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李祥:民族地区教育发展内生型路径初探
作者:李祥      时间:2019-04-19   来源:四川师范大学学报:社会科学版
 

内容提要:内生型路径对促进民族地区教育发展转型升级具有积极而重要的意义,但由于我们对民族地区教育发展内生型路径涵义认识偏差,使得民族教育政策设计多游离于民族教育现实需求之外。民族地区教育发展内生型路径的内涵包括发展目的、实践主体和基础、核心措施等三个方面,实际上是回应内生型路径为什么、靠什么、怎么做三个基本问题。当前民族地区教育发展内生型路径的推进,受到经济基础薄弱、教育功能不足、思想观念滞后、制度供给缺失等问题制约。我们应立足于民族地区文化需要、经济基础、政治环境、制度载体等复杂性场域,对民族地区教育发展内生型路径展开多维度思考。

词:民族地区教育发展 内生发展理论 内生型路径

标题注释:国家社科基金教育学青年课题“政府治理转型背景下民族地区教育发展机制优化研究”(CMA150132)成果之一。

伴随着民族地区教育事业的不断发展,学界在认可民族地区教育发展取得巨大成效的同时,也对民族地区教育发展进程中存在的特殊性问题进行了反思,这主要聚焦在两个方面。一方面,大力倡导外源式的民族地区教育发展助力路径使得民族地区一些群众产生了“等、靠、要”的落后教育观念;另一方面,民族地区教育发展追赶战略使得民族教育发展走向了同质化道路,与民族地区社会发展需要和人民群众教育需求偏离。为了解决民族地区教育发展同质化问题突出、社会契合度不高、人民群众参与动力不足等问题,许多学者提出了民族地区教育发展“内生型发展道路”的思路,这对新时期促进民族地区教育发展转型升级具有积极而重要的意义。但是,纵观学界对民族地区教育发展内生型路径的思路,我们发现许多学者把这一理念作为一个应然而无需讨论的真理,并未对其所依托的理论基础和基本内涵进行深入剖析,这就造成即便是提出民族地区教育发展内生型路径,学界也多是从师资、经费、制度等某一个角度切入,研究呈现出碎片化特征,难以契合民族地区教育发展的现实需要。党的十九大报告提出,新时代我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,这一主要矛盾反映到教育领域就是人民群众对优质教育的现实需求与教育资源不平衡不充分之间的矛盾。要解决这一矛盾,必须坚持以人民为中心的发展思想,激发人民群众发展教育的内在动力。本文通过深入剖析民族地区教育发展内生型路径的理论依托和基本内涵,充分挖掘民族地区内生型教育发展路径存在的困难,提出民族地区内生型教育发展路径需要从文化、经济、法律、政治等多维度进行思考,这对民族地区教育发展内生型路径研究和实践具有重要的意义。

一、内生型路径:民族地区教育发展理论的新主张

民族地区教育发展是长期、复杂、艰难的过程,支持和促进民族地区教育发展,需要契合民族地区社会发展实际,满足民族地区人民群众教育发展需要。改革开放40年来,民族地区教育发展在理念上有两个基本走向。一是发展定位沿着缩小差距到尊重差异,再到强化认同的基础上承认差异这一方向转变。特别是习近平同志“你中有我,我中有你,谁也离不开谁”民族共同体认同的提出,更是将维护国家统一和民族团结铸就为中华民族最高层级的心理认同,为新时代民族地区教育发展定位产生了关键影响。二是发展路径从强调外源式教育资源投入到外源式发展理念引导,再转向立足于动力激发的内生型教育发展路径。可以说,这是对民族地区教育发展基本规律探索和实践的结果,充分反映了民族地区教育发展的特殊性和关键性要求,其核心在于民族地区教育发展路径的内生型理念转变。

