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任常青 :农村信用社改革十五年:经验与启示
作者:任常青      时间:2019-04-18   来源:
 

内容摘要 :深化农信社改革,要坚持市场化改革方向不动摇,改革农信社内部管理机制,重视互联网、移动互联、人工智能等新技术的采纳和应用,加快推进省联社改革。

新一轮农村信用社(以下简称农信社)改革起始于2003年。这是农信社自上世纪50年代成立以来意义最为重大、影响最为深远的一场变革。

改革拯救了困难重重的农信社,让连续亏损达十年之久的农信社恢复了活力。从农信社管理体制和产权制度改革,构建农信社治理结构开始,到逐步确立农信社的商业化属性,否定本不存在的所谓的合作金融属性,最终使农信社步入商业化轨道。

农信社商业化改革也开启了中国农村金融商业化改革的征程,为建立多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系奠定了基础。

01   2003年农信社改革前困境

随着上世纪90年代国有商业银行的商业化改革,商业银行纷纷撤回县域内分支机构,农信社承担了服务“三农”主力军的重任。

但是,几经周折的农信社自身已经难当重任,其服务能力与“三农”的需求差距巨大。

农信社面临的问题是:产权不明晰,法人治理结构不完善,经营机制和内控制度不健全;管理体制不顺,管理职权和责任需要进一步明确;历史包袱沉重,资产质量差,经营困难,潜在风险很大。

截止2002年底,全国农信社已经连续亏损长达十年,累计亏损额3300亿元,全国农信社的所有者权益为负值。相当一部分的农信社处于资不抵债的境地。

上世纪90年的农信社改革以强调农信社的合作性为主,历次改革的方案都把恢复、加强农信社的合作属性作为改革的重点,让农信社承担商业性、政策性和合作性金融体系中的合作金融角色。

但是,从实际效果来看,农信社的合作属性并没有真正得以恢复。按照合作金融的性质与原则,我国正规的合作金融从来就没有真正存在过。

这是因为, 一系列制度安排导致了现存合作金融并没有减少交易成本, 也没有真正符合合作制原则。

02  2003年以来的农信社改革

1.2003年农信社改革的主要内容

在江苏省试点的基础上,国务院于2003年6月27日印发了《深化农村信用社改革试点方案》(国发[2003]15号),新一轮农信社改革正式启动。

在总结吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆等8个省(市)第一批试点经验的基础上,2004年8月,国务院决定将改革试点扩大到另外21个省(区、市),全国范围的农信社改革正式启动。

2003年农信社改革是农信社历史上极其重要的一次改革,主要围绕产权关系、管理体制与经营机制展开。

改革的目标是更好服务“三农”、明晰产权、完善机制、实现可持续发展。

改革的重要原则之一是,按照市场经济规则,明晰产权关系,促进农村信用社法人治理结构完善和经营机制转换,使农村信用社真正成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。

(1)改革农信社管理体制。将农信社的管理交由地方政府(省级政府)负责,同时明确省级政府对农信社管理的主要职责。成立省联社作为管理机构,弥补了自农信社成立以来就没有省级管理机构的空缺。

省联社由省内县级农信社出资入股成立,受省政府领导,接受银监会和人民银行的监管。

省联社不是经营实体,不从事存贷款业务,具有行政功能,代理省政府对信用社进行管理、指导、协调和服务,并享有一定的人事任命和经营管理权。

省联社对于顺利推进农信社改革,指导省内农信社正常运行发挥了重要作用。

(2)“花钱买机制”。正视农信社长期以来因各种原因形成的历史包袱。

中央政府通过财政补贴、税收减免、专项票据置换等政策累计支持近2690亿元,地方政府配套政策累计支持1227亿元,合计3917亿元,帮助化解历史包袱,使改革后的农信社轻装上阵。改革还撬动社会资本投资参股4458亿元。

(3)明晰产权关系。是改革的原则之一,目的是完善农信社法人治理结构,转换经营机制。

将县联社和乡镇农信社两级法人统一为县联社统一法人,鼓励改制为股份制商业银行。通过股份制改革,吸收民间资本,实现产权清晰,治理结构完善。

(4)以市场化改革为方向。为建成多层次、广覆盖、可持续的农村金融体系,培育竞争性农村金融市场,农信社的市场化改革势在必行,使其成为自主经营、自我约束、自我发展、自担风险的市场主体。

