即行政、市场和社群机制;与之相对应,则有三种治理模式,即“行政治理”、“市场治理”和“社群治理”。

在大多数既有文献之中,国家、市场和社会被视为三类“行动主体”或三个“部门”,重点关注的议题是三者的职能范围或三者之间的边界。尤其是,关于政府在社会经济发展中究竟扮演什么角色,或政府的边界,或政府超越市场和社会的影响力而拥有的国家自主性,以及在政府干预无所不在的现代世界中市场和社会如何保持自己的自主性等问题,均成为研究的重点。

在绝大多数情况下,三种机制必须相互嵌入方能达成相得益彰的治理之效。三种机制嵌入和协同方式不同,国家治理体系的绩效就会呈现出差异性。在其中,国家行动者所主导的公共政策制定和实施方式是至关重要的。公共政策的制定和实施并不是国家行动者的单边主义行动,而是需要市场和社会行动者的参与;但更重要的是,国家行动不单独依赖于以等级化的、自上而下的、命令与控制为特征的行政治理模式,而是需要因地制宜、因时制宜地引入市场治理和社群治理。如何能在增进市场、激活社会,亦即在市场治理、社群治理和行政治理如何互补嵌入并相得益彰上做好文章,正是国家治理体系创新的核心内容。

互动式治理:超越行政治理、准市场治理和网络治理的新范式

互动式治理是指利益多元的多方行动者通过互动以形成、促进并达成共同目标的复杂过程,在此过程中,他们动员、交流和利用一系列理念、规则和资源。互动式治理有三个组成要素:(1)意向,即多方行动者凝聚愿景、信念、价值观以达成共同努力的目标;(2)工具,即多方行动者所拥有的资源以及他们共享的规范和共建的制度;(3)行动,即多方行动者运用工具将意向现实化。互动治理有三个重要特征:(1)这是一个复杂的过程,基于国家、市场和社会行动者之间的动态交流和反馈;(2)这个过程由集体行动所推动,而采取行动的集体形成并追逐共同的目标;(3)这个过程具有非中心性的特征,既非国家为中心,也非市场或社会为中心。简言之,互动式治理的核心在于社群治理发挥主导性作用。

社群治理的基本特征是“认诺和遵守”,即相互密切关联的个体组成正式或非正式的社群,基于对共同价值与规范的认诺与遵守,以协调其活动。在这里,社群治理与“自我治理”是同义的。自我治理是指非国家行动者在没有政府卷入或干预的情况下经过自发演进过程而形成的协调机制、组织模式和制度结构。

社群治理所治理的对象遍及各种公共和私人事务。社群治理常常出现在各类正式民间组织及其组成的非营利部门之中,因此“法人治理”和“协会治理”成为两种正式化程度较高的社区治理亚类型。社区治理也出现在包括家族、联盟、社会关系在内的非正式社会网络之中。

社群治理的特点在于当事人均为相识者,社群成员均是“一个在多方面直接并频繁交往的人群”,“社群中社会互动的重复性和多面性,社群成员相对数量较少,以及由此而产生的同伴间私人信息的可获得性,支撑了高水平的社会资本”。社群成员的社会经济身份自然有别,见识能力也有差异,但却相互关联、密切互动,对各自的权益和诉求予以积极的回应,形成某种程度的平等互助关系,从而体现出“社群的精神”。

在治理浪潮的冲击下,自上而下的驾驭已经不再是有为政府唯一的身份特征,行政化治理已经被多方行动者参与其中的互动式治理所取代。这一过程,不仅改变了治理的性质,而且也改变了政府。互动式治理不同于以国家为中心的、自上而下式的、行政化的传统式治理,而是通过被治理者参与的制度化和常规化以及治理者与被治理者之间的平等互动,推动公共政策的理性决策和有效实施。在此过程中,政府或公共部门在治理的治理(即所谓“元治理”)中依然发挥着重要作用,但重要的是,政府与社会经济行动者之间的互动推动着政府行动的转型,即政府并不一定采用命令与控制型的行政治理方式,而是更多地引入市场治理和社群治理的方式,以多元化的契约谈判和协商参与取代单一化的权威行使。