近年来,教育发展内生型路径逐渐得到社会的认同,许多地区提出了教育发展内生型路径的主张。但就内生型路径的内涵而言,不仅媒体没有摸清门道,学界的认识也多处于模糊不清的状态。从已有研究来看,内生型路径是民族地区教育发展理论的新主张,在这其中,民族地区教育发展的师资和文化问题是讨论的重点。一方面是基于师资培养与民族地区教育发展实际脱节的现实,提出通过师资培养实现民族地区教育发展内生力。这是基于民族地区少数民族聚居方式、传承文化、民族心理等特殊性考虑的。如有学者提出建立一种“内生型”均衡发展模式,吸收和培养属于农村学校自己的优秀教师队伍,从而变“外部输入”为“内生发展”,促进城乡教师资源的均衡发展”[1]。另一方面是许多学者基于民族文化特性,提出民族地区教育发展内生型路径转变的可能性。一般认为,文化是民族地区教育差异性的关键因素之一,也是发挥民族地区人民群众主观能动性必须解决的首要问题,对民族地区教育发展起到可持续性、可接受性等深远影响,因此也视其为民族地区社会经济发展的首要问题。此外,有学者提出,将内生发展作为现代教育技术融入边境民族地区薄弱学校的路径的观点[2]。总的来说,无论研究切入点有何差异,内生型路径作为民族地区教育发展理论的新主张,均认同民族地区自我发展能力是其教育发展的内在的、制约性的核心因素。认识民族地区教育发展内生型路径,需要理清两个基本问题:一是教育发展内生型路径不同于民族地区其他发展的内生型路径;二是民族地区教育发展内生型路径不同于其他地区教育发展的内生型路径。长期以来,对这两者认识的模糊和不确定性,使得尽管民族地区教育发展内生型路径这一理念已被社会接受,但相应的政策设计却一直游离于民族地区教育发展现实之外。

二、民族地区教育发展内生型路径的内涵及其表现

虽然极少有学者对民族地区教育发展内生型路径的基本内涵做梳理,但从源头上看,这一理念多受到内生发展理念的影响,可以说是内生发展理念与民族地区教育发展实际相契合形成的民族地区教育发展的特色路径。内生发展理论作为一种社会发展理论,兴起于20世纪中叶,主要提出者包括Musto、Garofoli、Friedmann等,这些学者在讨论内生发展理论时,多将“内生式”(endogenous)和“外源型”(exogenous)对立,核心观点是发展只能由社会内部推动。尽管不同学者对内生发展理论的认识不同,但一般认为内生式发展的内涵应包括三方面:一是目的上,培养地方基于内部的生长能力,同时保持和维护本地的生态环境及文化传统;二是途径上,以当地人作为地区开发主体,为培养本地发展的能力;三是机制上,建立一个能够体现当地意志、并有权干涉地区发展决策的有效基层组织[3]。教育事业具有复杂性、先导性、基础性等特征,既是民族地区社会经济发展的根本基础,其内生型发展路径也不同于民族地区其他事业的发展。我们认为,民族地区教育发展内生型路径是在内生发展理论影响下形成的一种民族地区教育事业发展的科学途径,其因教育发展优先性而不同于民族地区内部其他内生发展路径,也因民族地区教育发展的均衡性和差异性而不同于非民族地区内生型教育发展路径。因此,从内涵上理解,我们可以把民族地区教育发展内生型路径做以下界定,即民族地区教育发展内生型路径是指为了增强民族地区教育发展的适切性和可持续性,以民族地区人民群众为实践主体,以民族地区教育资源和文化背景为实践基础,以优化资源配置、教育技术变革、制度载体创新为切入点,最终实现民族地区教育自我发展能力的提高,构建适应不同民族地区教育发展的内生模式。