2.确立商业化改革目标:农信社改制

在改革取得初步成功的基础上,2011年,原银监会确立了农信社彻底商业化改革的方向,按照 “成熟一家、组建一家”的原则推进农村信用社产权改革,鼓励各类社会投资者特别是优质涉农企业参与投资入股,促进增强资本实力,健全公司治理机制。

计划从2011年开始用五年左右的时间努力达到高风险机构全面处置、历史亏损挂账全面消化、股份制改革全面完成、现代农村银行制度基本建立。

取消资格股,从本质上否定农信社的合作金融属性。长期以来,我们把农信社视为合作金融,初期的改革用设置资格股来体现农户的参与,但是,在农信社的管理中基本上没有贯彻合作制的原则,合作制已是名存实亡。

农信社商业化改革进展顺利,但尚未完成全面改制的任务。

截至2018年9月底,全国共组建农村商业银行1436家,四个直辖市、湖北、安徽、江苏、山东、江西等省份全面完成了市县级农商银行改制组建工作。

全国仍有部分农村合作银行和农信社等待改制。这也表明农信社改制的压力依然很大,历史包袱和不良资产的化解仍困难重重。

3.改革成效

经过15年的改革,农信社系统的资产规模、资产质量和盈利能力都得到了显著提高,整体状况有了根本性转变。

2003年,全国农信社系统的净资产为-132亿元,2017年,净资产已达到20228亿元。改革前的2002年,全国农信社的资本充足率为-8.3%,不良贷款率高达36.9%,当年收益为-58亿元。

2016年,全国农信社系统资本充足率为8.4%,不良贷款率为7.3%,实现净收益519亿元,年末涉农贷款余额达2.7万亿元。

2018年3月末,全国农信社资产总额达到32.27万亿元,负债总额29.91万亿,不良贷款占比降至个位数的较低水平。

农信社盈利能力逐年增强。2010年,商业银行的资产回报率为1.2%,农商行仅为1.01%。到2016年末,商业银行全行业的资产回报率为0.98%,而农商行为1.01%,高于全行业的盈利水平。

2010年12月重庆农商行在港股上市,成为农商行上市第一股以来,至今已有江阴银行、张家港银行、无锡银行、常熟银行和吴江银行等5家农商行在A股上市,重庆农商行、九台农商行和广州农商行3家在港股上市,还有一批农商行等待上市,表明农信社系统的商业可持续性逐步增强。

4.存在的问题

农信社改制为股份制商业银行后,在产权清晰、治理结构、激励机制方面得到了较大的改善,但与现代农村金融机构的要求相比,仍有一定的差距,主要表现在:

(1)法人治理仍需完善。长期存在的内部人控制现象依然存在,存在关联交易、利益输送等现象。

(2)政府干预依然存在,削弱了农商行的经营自主性。

(3)有些农商行偏离宗旨,出现“脱农”“离农”倾向。脱离服务目标,偏离市场定位,短期看可以给股东带来收益,长期来看,不利于机构的发展。

(4)农商行的创新能力不足,产品和服务不能适应“三农”对金融服务的新需求。

(5)竞争能力不足。在长期缺乏竞争对手的情况下,面对新进入市场的农村金融机构,有些措手不及。

(6)近年来出现的高风险机构增多,交叉性金融业务风险聚集以及突发性支付风险问题值得关注。

(7)从股东构成来看,大部分农商行的实际控制人为地方国资委或地方国有企业,民营资本和自然人控股的农商行很少。

多数地方改制后的农商行成了地方国有控股金融机构。完全民营化的农商行数量较少。

(8)商业化改革促成了县级统一法人的形成,取消了乡镇农信社法人机构。

改革前的2002年末,全国农信社共有法人机构35544个,改革后,法人机构只剩两千多家。

原有乡镇一级的法人机构成为县级法人机构的分支机构,失去了独立经营的资格。

03农信社改革中两个重要问题

1.坚持农信社县域法人地位的稳定

稳定农信社县域法人地位符合农村金融的规律。化解农村金融供需矛盾,更好服务“三农”,只能依靠区域性的金融机构,而县域范围的农村金融机构符合这一条件。

农信社县域法人地位的独立和稳定是改革必须坚持的原则,不能有任何的妥协和让步。这是检验农信社改革是否成功的重要标志。

中央高度重视维护农信社县级法人的地位。2008年中央一号文件首次明确要求“维护和保持县级联社的独立法人地位。”