在互动治理中,行政机制不再发挥主导作用,而社群机制和市场机制的重要性凸显出来,网络、伙伴和准市场成为互动治理的三大身份标签。互动式治理与行政化治理的实质性区别,在于社群机制被引入到国家、市场与社会行动者之间的网络建设及其对所涉及社会经济政治事务的治理当中。简言之,社群机制的制度化是互动式治理的核心特征。我们用图1来展示互动式治理与传统式治理的差别。

互动式治理的具体操作形式有三:(1)关系契约主导的准市场;(2)公私合作伙伴关系;(3)民主网络。

互动式治理范式的早期发展强调市场机制的行政嵌入性,即从自我规制的准市场走向政府指导下的准市场。互动式治理的成熟范式对单纯引入市场机制的准市场进行了更完整的改造,通过引入社群机制并使之嵌入到行政机制之中,让订立和执行契约的过程建立在制度化互动所产生的信任的基础之上,从而形成一种关系契约化模式。

公私合作伙伴关系有不同的形式:有些基于非正式关系,有些基于正式的协议;有些私立行动者需要做出财务贡献,并分担风险,有些则只是提供服务。无论何种形式,公私合作伙伴关系建构了一种“结构化的合作”,在此过程中,合作伙伴通过社群治理所建构的共享价值观和协作性规范,正是结构化的体现。

民主网络呈现为多方行动者平等的、横向的关联,其参与者相互依赖但又独立自主。民主网络的形式多种多样:既包括非正式的网络,也包括正式的网络、协会等;既有公共部门内部的组织间网络,也包括公私行动者之间的网络,以及民间行动者之间的网络。在互动式治理的过程中,“网络建构”和“网络维护”是不可或缺的。

互动式治理:超越新自由主义、新国家主义和新社群主义的新范式

互动式治理的新范式既超越了强调市场机制积极作用的新自由主义,也超越了强调行政机制积极作用的新国家主义。其重要的理论意涵还体现在第三个超越之上,即超越了新社群主义对社群机制自主运行的强调。

首先,互动式治理新范式并不贬斥政府的作用,也不再执着于市场机制的主导性,从而超越了新自由主义的政治学、经济学和公共管理理念。互动式治理的新范式固然重视市场机制的作用,但在两个方面实现了对新公共管理和经理主义范式的扬弃和超越,即一方面凸显了社群机制的作用,另一方面在一个更具有包容性的框架中将行政机制的驾驭、控制和协调作用也纳入到公共治理之中,从而彻底消除了新公共管理运动中为人诟病的“市场原教旨主义”色彩。

其次,互动式治理新范式在两个论述层次上超越了新国家主义。其一,在互动式治理中,政府不再是公共治理中唯一的、甚或是最重要的行动者,政府的单边主义行动不再可取。其二,在互动式治理的新分析框架之中,发展政治学和发展社会学中有关政府超越市场和社会特殊利益的国家自主性,也成为不切实际的理念。

最后,互动式治理理论超越了政治学、社会学和公共管理学领域中各种强调社会行动者自主性积极作用的理论,为简化陈述起见,本文不尽准确但依然笼统地冠之为“新社群主义”。

互动式治理新范式明确扬弃的第一个理论是政治学中传统而又经典的多元主义。互动式治理理论弘扬了多元主义对市场与社会行动者政治重要性的认识,但抛弃了多元主义将公共与私人领域在制度和组织上截然两分的分析视角,同时还增添了有关治理嵌入性的分析。

互动式治理新范式所扬弃的第二个政治学经典理论,就是布鲁明顿学派发展出来的社群自我治理理论,而这一理论可谓最为成熟的新社群主义理论。互动式治理的新范式继承了布鲁明顿学派对社群自组织治理积极作用的研究成果,但对其忽视行政机制或公共部门在合法化、维系、助推甚至强化社群治理等方面的作用,进行了超越。