实际上,民族地区教育发展内生型路径基本内涵回应的是三个基本问题。第一是从发展目标看,回答民族地区教育发展内生型发展为什么这一问题。长期以来,民族地区教育发展多是依靠制度力量推动的外源型支援模式。这种模式将教育资源和利益向教育发展基础薄弱的民族地区倾斜,促进了民族地区教育快速发展。但是,外部注血式的支援具有自身的不足,外源型发展路径不具备可持续性和地方适切性,而且外源型发展路径很难在观念上认同民族地区教育发展的差异性。因此,内生型路径立足于民族地区教育本土问题,其最终目的是提升民族地区教育自我发展能力,这在适切性和可持续性方面具有自身的优势,是内生型路径的核心内容。第二是从实践基础和主体看,回答民族地区教育发展内生型发展靠什么这一问题。民族地区教育发展内生型路径在实践基础上要依靠民族地区教育资源和民族文化,这决定着内生型路径核心措施的具体内容,民族地区教育资源和民族文化是民族地区历史、地理、经济、社会发展等多方面综合作用形成的内生要素。同时,民族地区教育发展内生型路径在实践主体上要依靠民族地区人民群众。民族地区教育内生发展所追求的自我发展能力提升,从根本上说是人民群众自我发展能力的提升。内生型发展路径强调民族地区各族人民群众是教育发展的参与者而非旁观者,同时还强调人民群众是民族地区教育内生发展的受益者,但是实践主体是否能从民族地区教育发展中受益,取决于发展措施的科学性和适切性,并不是确定性的结果。第三是从发展措施看,回答民族地区教育发展内生型发展怎么做这一问题。民族地区教育内生发展的措施,是基于民族地区教育发展实际,充分激励人民群众参与所选择的科学路径。就现实而言,民族地区教育发展内生路径要以优化资源配置、教育技术变革、制度载体创新为切入点,为民族地区教育发展发挥巨大作用。其中,教育资源有限决定着民族地区面临穷省办大教育的现实难题,地理交通不便是民族地区教育发展的普遍特征,民族教育立法滞后使得民族地区教育发展不确定性因素增多。因此,从教育资源、教育技术和教育制度角度入手是当前民族地区教育发展内生型路径的核心措施。

三、民族地区教育发展内生型路径的现实难题

尽管民族地区教育发展内生型路径具有自身的独特优势,也是从根本上解决民族地区教育发展问题的必由之路,但是民族地区教育发展内生型路径的推进是十分艰难的。要思考如何推进民族地区教育发展内生型路径,必须先思考民族地区教育发展内生型路径所面临的现实难题,这个难题主要体现在经济基础薄弱、教育功能不足、思想观念滞后、制度供给缺失四个方面。

第一,经济基础薄弱,穷财政与大教育的矛盾是民族地区教育发展内生型路径推进的物质障碍。一方面,民族地区的经济发展水平在全国处于落后状态,财政能力薄弱,有限的资金要分配到发展教育、农林水利、交通运输、医疗卫生与计划生育等方面,在有限的经费总量前提下,公用经费这块“蛋糕”分配给教育的总量必然表现乏力。另一方面,发展“大教育”需要足够的资金投入,用于加强教育基础设施建设,促进各级各类教育快速发展和质量的全面提升。民族地区多是基于这样的经济条件,想方设法把教育经费做到小材大用。民族地区在破解“穷财政”与“大教育”之间矛盾方面的实践,主要采取了三种思路,即财政倾斜和优先投入的注血模式、扩大经费来源的受援模式、优化资源配置的效率提升模式。这表现在通过财政倾斜和优先投入,扩大教育经费投入总量,缓解“大教育”经费不足难题;积极争取上级部门教育专项资金和项目支持,扩大教育经费来源渠道;优化教育资源配置,加强教育经费科学管理,提升教育经费使用效率。这些措施尽管产生了较大效果,但在教育经费投入上,民族地区与发达地区的差距却并没有缩小。教育资源总体有限,教育内生发展的物质保障更多依靠优化资源配置来解决。因此,加强教育经费科学管理、提升教育经费使用效率,成为教育内生发展路径的重要问题,而且这也仅是一种无奈的选择。由于经济基础薄弱已成为民族地区教育发展内生路径推进的物质障碍,因此我们不能只强调要加大教育投入,应更多思考教育经费从哪里来以及如何使用的问题。