2008年召开的十七届三中全会要求“保持县(市)社法人地位稳定”。2012年以来,每年的中央一号文件都对稳定农村信用社县域法人地位提出明确要求。

改革伊始,就有一种把农信社做大的倾向,认为法人层级越高,就越有竞争力,这种认识是错误的。竞争力来自于机构的能力和正向激励机制,法人层级高并不必然带来能力的提高。

把农信社统一成省级法人,就难以避免把资金从农村、从县域抽调到更高层级,流向城市或发达地区的行为。

2.省联社改革是关键

省联社是2003年农信社改革的产物。省联社是由所在省(自治区、直辖市)内的农村信用合作社市(地)联合社、县(市、区)联合社、县(市、区)农村信用合作联社、农村合作银行自愿入股组成,实行民主管理,主要履行行业自律管理和服务职能,具有独立企业法人资格的地方性金融机构。

实践中,省联社暴露出政企不分,行政色彩浓厚,管理体制不顺,多级法人体制下权责不清、执行力不强等体制机制问题。

省联社又成为了农信社改革的对象。2016年至2018年,中央一号文件连续3年对省联社改革提出要求。要求省联社逐步淡出行政管理,强化服务职能。

省联社改革的焦点是去行政化和履职规范化,由管理部门逐步向服务和监督平台转型。

关于省联社的模式,2007年银监会提出了联合银行、金融服务公司、金融持股公司、统一法人和完善省联社等五种改革模式。

已进行省联社改革的省份中,四个直辖市组建了统一法人的直辖市级农商银行。宁夏和陕西采取金融控股公司模式,将省联社整体转型成农商行。

多数省份采取省联社——县联社模式。尚未启动省联社改革的省份,更倾向于联合银行和金融控股公司两种模式。

无论省联社采取哪种模式,都必须坚持省联社“淡出行政管理职能,强化服务职能”的定位,对社员实施服务、指导、协调和行业管理;都必须坚持维护县域法人稳定、有效防控风险、坚持服务“三农”的经营宗旨。

省联社改革刻不容缓。省联社的问题看似只是管理机构的功能定位问题,实质上是监管机构对农村金融机构的定位还存在模糊认识。

为什么自省联社成立以来中央就不断强调农信社县级法人机构的稳定性?正是因为存在着农村金融机构规模越大越好的错误理念,致使省联社从成立之始就致力于把农信社“做大做强”。

而这种把法人机构向上移,管理权限上收的做法,恰恰与农村金融的理念背道而驰。实践证明,机构离农民越近,越能解决农民的金融需求。

解决农村金融问题,需要依靠设在基层的法人机构,而不是远离基层的法人机构。

从已成立的25家省联社来看,凡是省联社弱管理的地方,农商行的经营自主权就越大,其资产质量也就越高。

反之,农信社经营自主权低,市场化程度低,其资产质量也普遍较低。一些省联社甚至还把农信社作为地方政府的融资平台,偏离了服务宗旨。

04 农信社深化改革的方向

改革还远没有完成,离把农信社系统建成现代化银行的目标还有一定的距离。

下一步改革的方向建议侧重以下几个方面:

第一,坚持市场化改革方向不动摇。市场化改革能够极大调动农信社的积极性;构建现代治理结构,激发农信社机构的创新活力;减少政府对农信社的过度干预,充分发挥市场机制的作用。

第二,改革农信社内部管理机制。农信社机构治理水平和机构能力建设决定了其服务能力。应通过建立正向激励机制,缩短决策链条,降低信贷成本,激发员工的创新动力。可以采取在机构内部建立“利润中心”的方式,扩展市场边界。

第三,重视新技术的采纳和应用。互联网、移动互联、人工智能等新技术的采纳和应用有助于农信社提高效率,降低成本,提升竞争力。

第四,加快推进省联社改革。省联社改革的模式和定位对基层农信社的发展具有重要影响。在省联社改革模式选择的博弈中,应该把农信社的利益放在首位。只有能极大调动农信社参与市场竞争动力的模式,才是最佳模式。

农信社改革是一个多方力量博弈的艰难和曲折历程。改革的绩效不仅取决于农信社自身机构能力的提升,更取决于一个竞争性的农村金融市场,没有竞争,商业化无从谈起。

加快农村金融市场开放,降低市场准入门槛,构建竞争性的农村金融市场,十五年的改革才具意义。

(来源: 城乡发展一体化智库微信公众号,《研究专报》2018年第17期)

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