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汪仲启:互动与聚合:当代中国基层民主发展的动力与边界
作者:汪仲启      时间:2019-04-15   来源:《学术月刊》2019年第3期
   

改革开放40年来,中国出现了形形色色的基层民主实践。中央、地方、社会构成当代中国基层民主发展的三股基本能动力量。三者在民主发展问题上的最大关切分别是合法性、绩效和利益。在民主发展过程中,三方出于各自的最大关切而展开互动,三方的互动过程形塑了一个个民主实践发展历程的基本样式;合法性、绩效和利益的分离与聚合状态则决定了某一具体民主实践的结果。能动者之间的互动,不是任意而为的,而是在权力结构文本结构基础上进行的。结构特别是文本结构,既是能动者的行动依据,也构成能动者的约束和行为边界。在具体的民主实践中,如果合法性、绩效和利益高度聚合,则该民主实践倾向于制度化,反之则倾向于中断或悬浮。

 

一、问题的提出

 

当代中国的民主进程,虽然在建国后就进行了一些探索,并初步形成了人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度等基本民主制度。但这些制度主要属于政治上层建筑,且由于反右”“大跃进文化大革命等政治运动,上述基本政治制度并未得到很好的落实。因此,我们可以说当代中国真正意义上的民主制度建设特别是基层民主政治制度建设取得长足进展,是在1978年十一届三中全会之后。

 

1978年,十一届三中全会前夕,邓小平在中央工作会议上强调,民主是解放思想的重要条件因为在过去一个相当长的时间内,民主集中制没有真正实行,离开民主讲集中,民主太少要切实保障工人农民个人的民主权利,包括民主选举、民主管理和民主监督必须使民主制度化、法律化。邓小平的这个讲话将文革十年浩劫的发生,同民主政治建设不足直接联系起来,这为此后中国民主发展拨乱反正奠定了政治基础。1980年,邓小平在中央政治局扩大会议上讲话时再一次指出,改革党和国家领导制度及其他制度,在政治上就是要充分发扬民主,保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力,享有各项公民权利,健全革命法制。这些讲话精神融入了1981年的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》之中,《决议》以党的正式文件的形式提出,在基层政权和基层社会生活中逐步实现人民的直接民主。上述讲话和《决议》不仅为接下来的民主发展奠定了思想和政治基础,也为具体的基层民主实践指出了相对明确的方向。对于这一基本方向,我们可以简要概括为民主集中制”“民主建设与法制建设并重”“保障民主选举、民主管理和民主监督各项权利三方面民主集中制强调发扬民主与保证党的集中领导相结合;民主建设与法制建设并重强调民主实践应制度化、法制化;保障民主选举、民主管理和民主监督各项权利则表明中国的民主实践既包括民主选举,更强调民主管理和监督等直接民主权利。实际上,这三条原则成为此后中国民主发展的基本指导原则,并且塑造了此后各类基层民主实践的基本形态。

 

随着民主发展思想上、政治上的障碍被扫清,地方和基层的民主建设纷纷提上政治议程,各类民主实践如雨后春笋般涌现出来。在全国各地开展的形形色色的民主探索,涉及民主制度的方方面面,既有为西方民主理论家所喜见的民主选举,也有带着浓郁中国特色的基层群众自治民主协商民主恳谈两票制公推公选开放式决策人民听证会公民议事会等。这一民主发展的浪潮对中国政治的影响是不可低估的,通过形形色色的民主实践,越来越多的人开始体会到,民主不仅仅是一种价值观念,更重要的还是一种政治实践;只有通过民主政治实践,才能了解中国社会可能发展出什么样的民主政治,以及如何进一步改进已有的民主政治实践。

 

一个不容忽视的现象是,各地的民主实践虽然形式多样,但发展进程和最终结果却差异甚大。从初始动力来看,有的民主实践源于中央试点,有的源于地方政府的促动,也有的源于社会和民众的追求。从最终结果来看,有的民主实践起自基层,但得以上升为国家制度,在全国范围内推广,有的则被中央明确叫停;有的民主实践得到其他地方的模仿与复制,有的则经过反复修正与调适,最后形成新的制度样式;有的民主实践影响甚广,成为典型,有的却因为种种原因无疾而终。为什么会有上述种种差异?决定一个民主实践的产生、演化和最终结果的机制性因素是什么?

 

本文以当代中国的民主发展历程为背景,以1978年以来我国地方和基层涌现的种种民主创新民主实践为研究对象,比如村民自治、乡镇领导干部选举改革、人大代表自主参选、民主恳谈等,探究当代中国基层民主发展的动力机制和发展规律。

 

二、文献回顾:当代中国民主发展的理论解释

 

目前,学术界对于中国是否发生了民主化民主转型存有争议。西方主流的中国研究一般认为,中国依然是某种形式的威权体制,但即便如此,他们也普遍承认,改革开放以来,中国的政治形态发生了某种调适性变化。一些中国研究者则认为,中国的各个层面特别是地方政治实践中正在发生有价值的民主发展运动。这说明,无论从工具理性抑或价值理性的角度来衡量,当代中国存在大量基层民主发展实践是一个客观事实,村民自治、乡镇领导干部选举改革、人大代表自主参选、民主恳谈等基层民主政治形式则是民主发展的具体表现。在确认这一客观事实的基础上,本文关心的是:(1)这些民主实践何以发生?(2)决定它们不同的发展过程和结果的机制和规律是什么? 