第二,教育发展具有长期性,教育服务当前地方社会经济的能力不足是民族地区教育发展内生型路径的功能障碍。众所周知,教育是基础性、先导性的事业,同时更是长期性的事业,教育发展的长期性特征表现之一即是难以在短时期内彰显为地方社会经济发展服务的能力。特别是学前教育、基础教育,可能十年也未必能见到促进社会经济发展的直接效果。这样一来,教育服务地方社会经济发展的功能就受到质疑。不仅如此,即便是高等教育、职业教育等服务地方社会经济见效较快的领域,也未必真正地服务到民族地区社会经济发展中去,民族地区高等教育投入的溢出效果并不明显。有研究表明,我国东部、中部和西部地区高等教育产出弹性和对经济增长的贡献率依次递减[4],原因之一就是西部高层次人才不断“东南飞”。如果说高等教育是因为人才流失无法彰显服务地方社会经济发展功能的话,那么职业教育却是因办学定位的东部追赶策略偏离了地方需要,反过来,地方经济发展也无法为职业教育发展提供平台,这造就了职业教育与地方社会发展脱节的尴尬局面。民族地区教育内生发展路径必须回应教育功能难以彰显这一障碍,提升教育服务地方社会经济的能力。

第三,少数民族教育观念呈现差异化,民族地区教育观念滞后的问题突出,是民族地区教育发展内生型路径的思想障碍。由于人口文化水平低,民族地区许多群众教育观念落后,民族地区教育发展内生型路径不仅需要克服教育资源匮乏的窘境,更要面对部分人口教育观念落后的尴尬局面。在调研中我们发现,这种观念落后表现在两方面。一是读书无用论的教育观念,不愿意为子女教育进行投资。二是个人功利主义教育观念。其表现为对子女教育的极端重视,但目的是为了让其“离开这个穷山沟,永远别回来”(被调研者笔录)。许多优秀人才依托民族地区教育发展优惠政策,得到了较好的受教育机会,但却并没有服务到民族地区社会经济发展中去。人口教育观念落后,使得民族地区教育发展呈现政府孤军作战的局面,缺乏社会其他主体的积极参与。因此,如果说民族地区教育发展内生型路径难以推进来源于财政能力限制,但本质上是受制于人民群众教育观念偏差。

第四,民族地区教育发展内生型路径的制度供给不足,政府难以转换民族地区教育治理角色,这是民族地区教育发展内生型路径的制度障碍。从现状看,当前民族地区教育立法存在以下问题:一是内容上立法膨胀与立法缺位的问题突出;二是民族地区教育立法发展不平衡;三是变通和补充规定涉及内容相对较窄;四是民族教育法律法规特色凸显不足[5]92-95。可以说,只有改善民族地区教育发展制度环境,才能清除民族地区教育发展内生型路径推进的制度壁垒。事实上,政府治理转型是民族地区教育发展内生型路径的宏观境遇,民族地区教育发展无法依靠政府一己之力完成,在教育精准扶贫和全面小康的战略背景下,实行政府对教育的包办管理路径已经不能适应民族地区教育发展需要。但是,政府治理转型要求政府转换教育治理角色。这在制度上存在两个方面的障碍:一方面是当前民族教育政策法规无论从理念、原则和路径上都强调了政府的绝对责任,政府是作为全能型角色参与到民族地区教育发展中来的,政府教育治理角色转换的分析框架是以政府主导民族教育发展为核心的,由于长期以来形成的教育治理路径依赖,政府在民族地区教育发展中的权力重组和转换必然面临风险和压力;另一方面是即使政府治理转型给民族地区教育发展机制优化带来了机遇和空间,但民族地区市场经济发展不成熟、社会组织培育不充分的尴尬局面,使得政府转化出来的教育职能难以找到“接棒”对象,人民群众参与的动力也难以得到激发。这些问题从根源上讲,均来自于制度障碍本身。政府教育治理角色转变要构建在建立健全民族教育法律保障机制基础之上,重点是化解制度性障碍,通过法律制度的设计,加强政府教育职能的简政放权,建立全方位包容的教育体系,广泛吸纳社会力量助力民族教育的发展,形成全民参与和多元化发展的大教育发展格局。这是最理想的状态,亦是难以完成的复杂目标。