互动式治理新范式所扬弃的第三个理论,是公共管理学界风靡一时的网络式治理理论。互动式治理新范式吸纳了网络治理论的几乎全部内容,但在两点上有所超越:其一,扬弃了网络治理文献中时常可见的功能主义论述,取而代之的是新制度主义论述,网络治理不再必然是行政化治理的功能替代品,而必须经过适当的制度化过程才能发挥善治之效;其二,扬弃了网络治理文献中对自我治理重要性的过渡弘扬以及对行政治理重要性的相对贬抑,对政府运用行政机制的方式给予了全新的界定和探讨。

政府职能和公共治理的双重转型:元治理的理念

互动式治理新范式的最大特色,在于重新界定了政府职能以及行政治理在新国家治理体系中的作用,即深入探讨了市场机制和社群机制的行政嵌入性。

基于所治理事务的层次,互动式治理文献区分出三阶治理:第一阶治理涉及日常的公共管理,即运用特定的政策工具完成特定任务;第二阶段治理包括治理规则和组织结构的设计和维护,即网络建构和网络维护;第三阶治理又称“元治理”,即治理的治理,由治理行动的治理规则所组成。国家行动者扮演元治理者的角色,高度依赖于立法和宪政规则的订立和完善,确定治理的基本条件,并改革影响着治理成败的政治传统和社会经济结构。

有四种元治理理论,分别就元治理的内容和工作重点给出了各自的解说。

第一种是新国家主义的视角,将网络管理视为国家实施元治理的主要工作。这一理论强调治理中多方行动者的相互依赖性,即利益有别的行动者通过建立网络或合作伙伴关系,共享资源,共寻方案,已达成共同目标。

第二种关注治理能力。元治理的功能在于澄清、强调甚至建构互动者之间的关系,其中最主要的工作在于通过制度建构实现“博弈结构化”,既包括多方共商制定有利于正和博弈的游戏规则,也包括在必要的情况下由国家行动者在自我规制失灵的情况下扮演治理网络规则者的角色。

第三种强调规范整合的作用,突出规范、惯习、认同、认知和价值观对于互动治理中多方利益相关者的约束和协调作用,公共管理者在为建立治理场域并强化合法性上扮演着举足轻重的角色。

第四种具有后现代主义色彩,关注治理过程中权力的“治理术”以及弱势群体的反制。强调社会行动者总是试图动员能力、资源和知识,通过合作伙伴关系、社会网络和参与式体制的形成,对公共事务形成一种自由且自我规制的治理格局,而权力拥有者则倾向于通过生产并传播一系列规范、标准、标杆、绩效指标和激励等,对自我规制的行动者进行管制。

无论把工作重心放在何种事项,元治理都有四项基本原则:合理性、代表性、回应性和绩效性。

无论是元治理理论还是互动式治理新范式,对于公共治理者角色的新界定,对于传统的行政化治理中国家行动者的角色构成了一定的挑战。

首先,治理者和被治理者的界限变得模糊了。

其次,公私界限也不再成为相干的参考点。

再次,多方行动者互动所涉及的事项,既有政治性的也有行政性的,政治家和行政者都需要扮演公共管理学界日趋重视的跨界协调角色。

结语:公共治理变革的第三次浪潮

公共治理变革的第一次浪潮着重于引入市场机制,推动公共部门中内部市场制的形成,在国家行动者与市场主体之间形成准市场关系塑造的合作伙伴关系。第二次浪潮着重于引入社群机制,让多元行动者自发形成的、自我管制的网络治理成为国家治理体系的核心。

作为公共治理变革的第三次浪潮,互动式治理进一步强化了市场机制的积极作用和社群机制的决定性作用,但同时强调了不同治理机制之间互补嵌入的重要性。

就国家治理体系中国家、市场和社会的关系而言,互动式治理新范式的兴起,超越了发展政治学、发展社会学和公共管理学中既有的新自由主义、新国家主义和新社群主义旧范式,为政治理论和社会理论的发展开辟了新的空间。但是,作为一种正在兴起的公共治理新范式,互动式治理的理论意义尚未受到学界的足够重视,尤其是在政治学界。应该说,互动式治理所推动的政治科学新发展,在不远的将来,是充分可期的。

本文原载于《学术月刊》2019年第1期。

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