 

(一)政府主导论

 

这一观点从国家中心论的视角出发,认为应从政府角度寻找当代中国民主发展的动力机制。政府对民主发展的主导作用,有的情况下表现为积极推动,有的情况下则表现为有意控制或阻挠。徐湘林认为,从中国的现实经验着眼,中国一切重大的社会政治经济的变化都是以党的政策的变化为前提的,而党的政策的变化又是与党的核心领导层的理性选择密切相关的。杨大力认为,改革开放以来,中国进行了大量治理改革,在相对较短的时间内重新塑造了治理结构,如果没有中国共产党强大的政治机器,则很难完成多数有争议的制度改革。吴建南等人认为,地方政府是推动政治改革的最重要力量。近20年来区县级和地市级两级政府创新项目加起来占到了近八成。地方政府在民主方面的创新包括:权威的合理化,即在法治基础上限制权力和监督权力;行政结构区分化,即面对日趋多元的社会发展,政府做出职能调整;参与的扩大化,即把新的社会力量纳人体制并使政治参与制度化。

 

(二)经济社会发展论

 

这一观点由政治现代化理论引申而来,属于典型的社会中心论,即经济社会的现代化,会促使非民主国家向民主国家转型。政治现代化理论是研究宏观民主转型的主流理论,许多论者因之认为,经济社会发展会对中国基层民主政治产生巨大推动作用。如邓小平就反复提及政治体制和经济体制之间的适应性问题,经济发展之后,必然产生改革政治体制的压力和需求。王沪宁提出,改革浪潮将大幅度地冲击和改变中国的社会结构,应冷静地思考,这一社会变动会带来什么样的政治反应和政治要求。周光辉等认为,市场化改革培育了中国政治民主化改革所需要的公民社会,提升了中国社会的组织化和制度化水平。文献研究表明,几乎所有有关中国民主发展机制的文献,不论作者强调哪一种机制的作用更加突出,都会不同程度地提及经济社会变迁对民主发展所带来的基础性影响。 

 

(三)国家与社会互动论

 

这种理论认为,单纯的国家中心论或社会中心论都是片面的,并非国家或社会单方面能够主导民主发展的路径,而是国家与社会的互动共同塑造了民主发展。林尚立认为,需要在国家与社会力量的互动作用视角下来建构当代中国民主发展的理论模型,民主发展的过程必然是人民构成的社会与国家的双向互动。针对20世纪80年代以来村民自治、人大改革等方面的民主发展,不同于经济社会发展论秉持的自下而上推动民主发展的理论视角,郭台辉认为:这种民主化道路与其说是西方国家的民主化理论在中国的实践,毋宁说是以选举为核心的民主运作方式在中国农村自发萌生和政府有意再造相结合的产物。何增科也认为,实践证明,中国20多年的选举民主的突破性进展是中央政府、地方政府和民众等多方政治力量之间良性政治互动的结果,是一种共赢的合作政治博弈。 

 

(四)精英驱动论

 

这种观点认为,民主发展的主要推动者在于体制内精英elites),特别强调政治角色特别是政治精英的主体性行动在推动民主发展方面的突出作用。在政绩或理念驱动下,精英分子会主动寻求民主创新,以迎合上级或民众的需求;而政治领袖和政府外精英的战略构想,即政治精英分子主动为政治发展设置进程则使政治创新成为可能。不论地方政治精英的出发点是什么,他们的主动谋划是基层民主创新的重要驱动力。从改革的驱动力来看,地方政府创新的动因既存在于客观的制度环境之内,也存在于地方政府官员主观的内在需求之中。大部分地方官员都是希望通过创新获得有利于自己的考评绩效,从而在政治职业发展甚至名利方面有所收获;当然也有不少政府官员是带着理想情怀,希望通过创新来服务于人民,为地方做出贡献的。胡鞍钢认为,政治领导人思想解放是重要的政治变革因素之一,也是发动中国改革的决定性因素。针对近年来湖北、四川、浙江等地乡镇党委政府领导干部选举方式的改革研究表明,政治强人在推动民主创新方面作用巨大。徐东涛、郎友兴等人的研究表明,杭州市的开放式决策这一民主改革,是政治精英(治理精英)发动的,这是最直接和基本的因素。” 

 

(五)危机倒逼论

 

这种理论认为,中国的各级政府是推动民主发展的最重要主体,但它们推动民主发展主要并非出于理想或自愿,而是为了化解在发展和治理过程中所面临的各种压力。周红云认为,政府创新往往是被各种各样的尖锐矛盾和紧迫问题出来的,经济增长主导的政绩是政府创新的最大影响因素。柯丹青(Daniel Kelliher)等人提出,中国的经验事实表明,并不是经济发展直接导致民主参与的扩大,而是由于经济改革导致原有的统治能力和统治合法性出现危机,这使得领导人不得不寻求新的政治构架,以重建合法性、维持统治。郑永年与吴国光认为,中国要在国家层次实现直接民主难度很大,但地域民主的发展有助于化解政治压力,并解决政治转型过程中所引发的治理困境。何显明以浙江省的民主创新实践为例提出,民主创新实践不是政府单纯基于构建理想化的政府管理体系而设计出来的分步骤实施的行政体制改革进程,而是各级政府为了应对市场化进程所带来的种种治理挑所不得不采取的、在政府管理各个环节进行的适应性调整 

 

(六)提升合法性与改善治理绩效论

 