四、民族地区教育发展内生型路径的多维度思考

民族地区教育内生发展以提升民族地区自身教育发展能力为核心,必须充分尊重民族教育发展的基本规律,并立足于民族地区文化、经济、政治和法律等诸多本土背景,方能寻求到推进民族地区教育内生发展的实践智慧。这需要我们基于以上背景进行多维度思考。

(一)文化维度下的民族地区教育发展内生路径

尊重和维护民族文化是民族地区教育内生发展路径的重要组成部分,忽视民族文化的差异性,无法实现民族地区教育发展的实质公平。不仅如此,尊重和维护民族文化作为审视民族地区教育发展内生路径的重要维度,还在于这是激励、稳固民族地区人民群众参与教育发展的关键性因素。如有学者所言,内源性发展是一种尊重民族文化个性,在人民的广泛参与下并且强调民族文化特色的发展观[6]。因此,民族地区教育内生发展源自于民族地区人民群众的参与向心力和参与能力,民族文化在生成人民群众教育内生发展观念和发展能力上是基础性力量。但文化维度审视民族地区教育内生发展路径,不是仅仅停留在文化差异问题上,更多应考虑的是文化共生问题。党的十九大强调要铸牢中华民族共同体意识,这需要从文化维度理清民族间文化的关系,认识到文化上的兼收并蓄是“你中有我、我中有你、谁也离不开谁”这一多元一体格局的具体体现。我们应看到民族之间、地区之间文化虽然存在差异性,但同样他们也是异质共存、相互促进的文化形态。文化共生视域下民族教育的发展应强调各民族教育要素之间的异质共存,注重教育过程中各种关系的和谐与相融[7]。由此,我们认为文化维度下的民族地区教育发展内生路径应把握三个基本问题。

第一是尊重民族文化的差异性和特殊性。尊重民族文化的差异性和特殊性,是从文化维度认识民族地区教育发展内生型路径的基点。民族教育是在民族文化的土壤中孕育的,民族文化又是民族地区历史发展历程中逐渐形成的,民族教育问题离不开对民族文化的关注。民族文化因其历史积淀而具有差异性和特殊性特征,各民族在自己独特的发展历史中造就的独特民族文化,理应被我们所理解和尊重,而且这是激发民族地区人民群众参与教育内生发展的文化前提。

第二是整合不同民族之间文化的共生性资源。民族地区各民族因生计方式、地理环境等的差异,在教育环境和教育需求上并不呈现一致性,但我国是统一的多民族国家,少数民族文化是中华文化的重要组成部分。各个少数民族虽然在历史发展过程中形成了各具特色的民族文化,但他们并不是非此即彼的关系,彼此之间呈现出相互影响、相互交融的特征,这使中华民族文化的内涵更加丰富、更富底蕴。整合不同民族文化的共生性资源,既包括不同民族之间文化的交融和影响,也包括民族地区传统文化和现代文化的链接与延续,更包括社会主流文化与地方文化的协调与共生。只有这样,民族地区文化因素才能成为民族地区教育内生发展的助力因素。

第三是正确对待民族文化与民族教育的关系。文化和教育界限本身就难以理清,抛开民族文化谈民族教育发展更不可能。民族文化和民族教育之间的交融性体现在:一方面,民族文化是民族教育特色彰显的主要内容,离开了民族文化,民族教育就如同没有了种子;另一方面,教育是民族文化传承的主要方式,教育作为一种有效的文化传递方式,是传承和创新民族文化的重要载体,它推动了民族文化的更新和再创造。不仅如此,从教育开放性特征来看,民族文化正是在教育活动中促进交流和互动,进一步得到发展。正确处理民族文化与民族教育的关系,既要认清两者的联系,还要认识到民族文化在教育活动中的参与路径,通过民族教育文化选择的方式、学校教育各方联动制度、关注学生民族文化学习的情感体验等,进一步提高民族地区教育内生发展的文化适切性。

(二)经济维度下的民族地区教育发展内生型路径

经济维度下民族地区教育发展内生型路径需要回答的是基于如何适应和促进地方经济发展这一现实问题。如前所述,穷财政与大教育是民族地区教育发展的一对根本性矛盾。多数民族地区经济发展水平在我国处于落后状态,产业结构滞后、产业层次偏低、新兴产业基础薄弱,特别是第三产业发展滞后,是民族地区经济发展短板的真实写照。尽管近些年民族地区经济发展成效明显,但经济发展滞后的总体状况并没有完全改变,这也使得教育投入总量不足。民族地区经济发展水平难以为教育发展提供物质保障,这导致民族地区教育发展外部依赖性加强;民族地区教育发展内生型路径物质基础薄弱,这也就是为什么许多学者提出要加大民族地区教育投入,但却很少涉及如何投入的原因。我们认为,民族地区经济发展虽然面临支柱产业缺失、经济发展转型等现实性问题,但劳动力素质低下是制约民族地区经济发展的主要原因,而只有通过教育的发展,才能割断贫困的代际传递。因此,民族地区教育发展战略框架必然要充分考虑到经济发展的区域实际,做到与地方社会经济发展的双重契合。

民族地区的经济贫困问题有自身的特殊性,这表现在民族地区属于边疆地区或边远山区,交通不便,信息不畅,部分地区灾害频发,民族地区扶贫攻坚问题多、难度大。“十三五”期间,经济维度下的民族地区教育发展内生型路径应服务于教育精准扶贫,这是因为教育在西部民族地区扶贫工作中具有重要作用,应是西部地区扶贫工作开展的优先事项。教育扶贫的优势在于它是基于提高人口素质、克服贫困恶性循环的重要抓手,教育扶贫效果虽然具有滞后性,但具有可持续性、长期性、彻底性的优势。

一方面,民族地区教育精准扶贫核心议题是对教育资源的优化配置,因此教育精准扶贫围绕着教育资源配置的合理性和合法性,必然涉及供体和主体之间的利益关系调整问题。教育治理主体间利益联结点的不一致是阻碍教育发展的根本因素,而促进民族地区教育扶贫资源供给方和接受者之间关系的良性发展,必须解决好资源供给和需求的关系。供给侧结构性改革从供给调控的视角出发去影响供体和主体之间的供需关系,主要受到制度供给动力、技术创新动力、结构优化动力三个动力要素的影响[8]。民族地区教育精准扶贫应当根据本地区的具体情况,深入分析和研究供给侧结构性改革包含的三个动力要素如何发挥实质性作用,提高精准扶贫的实效性。这要求既要发挥制度供给动力,提高教育精准扶贫制度体系的适切性;还要发挥结构优化动力,优化教育精准扶贫的供给侧结构;特别是要拓宽教育资源来源渠道,激发社会组织、市场、人民群众等其他利益主体参与民族地区教育发展的积极性,从教育资源来源、分配、使用、供给、质效等角度提高精确度和实效性。

另一方面,教育精准扶贫就是要消解传统教育优惠机制难以确保针对性的弊端,根据不同地区和人民群众的不同教育需要,制定适切性的教育帮扶政策。构建与民族地区教育精准扶贫相适应的实施机制,主要涉及三个方面。一是精准识别的机制,民族地区教育发展形态的多样性要求对其诉求的多元化予以关注;二是教育精准扶贫的考核机制,这需要建立基于民族地区教育发展实际的科学评价机制;三是创新教育精准扶贫的受益机制,这需要构建充分发挥教育受益者效果和作用的创新机制,确保教育发展惠及不同地区不同民族。值得一提的是,经济维度下审视民族地区教育发展内生型路径,还要关注到民族地区城乡教育差距的共性和差异性问题。因此,教育精准扶贫要充分考虑到城镇化背景下的农村教育。当前民族地区面临农村劳动力转移带来的农村学校空心化、小规模以及流动儿童上学难的问题,也有农村本身治理现状不乐观、农村教育思想观念变化、农村教育政策的制度缺陷等带来的农村留守儿童教育、农村教育发展转型等棘手难题。归根结底,这些问题都是源于乡村社会变迁和社会经济发展的必然结果。将教育精准扶贫瞄准单元下移至乡村,将靶向指向农村教育,是促进民族地区教育公平,提高教育发展质量和效率,为地方社会经济发展做出积极贡献的重要切入点。