提升合法性与改善治理绩效论同样认为,当代中国民主发展的主体推动力量是中央和地方政府,但与危机倒逼论不同的是,这一观点认为中国政府推动民主发展并非单纯的被动应对,而是包含主动追求政治合法性提升与治理绩效改善的要素。徐湘林认为,这种由中央主导和推动的政治改革是中国领导人为重建统治合法性的理性选择。燕继荣认为,国家用基层民主试验来启动民主化的步骤,舒缓来自社会底层的压力,巩固合法性基础,弥补民主回应机制不足等问题。赵光勇认为,开放式决策发生于国家现代化过程寻找新的治理模式的要求。杨大力认为,中国的市场转型对治理政治起了很大的作用,多数国家的领导人很少能够以大规模的方式重新塑造他们的治理结构,而中国的领导者却很能执行并推动相关改革。通过改革,增强了大众参与,缓解了国家与社会关系的紧张。

 

三、能动-结构分析:一个新的解释框架

 

在方法论上,有关民主发展因果机制的分析路径可以概括为结构中心论Structure-Centered Approach)和行动中心论Agent-Centered Approach)两种。前者强调民主化的发生与发展受到某些结构structure)的制约,并主要受制于某些外部条件,比如经济发展水平、文化模式、阶级结构等;后者则认为民主化并非某种条件的必然结果,而主要是由政治行动者agents)的主动追求或互动博弈所决定的,如精英行动理论、阶级斗争理论等。本文吸收结构论行动论的某些特点,在文献分析的基础上,结合中国民主发展的具体历史进程和经验事实,提出能动-结构分析框架。 

 

(一)能动者

 

中国的民主发展虽然能够看到经济社会结构变迁的影响,但不适宜单纯用结构论进行分析。因为,中国的现代化,并非自下而上地发生,并不体现为经济社会变迁改造政治体制的逻辑;而是自上而下地塑造,先成立革命性政党,整合经济社会资源,通过革命与战争的方式建立国家,走的是一条政党建国”“革命建国,政党掌握国家机器之后,再培养和发育社会的道路。当代中国并不符合西方社会科学理论经典的国家-社会分离的假设,恰恰相反,中国社会对国家的依存度、关联度很高。因此,中国的经验事实同产生结构论的西方经验事实之间存在明显的张力。在中国语境下,虽然也存在经济社会现代化对民主发展的结构性影响,但政治上层建筑型塑经济社会形态的反结构性影响同样突出甚至更加突出。大量经验事实表明,当代中国的许多民主实践并非在经济社会现代化水平较高的地方首先发动,像村民自治、乡镇领导干部选举、民主恳谈等大都是首先在经济社会条件相对落后的中西部地区和农村地区发展起来的。而这些民主实践之所以会在在相对落后地区率先发生,一个十分明显的要素就是政府的有意促动

 

文献分析表明,当代中国的民主发展是在国家与社会两方面共同作用下产生的。论者均不同程度承认,国家构成当代中国民主发展的重要能动者。在此基础上,我们将国家拆分为中央地方,加上社会,三者构成当代中国基层民主发展的核心能动者agents。对基层民主发展而言,来自中央的动力,表现为直接形式即在地方进行民主试点;表现为间接形式,即通过某项立法、文件、政策甚至领导人表态,给地方和社会提供开展民主创新活动的方向和空间。对于不信任的民主实践,中央则多通过修改法律、领导人表态或内部控制等方式加以管控或调适。所以,在具体的基层民主实践中,中央看似不在场,但实则有着举足轻重的影响力。对于地方或社会行动者来说,中央的一举一动都有着重要的导向意义。地方是推动民主发展的核心主体。目前的实践表明,大部分民主实践是由地方政府发起或主导的。地方层面甚至还存在一个政治企业家群体,这个群体的理念、诉求和行动力,对于基层民主发展起着非常重要的作用。地方也有可能出于种种原因而阻碍某种民主实践的开展。社会是推动民主发展的另一个重要因素,比如人大代表自主参选就是由公民直接发起的,而即使那些由国家行动者发起的民主实践,也离不开社会的推动作用。对于民主发展,社会即便有可能不积极,但也不会主动加以阻碍。

 

1978年之前,中国国家与社会关系的基本形态是国家统治社会,社会主体和社会能动性严重不足,因此改革开放前所进行的民主立法、选举普及等民主活动,主要是由国家单方面推动的。不过,即使是国家活动,要真正落实,依然必须得到社会(群众)的配合,如果社会对国家推动的民主活动进行软硬抵制,那么国家的计划也难免落空。1978年以来,国家逐步释放社会,社会空间越来越大,社会能动主体越来越丰富,其意愿、技能和资源也越来越强大。因此,在民主发展过程中,能够明显看到社会能动力量的作用在增强。林尚立提出,在党的十七大之前,基层民主主要从国家一方来阐述,所遵循的主要是国家逻辑;而十七大的报告明确加上了社会一方,并且强调了基层民主的社会逻辑的重要性,例如提出了增强社会自治功能的主张。 

 

(二)政治中介

 

在政治能动者之外,还有一个对于民主发展起着重要作用的中介群体,比如律师、媒体、学者、社会组织等,他们主要起着阐释、沟通和咨询的辅助性作用。他们对民主发展也具有重要的影响力,但由于高度分化,且主要起辅助作用,并不能作为政治能动者而只能作为政治中介而存在。

 