(三)政治维度下的民族地区教育发展内生型路径

民族地区教育发展从外源型路径向内生型路径转变,需要强调发挥民族地区自身的教育发展能力。虽然这种能力是对民族地区政府、学校、社会、市场、民众个体等诸多主体的共同要求,但从政治维度看,它并不会消减民族教育发展多元一体的基本特征,也不会淡化民族地区教育发展的政府责任。从前者来讲,无论民族教育内生路径在实施主体、实践基础、实践路径、实践目标上发生怎样的改变,多元一体的民族教育特征决定着民族教育必须遵循社会主义教育发展的基本方向,秉持国家认同与民族认同相统一的基本原则。在多民族国家中,人们总会不断思考自身的群体属性和身份特征,国家认同和民族认同是分析群体属性和身份特征的重要路径,但两者之间并非对等的关系。长期以来,中国在民族地区国家认同教育问题上进行了积极的实践探索,但仅从民族认同和国家认同关系来看,两者虽可以共生共存,但因立足点具有一定差异性,如何做到民族教育中的国家认同与民族认同的统一是民族地区教育发展内生型路径的难点。我们认为,民族地区国家认同理念的构建需植根于中华民族的共同文化。正如有学者提到,族群的认同不能超越或凌驾于国家认同之上,国家的文化认同必须大于族群的文化认同。因此,民族地区教育发展内生型路径“应该通过构造中华民族文化共同的文化基础和文化象征符号的重建,增加民族认同与国家认同的重叠内容,以形成统一的中华民族共同体”[9]。

从后者看,民族地区教育发展内生路径强调参与主体的多元化,会对政府治理的角色和路径提出新的要求,政府教育权力的存在方式将从全能型管理模式变为主导型服务模式,但这并不会消减政府的教育权力和责任,而是对其职权的优化和重组。推进民族地区教育治理现代化,这包括两个方面。一方面,民族地区教育发展内生型路径要求改革教育行政管理体制。教育行政体制一般体现的是国家对教育管理权力的一种纵向分配倾向,国家治理现代化背景下我国中央与民族地方教育权力分配改革的问题具有复杂性,中央和地方分权的思路应该是“既要解决好行政权力的层次性划分,又要解决好同一层次行政权力的功能性划分,还要解决好层次性划分和功能性划分的配套衔接”[10]。因此,民族地区教育发展内生路径一是应改革民族地区教育行政管理体制,目的是优化权力分配机制,使得教育总方针不变的情况下,激发地方教育发展的主动性、积极性、创新性;二是要解决教育分权后政府部门教育责任问题,民族地区教育权力分散在教育、民委等多部门,以及少数民族居住的分散性等因素,决定了民族教育权力行使需要区域间的合作。另一方面,民族地区教育发展内生型路径要求改革办学体制,转变政府教育职能。受服务政府、有限政府、法治政府理论的影响和导向,教育行政管理权力的分权,不仅出现“下移”,还出现向其他组织分化的现象,这促进了教育公共服务渠道多元化的发展。民族地区政府教育职能转变的本质就是一种适应性变化。随外部生态环境的变化,理性的政府会“有意识地对其子结构和内容不断进行调整,使其发展成新的形态,以谋取它与环境的动态平衡,进而实现其对经济增长和社会发展的现实推动”[11]。

可以说,民族地区政府教育职能转变是民族地区教育发展的实际需要。只有坚持社会主义教育发展方向,秉持民族认同和国家认同相统一的原则,着力于改革办学体制,推进民族地区政府教育治理现代化目标的实现,才能为民族地区教育发展内生型路径提供扎实的政治保障。