政治中介的成长,与改革开放以来国家释放社会、社会力量的增长具有显著相关性。但是,中国的政治中介并不完全属于社会,而是具有更加复杂的面相。在基层民主发展实践中,中央、地方和社会行动者都有可能动员相关的中介力量,为自己的主张、立场和做法进行理论阐释、沟通和咨询。当然,不同民主行动者对政治中介的掌控和动员能力是不同的,国家行动者不仅直接掌控着一大批政治中介,还可以动用国家权力和国家资源对社会性中介进行操控、收买和强制。对于国家来说,如果它想将社会的民主行动控制在相对温和的范围,控制政治中介是一个不错的选择。因为,控制了政治中介,就控制了民主行动者的阐释能力、资源和舆论动员能力。一定程度上,国家对于政治中介的-控制,可以大致反映出一定时期内其对于民主发展的态度。

 

(三)结构

 

应用行动中心主义方法来分析当代中国的民主实践,并不意味着行动者是专断的或随心所欲的。实际上,所有行动者都是在一定的结构中开展行动。对国家行动者而言,除了受到经济社会条件结构的影响之外,还受到权力结构文本结构的双重制约。具体而言,权力结构体现为党政关系、层级关系、部门关系等诸多方面,权力结构的最高原则是党的领导这意味着,一旦某一个民主政治实践触碰或挑战党的领导,也就意味着它遇到了边界,甚至极有可能中断。文本结构contexts)则包括意识形态文本、制度文本(即法律文本)和政策文本三个层面。文本结构构成行动者的行动背景和依据。虽然文本结构具有比权力结构更大的弹性,其本身也是由行动者所书写的,从而具有更大的可调适性,但在一定的范围内,文本结构同样构成行动者的边界。第一,国家行动者受到意识形态文本的制约。最基本的意识形态文本即中国共产党所承诺的人民民主为人民服务,这是中国共产党最基本的政治承诺。违反这一政治承诺就会失去民心,失去民心就会失去合法性,从而失去执政正当性。第二,国家行动者还受到制度文本法律文本的制约,在依法治国的情况下,制度文本的制约力越来越强。第三,对于地方政府而言,除意识形态文本和制度文本之外,还受到政策文本的制约。出于理性选择的考虑,政策文本甚至通常是地方政府最主要的考虑因素。第四,由于经济社会条件的变化,社会行动者加入到政治互动中来,实际上经济社会条件也成为某种结构性因素,从而以一定的形式对国家行动者构成某种制约。也就是说,国家行动者并非独自起舞,而是不得不考虑舞池的大小和舞伴的步伐,即使它具有极大的自主性,但实际上仍然受到各种内外结构的制约。社会行动者更加不是随心所欲的,一方面意识形态文本、非正式制度文本和政策文本也会对其产生一定的影响,但其受到的最基本制约乃是法律文本和社会资源的制约。与此同时,法律依据和社会资源也是社会行动者提出民主诉求、参加政治互动的最重要的凭借力量。 

 

(四)合法性、绩效与利益

 

政治活动中,每一个个体行动者的动机是非常复杂的,但作为被整合起来的能动主体,则又体现出明显的类型化的行动逻辑。我们认为,在民主发展这一问题上,中央、地方、社会的最大关切The Most Concern)分别是合法性、绩效和利益,即对于合法性、绩效和利益的考量会决定其各自对于某一具体民主实践的态度。积极层面的合法性表现为社会对统治正当性的认同程度;消极层面的合法性则直接表现为执政权的稳固和安全程度。中央对于某一民主实践的态度,根本上取决于这一实践对统治认同和执政安全的影响。所谓绩效,是指一种积极的政治评价。这种政治评价有可能是来自社会的——主要取决于治理成效,也有可能来自官僚体系本身——主要取决于考评结果。所以,地方政府既需要对上负责(考评),也需要对下负责(治理)。地方对于某一民主实践的态度,主要取决于这一实践是否有利于提升上下两方面的政治评价。所谓利益,则主要是指经济收益和社会福利。社会(个体)对于某一民主实践的态度,主要取决于其是否有利于增进利益。也就是说,中央、地方、社会对某一个具体的民主实践的态度,根本上是受到合法性、绩效和利益的左右,如果这一民主实践能够满足(至少不损及)自身的关切,那么能动者就倾向于支持它,否则就倾向于反对之。

 

能动者都要在权力结构和文本结构中展开行动,因此能动结构也就构成了当代中国民主发展机制的核心解释变量。虽然,国家行动者的不同层级之间、同一层级的不同部门之间可能存在价值偏好差异;地方利益、部门利益、地方官员的个人利益同地方政府的整体绩效之间也存在分化与冲突;社会行动者也并非铁板一块。上述差异、分化与冲突会对某一民主实践的发展过程和结果产生程度不一的影响。但是,考虑到中央、地方、社会具有类型化的行动偏好,本文在操作过程中,将三者处理为具有统一行动逻辑的类型化能动者,而不将其内部之间的分化、冲突与斗争作为主要考虑因素。

 

(五)进取型民主观

 

总的来说,中国老百姓对政府和官员的主要诉求是为官一任,造福一方,政治体制及当政者要能够通过扩大资源、创造经济发展等各种方式为老百姓谋福利。这种积极国家的社会心理推及民主发展问题上就表现为,公民更在意民主实践或民主创新能否带来好处,而非重视民主本身的内在价值。有人将这种心理概括为民主是否有利于促进民生。如果基层民主实践或民主创新能够带来民生利好,老百姓就有更强的民主认同感,从而更愿意积极参与民主进程。如果民主实践或民主创新无法带来这些利好,老百姓可能就会产生政治冷漠,比如产生谁当选都一样”“参不参与都一样的心理。

 

在这种心理的影响下,中国的基层民主实践或民主创新主要是围绕资源分配而展开的。而西方民主主要围绕资源汲取而展开,民主的主要目的是为了控制和监督政府的资源汲取和使用过程。就像萧公权先生所说,所有民主类型对于民有”——主权在民——并无争议,但对于民治民享的取舍却大异其趣。一般而言,自由主义民主侧重民治而忽视民享,共产主义民主反之。中西方对于民主的理解与核心诉求存在重大差异,对于民主政治的利益关切也是不一样的。中国公民更看重民主带来的实惠,和某种分配性的结果。而欧美公民则更看中民主本身的价值,及民主的控权性过程。我们将中国人的民主观称为进取型民主观positive democracy,而欧美人的民主观称为防御型民主观negative democracy

 

进取型民主观的支配下,追求发展、解决问题、共享成果成为中央、地方和社会在推动民主发展进程中的共同诉求。这一共同诉求既构成当代中国民主发展在动机方面的最大公约数,使得合法性、绩效与利益的聚合得以可能;但也决定了当代中国民主发展颇具功利色彩的基本特征。因为进取型民主观以民主能够带来正面效用为条件,所以更接近于工具理性;而防御性民主观认为,即使民主没有正面效用,也由于其具有防御性功能而应该得到珍视,所以更接近于价值理性。而过于依赖效用的进取型民主很容易发生利益收买或政策替代:即当民主方式无法带来效用,非民主方式反而能够带来效用时;或者当民主方式虽能够带来效用,但非民主方式能带来更大的效用时,老百姓可能会接受非民主的利益收买或政策替代方案。 

 

(六)能动-结构分析框架

 

综上,我们得出了能动-结构分析(Agents-Structure Analysis的基本要素。其要点表述如下:(1)中央、地方和社会是当代中国基层民主发展的主要能动者;(2)三者在权力结构和文本结构中展开互动;(3)这一互动构成当代中国基层民主发展的基本动力/制约机制;(4)权力结构和文本结构构成三者互动的边界;(5)中央、地方与社会能动者各自的最大关切分别是合法性、绩效和利益;(6)能动者的互动过程和互动方式决定了一个民主实践的发展过程;合法性、绩效和利益的分离与聚合程度决定了它的结果。在某一具体的民主实践中,中央、地方和社会三方经过互动,必然会达成合法性、绩效和利益的某种相对稳定的结合关系。合法性、绩效和利益如果高度聚合,这一民主实践倾向于制度化和实效化;三者分离则民主实践倾向于中断。能动-结构分析框架如下图:

 

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在此基础上,我们提出两条关于当代中国民主发展机制的基本假设:第一,当代中国基层民主发展的过程,主要表现为中央、地方和社会三方在权力结构和文本结构中的互动;政治中介在互动过程中也发挥了重要作用,不过他们的作用主要是阐释、沟通、咨询等辅助性的作用,他们并不作为能动一方而直接发挥作用。第二,在进取型民主观的推动下,某一具体民主实践的最终结果,主要取决于合法性、绩效、利益的分离与聚合程度。三者高度聚合,则民主实践倾向于制度化、实效化;三者高度分离则导致民主实践中断。

 

四、案例回归:互动-聚合逻辑在实践中的展开

 

为了验证上述分析框架和理论假设的有效性和解释力,我们选取了村民自治、乡镇领导干部选举、民主恳谈、区县人大代表自主参选等四方面的民主实践进行案例回归分析。虽然,当代中国的基层民主实践远不止于这四种形式,还有诸如公推公选、人民听证、开放式决策等许多其他形式。但是,上述四种形式最为典型,涵盖了自治、选举、参与等民主机制的主要方面。而且,这几类民主实践,涉及不同经济发展水平的地区,表现出不同的过程和结果,具有较强的典型性和代表性。

 

(一)村民自治

 

村民自治的实践最初发生在广西宜州。改革开放之初,农村基层组织瘫痪,为了解决治安、交通等基本治理问题,广西宜州合寨村村民自发成立村民委员会。1980年,广西宜州市合寨村正式经选举产生了村民委员会,这在当时完全是一个没有法律依据的土办法。这一做法经广西自治区党委上报中央后,获得了彭真等中央领导的肯定和支持。1987年,全国人大通过《村民委员会组织法(试行)》,村民委员会这一村民自治机制正式成为国家基本民主制度之一。20世纪90年代以来,村民自治的做法,之所以能够在全国推开,一个共同的逻辑背景就是改革开放后农村社会成长同国家行政放权形成聚合,它具有社会需求和国家赋权的双重特征。可见,村民自治这一民主形态之所以能够出现,社会、地方和中央三方能动者的共同需求和推动是必不可少的。村民自治的发起,首先在于社会有需求,地方政府看到这一做法的实际绩效予以支持,中央则出于政权稳定和合法性的考虑而进行推广,三方能动者进行了良性互动。村民自治之所以能够上升为国家制度得以延续,也是因为得到中央、地方和社会等三方面的认同和拥护,实现了合法性、绩效和利益的有效聚合

 

村民自治是国家合法性-地方绩效-社会利益最容易发生聚合的层面,也因此在发展过程中,面临的阻力相对最小,最容易实现较高水平的制度化。当然,三者结合最好并不意味着在这一制度的形成和运行过程完全没有博弈和摩擦,最明显的比如乡镇政府对村委会的控制倾向同村民自治权的冲突,农村两委的摩擦和冲突等。所以,村民自治的制度形态形成后,其实践形态并未完全固化,而是在基础制度框架下继续寻求实践创新和制度完善,海选两票制公推直选等重要的民主形式因之得以发生。 