(四)法律维度下的民族地区教育发展内生型路径

法律维度下的民族地区教育发展内生型路径目标就是改善教育发展法律制度环境,清除民族地区教育发展的制度壁垒,这是民族地区教育发展规范化的制度保障。民族地区教育发展内生型路径的法律制度关注点主要集中在两个方面,即少数民族受教育权的特殊性和民族地区教育法律实施的变通性。

第一是少数民族受教育权的特殊性。这体现在少数民族受教育权受益主体、保障目的、基本内容、实现路径等方面的特殊性上。少数民族受教育权是少数民族的基本权利,是其他权利得以实现的前提基础。少数民族与其他群体受教育权的显著区别在于,受教育权对于少数民族而言,不仅仅是个体人权或权利。有学者提出,少数民族受教育权更强调的是集体受教育权,具有公权属性[12]。因此,对于少数民族而言,受教育权还是一种民族发展权的基本表现形式。我们知道,民族教育的特殊性源自于民族地区政治、经济、文化等诸多因素的差异性,但更来自于教育与民族发展的密切关联,民族教育发展能够推动民族文化的传承与创新,增强少数民族的国家认同和凝聚力,因此,少数民族受教育权呈现出集体人权的法律属性。有学者提出,民族教育和少数民族受教育权利这两个密切相关的问题,不论是对民族成员个体还是民族整体而言,都具有极为重大的意义,其缘由在于,民族单元是少数民族权益保障的一个基本社会构成,关注民族个体的权利保障与正确对待民族问题是互为表里的[13]。法律制度保障少数民族受教育权,需要认清这一特殊性质,方能发挥其应有效果。

第二是民族地区教育法律实施的变通性。民族教育法律是我国教育法律体系的重要组成部分。一方面,它要与上位法律精神契合,体现出立法价值的一致性;另一方面,民族地区教育发展具有特殊性,因此民族地区在教育法律实施中具有一定的变通权。根据《立法法》规定,在不违背《宪法》和《民族区域自治法》相关规定,以及不违背法律和行政法规基本原则这一前提下,“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定”。可以说,民族地区教育发展的法律变通权是法律维度对民族地区教育发展内生型路径推进的依据和基础,是探索和创新民族地区教育发展内生型路径的制度保障。因此,加强民族教育政策法规变通权的运用,对促进民族地区教育事业的发展具有重要的现实意义。

结语

内生型路径是立足于民族地区教育发展现实性、紧迫性和特殊性所提炼的科学发展路径。民族地区教育发展内生型路径的构建,首要问题就是廓清对内生型路径的模糊认识。如前所述,民族地区内生型教育发展路径无论从实践主体、实践基础和实施措施来讲,都体现出提高民族地区自身教育发展能力这一核心目的,这也充分反映出民族地区教育发展更多需要内生动力而非外力帮扶方能实现民族教育治理现代化的目标。但是,必须强调的是,民族地区教育发展的内生型路径和外源型路径并非对立排斥的关系,民族地区教育发展根本上是对每个地区和不同族群有利的共享发展。新时代人民群众对优质教育的现实需求与教育资源不平衡不充分之间的矛盾解决需要多方合力,民族地区的发展应是“国家行政系统、外部资源系统与地方行动者系统相互作用、协同推进的动态过程,这是新常态下加快民族地区发展的必要选择”[14]。民族地区教育发展践行“共享发展”理念,在公共物品的提供方面要坚持“更加公平”为前提[15],这就需要外部制度安排和其他地区的资源援助。同时,民族地区教育发展也具有很强的外生性,而且是实现我国教育发展水平整体提高的短板。引导外部助力和内生动力的平衡,创造民族地区教育发展外源与内生协同创新的新机制,将是民族地区教育发展路径的永恒话题。

参考文献:

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[2]师诺.内生发展:现代教育技术融入边境民族地区薄弱学校的路径研究[D].重庆:西南大学,2015.

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