 

(二)乡镇领导干部选举

 

20世纪90年代后期,村民自治的相关经验已经基本成熟,这一直接民主形式开始向乡镇层面发展。各地乡镇领导干部的选举改革,正是在这一背景下产生的。但是,从第一批乡镇领导干部选举改革的发起动因来看,地方政府特别是其中一批官员的作用显然是第一位的。这和村民自治率先由社会自发有所不同。比如,乡镇领导干部选举改革的先驱——四川步云乡和深圳大鹏镇的改革,都是在地方政府的促动下发生的。其中,步云乡的改革有一定的社会危机倒逼因素,而大鹏镇的改革则主要是基层领导的主动谋划。对于这一改革,中央一开始并没有明确表态。可以说,乡镇领导干部选举改革的发起,一方面是村民自治民主发展的惯性使然,另一方面主要是受到一批地方干部的促动;而中央的支持和社会的诉求并不确定。所以,其并没有实现合法性、绩效、利益的很好聚合;一旦作为发起者的地方领导观念或职位发生变化,或者中央以某种形式对此表示不支持,或者当地的社会需求不强烈(比如大鹏镇),那么乡镇领导干部选举改革就很容易中断。2001年,中央领导正式通过某种场合表示了对乡镇长直选的合法性的否定,这成为乡镇领导干部选举改革的一个转折点。此后,乡镇领导干部选举改革就走向了以公推直选为主要形式的党内民主。而党内民主,由于社会参与的角色可有可无,故而只能是悬浮型的民主改革,或者体制内的人事制度改革。

 

总的来说,在乡镇领导干部选举改革的开始阶段,绩效和利益发生聚合的可能性还是比较大的。一方面,在农村税费改革之前,乡镇政府依然承担着繁重的资源汲取任务,并因此同农村社会发生了诸多直接冲突,导致基层社会的群体性事件层出不穷。这种状况不仅直接影响到地方政府的治理绩效,也危及社会稳定和政治安全。另一方面,由于在村民自治中得到民主训练,群众的民主意识提高,他们希望通过进一步扩大民主权利的行使范围,有效减轻负担、推动经济发展、监督党政干部。因此,地方政府解决治理危机的需求同社会扩大民主权利、提升干部监督力度的需求,有可能在乡镇领导干部选举之中加以聚合。不过,随着200611日起国家全面取消农业税,基层官民对立的根本矛盾得到解决,这让当初引发乡镇干部选举试验的问题背景被抽取。由于基层社会主要矛盾得到解决,社会重新恢复相对稳定状态,地方政府通过发展选举民主缓解社会矛盾的需求随之下降。同时,经过一段时间的民主试验,群众发现,民主选举虽然能够带来一定的参与效能感,能够对乡镇领导干部形成一定的监督和制约,但对于有效减轻负担、增进福利、促进经济发展,作用并不突出。所以,一旦中央通过非民主方式(比如税费减免)满足了农民的利益诉求,那么附着在选举民主身上的进取效应就会急剧下降。更有甚者,中央始终对乡镇领导干部选举的合法性特别是其附随后果存在担忧,并因此从未对这一改革表示过明确的肯定和支持。当中央发现,通过税费减免等政策替代的方式能够有效降低社会的民主诉求时,中央也就从原来希望通过发展选举来增强合法性转而开始担忧选举不断扩大带来的意外后果unintended consequences)。因此,乡镇领导干部选举改革,始终未能实现合法性-绩效-利益的有效聚合,这一改革形式最终走向中断或悬浮是不奇怪的。

 

(三)民主恳谈

 

民主恳谈和乡镇领导干部直选改革几乎同时发生,但二者表现出明显不同的发展轨迹。进入21世纪后,乡镇领导干部选举改革走向以公推直选为主要形式的党内民主,虽然也得到一定的发展,但同社会的关联度实际上是下降的;而民主恳谈则进一步丰富形式,并在部分地区演变为颇具正式制度形态的参与式预算,成为扩大基层群众政治参与的有一种重要的民主形式,而且这一民主形式得到了协商民主这一受到中央肯定和推崇的民主意识形态的支持。实际上,在各种因素的推动下,虽然表现形式各有不同,但以民主恳谈为核心要件的协同治理模式已经成为当前各地基层治理创新的核心实践形态。

 

具有学术识别意义的民主恳谈首先发生在温岭农村。民主恳谈是在其本土政治社会情境、及其先期已创生的制度路径中所培育出的以基层民众与政府话语交流、合作决策为核心精神的政治参与的制度模式。这种本土社会情境,被学术界总结为改革开放所带来的经济发展和社会利益分化、村级民主实践所积累的制度与经验、党的群众路线工作方法,以及中华民族长期追求和谐与商谈的传统。而这些条件恰好又在温岭最为突出,最为集中。首先,当地已先期进行了一定的党群沟通平台制度化创新,比如温岭松门镇创办农业农村现代化教育论坛。其次,浙江民营经济发展,直接后果就是社会财富的普遍增加,并由此创造了一个先富群体,一大批能人在基层社会涌现出来。而且,浙江的民营经济有一个突出表现是分散经营、家庭作坊,这让浙江的社会财富和基层精英也相对分散,且数量较多。这为民主恳谈的诞生和运转创造了社会条件。这一经济社会结构方面的特征,首先改变的是能动者的数量和质量,接下来才会影响到民主的发展。正是结构和能动力量方面的双重变化,使得既有的农村治理结构既无力承载出现的各种新鲜事物,也无力解决现存的现实问题,进而让地方政府不得不主动采取措施,进行治理创新。第三,当地干部观念的开明和政治上积极有为。这些条件最终促使党的思想政治工作形式——教育论坛——转变为一种可以对接既有制度,且有着广阔制度化空间的民主形式。另外,民主恳谈运用了座谈会”“听取群众意见等群众路线工作方法,从而表现出和群众路线的精神与原则的高度契合。景跃进提出,民主恳谈是党的群众路线工作方法;李景鹏则认为,民主恳谈是基层民主的创造和党的群众路线的深化。徐珣和陈剩勇认为,民主恳谈的出现,一个很重要的原因是中国共产党一贯坚持群众路线工作方法和工作作风。作为党的群众路线基本工作方法之一,恳谈被认为是一种在政治上安全的协商民主样式,从而能够得到中央的支持或至少不反对。可见,民主恳谈和参与式预算的发起,具备了中央、地方、社会三方共同的推动作用,而且有着群众路线与民主协商的政治传统和基层自治的制度资源,可谓各种条件集于一身。

 

协商民主的实践之所以能够不断发展,同这一民主形式能够实现合法性-绩效-利益的有效聚合息息相关。首先,协商民主在理论上依然属于民主范畴,从而符合中央民主政治承诺,能够让中央在协商民主建设过程中获得合法性积累。其次,协商民主又能避免选举民主可能带来的意外后果,不会挑战中央的执政安全,运作过程中的风险也更加可控。第三,协商民主组织起来相对容易,成本相对较小。第四,协商民主能够满足基层群众的参与愿望,而且有可能比选举带来更加广泛深入的参与效果。第五,协商民主符合群众对获得感的期待,能够为群众带来实惠,并解决实际问题。因此,理论上,协商民主能够得到中央、地方、社会等各方面的认同。2012年,中共十八大首次全面阐述了协商民主概念,并对健全社会主义协商民主制度进行总体规划和战略部署;2013年十八届三中全会再次强调推进协商民主广泛多层制度化发展20152月和7月中共中央分别出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》和《关于加强城乡社区协商的意见》。可见,以民主恳谈和参与式民主为代表的协商民主,具备了进一步制度化并深入推广的政治基础。 

 

(四)区县人大代表自主参选

 

1979年重新修订《选举法》规定不设区的市、市辖区、县、自治县,人民公社、镇的人民代表大会的代表,由选民直接选出(第二条),从而将直接选举的范围扩大到县一级。因此,区县人大代表的自主参选现象也就始于1980年。从那时起到2016年基层人大换届选举,凡36年,共经历了12次换届选举。我们目前掌握的资料显示,36年来,每一次区县人大换届选举中都有为数不少的自主参选现象出现。

 

区县人大代表自主参选,是社会诉求同法律文本相聚合的产物,其主要能动者是社会。1979年《选举法》修改以来,我国共出现了1980年代、2003年、2011年三次自主参选高潮。我们把1980年的自主参选高潮称为观念驱动型,因为这次参选高潮是由于社会的民主观念运动正好同1979年新出台的《选举法》相结合而产生的,但这一次高潮缺乏真正的社会利益基础。所以,这一次的自主参选,主要局限于高校,社会参与极少。2003年代那次自主参选高潮,则是社会力量发育的结果,特别是新兴社会阶层产生了利益诉求和民主诉求之后的结果,我们称之为利益驱动型2003年的自主参选人,一个非常明显的特点是,参选者大部分都是改革开放以来逐步成长起来的新兴群体,其参选动机大部分是为了维护权益”——本人的经济或政治权益、本人所在社区的利益等。这一点和1980年代的自主参选有了明显的不同,那时候的学生们大多是基于某种抽象的观念或理想而参选,具体诉求其实是比较模糊的。可以说,利益驱动是自主参选社会化的必要条件。到了2011年区县人大换届选举的时候,有媒体表示中国迎来了自主参选的第三波高潮。这一轮的自主参选能否被称为高潮可以讨论,但确实出现了一些不同于以往的新变化。笔者认为,这种变化最突出的特征是自主参选的互联网化。从区县人大代表的三次自主参选高潮来看,它首先同1979年新修订的《选举法》密不可分,如果没有选举法赋予公民的自主参选空间,这一现象是不可能产生的。所以,中央虽然不是这一民主现象的直接促动因素,但起到了重要的间接作用。其次,也离不开改革开放以来民主观念的广泛传播。第三,最重要的是,自主参选的社会化离不开社会利益的分化和成长。因此,人大代表自主参选这一民主现象,主要是由于社会利益诉求+中央形式上的合法性认可相结合而产生的。

 

回顾近40年来的人大代表自主参选历程,其作为一种典型的民主样式虽然引人注目,但发展进程却困难重重,更加突出地表现为在高潮与低谷之间徘徊。这是为什么呢?因为,到目前为止,这一民主实践尚难以实现合法性-绩效-利益的有效聚合。首先,中央虽然从形式上认可了自主参选的合法性,但对于自主参选的附随后果并不放心。这体现在,中央一方面通过立法从一般层面对自主参选行为施以重重限制,另一方面通过内部控制和外部暗示,引导地方政府对公民的自主参选行动进行具体的引导和干预。其次,地方政府在自主参选中几乎看不到任何绩效增长点,相反,自主参选还会给地方治理带来许多麻烦;地方政府也没有理由为了促动这一做法而冒着违反中央意图的风险。因此,自主参选的唯一动力也就是社会。然而,在进取型民主观的作用下,一般的社会大众通常不会仅仅出于民主理念,单纯为了民主权利而斗争。所以,一旦国家较好地解决了社会利益诉求,或者通过发展参与式民主而对选举式民主进行政策替代,那么自主参选就很容易失去社会层面的动力基础。也就是说,在中央对自主参选持有戒心,地方对自主参选毫无兴趣的情况下,剩下的自主参选的唯一能动者就是社会。而一旦社会能动者的利益驱动因素被削弱或被压制,那么自主参选的唯一促动因素就只剩下民主的观念了。观念的力量不可小视,而且民主观念还在持续增长,但至少短期内来看,单纯的民主观念还不足以让自主参选形成持续态势。

 

通过历史过程分析和跨案例比较分析,我们发现,改革开放40年来当代中国民主发展的实践呈现出某种鲜明的规律性,几类典型的民主发展案例都支持本文提出的分析框架和理论假设。可见,本文的分析框架和理论假设对于当代中国的民主实践是具有解释力的。

 

五、余论

 

在新中国的成立过程中,中国共产党作为国家建设和社会变革的主体性政治力量,通过组织化的方式集中暴力手段推翻三座大山,基本完成了中国人民的人身解放。这一革命-建国逻辑,势必影响到当代中国的民主发展样式。由于中国人的身份解放是革命性的、彻底的、通过战争实现的,所以它有领导力量——中国共产党。领导力量一方面要保证政治稳定,巩固身份解放的成果;另一方面要履行人民民主的政治承诺,通过发展具体的民主机制让抽象的身份解放在常规的政治生活中得到落实。所以,这种领导力量也即中国共产党,也就成为建国后的民主机制建设的初始条件之一。同时,伴随国家现代化发展而来的,是具有越来越强大资源、观念和组织力量的新社会。随着能力的增长,新的社会力量必然会主动提出相应的民主诉求。如此一来,中国共产党的民主承诺,社会的民主诉求,就共同形成一股推动民主发展的压力。这种压力会集中反馈到地方政府层面,地方政府本身也有可能为了绩效而推动民主发展。

 

所以,中央、地方、社会就构成当代中国民主发展的三股基本能动力量,三者在民主发展问题上的最大关切分别是合法性、绩效和利益。三方的互动就形塑了民主发展过程的基本形态,合法性、绩效和利益的分离与聚合状态则决定了某一具体民主实践的结果。以专家学者、媒体和社会组织为代表的政治中介在三方互动过程中也发挥了重要作用。三方能动者的互动能力是有差别的,主要表现为资源、技能和意愿方面的差别。目前,国家行动者的综合能力毫无疑问更强,但社会行动者的综合能力正在提升。综合能力对比关系的变化,会影响到未来三方互动的方式和结果。

 

三方能动者之间的互动,不是任意而为的,而是在结构基础上进行的,故而是有边界的。结构,特别是文本结构,既是能动者的行动依据,也构成能动者的约束和行为边界。突破边界的行为会遇到阻力,甚至会被宣布为非法的而遭到强行停止。但是,结构特别是文本结构——如法律文本和意识形态文本——也会在一定条件下构成能动者发起某种民主诉求、展开某种民主行动的依据,甚至能塑造结构。

 

中央需要对政治体制的合法性负责,通过创造稳定、发展和公正,维护和巩固制度认同;地方政府需要对考评和治理负责,通过创造稳定、发展和参与,获得中央和社会两方面的好评;社会则主要追求实现和发展自身利益。可见,在三方的显在动机背后,都存在一个隐性动机——追求发展、解决问题、共享成果。这一隐性动机就构成了当代中国的进取型民主观的基本内核。进取型民主观的价值属性较弱,而利益属性较强。因此,对于来自社会的民主诉求,国家可以通过利益替代政策替代的方式加以缓解甚至消化。某种程度上,目前国家治理中的民生建设和协商政治建设,可以说较好地起到了利益替代政策替代的实际效果。

 

总的来看,在村庄和社区这个层面,包括选举、协商在内的各种形式的政治参与都是被允许的。但是到了国家正式制度的层面,目前尚没有试验出可以实现合法性-绩效-利益相结合的选举形式。理论上,通过选举来实现合法性-绩效-利益的结合并非不可能,但这样的机制要落实到实践层面,还需要等待利益的增长和观念的成熟。这也可以看出,以经济社会文化进步为核心的现代化过程对于民主发展的深刻意蕴。而与此同时,民主的协商却被鼓励在各个政治层级、各个领域广泛进行。

 

根据以上分析,我们认为,就当代中国的民主实践而言,在村居自治的层面,各种民主形式通常都不会遇到合法性风险;而民主协商这一民主形式,在各个政治层面同样不会遇到合法性风险。如果允许我们对中国的民主发展前景做一个预测,那么它很有可能呈现出这样一种局面:一方面,在基层,公民在社区的范围内享有相对充分的自治权;国家治理则更加开放,社会公众会有越来越多的机会,通过选举、协商、议事、监督等多种民主方式参与到国家的正式政治过程中来;另一方面,中国共产党通过在各个层级进行广泛的民主协商,对公民自发的政治参与行为进行吸纳式的柔性应对,尽量避免选举民主带来的政治风险,在巩固自身合法性的同时,塑造一种稳固、包容和开明的政治秩序。 

 

 

 
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