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李娜:基层社会的秩序生产能力——从计划性与自发性秩序的关系切入
作者:李娜      时间:2019-04-12   来源:学术月刊
 

作者简介

李娜,云南大学法学院讲师、博士

基层社会构成了个人的生活世界来源,同时是国家治理的微观基础。基层社会的秩序生产问题,回应的是中央与地方、宏观与微观、国家与社会的连接问题。对于中国而言,基层自身具备生产出秩序的能力、持续生产出秩序,就能够有效降低国家的基层治理成本,成为实现有效治理的关键。有序的基层秩序来自计划性秩序与自发性秩序的有机融合。基层社会的秩序生产能力就是促进自发性秩序与计划性秩序相融合并最终产出基层秩序样态的能力。从当下的实践来看,影响这种秩序生产能力的核心要素体现在三个方面:第一,主体之间的关系结构决定着秩序生产能力的整体格局;第二,秩序资源在基层的配置及整合影响着秩序生产能力的发挥程度;第三,自发性秩序和计划性秩序相互连接和作用的机制决定着秩序的生长渠道。而基层治理法治化的核心就是要充分体现法治的包容性和整合性功能,即法治既要融入计划性秩序中,也要能够融入自发性秩序中,并具备调节两者之间关系的能力。

无论是对国家的治理还是对个体的日常生活而言,基层社会都非常重要。基层社会构成了个体的生活世界来源,同时也是国家治理的微观基础。正如习近平总书记曾经指出,基层是社会的细胞,是产生利益冲突和社会矛盾的源头,也是协调利益关系和疏导社会矛盾的出口。夯实基层基础,有利于形成强大的社会凝聚力,逐步筑牢稳定合理的社会结构。

基于对基层社会重要性的深刻把握,党和国家正在着力推进基层治理的法治化。本文认为,法治化的核心是要在法治框架内形成有序的社会生活形态,能够不断生长出秩序。无论对国家还是对普通群众而言,对“有序”的需求,而不止于对稳定和利益的需求,才是根本的内在驱动力。法治便是通过界定核心关系、边界及规则,构建自由与控制之间的平衡,从而实现有序的社会状态。因此,当下关于基层治理法治化的讨论,关键点应该是弄清楚基层社会需要什么样的有序秩序以及有序的秩序如何得以生长的问题。只有以此作为认识基础,一系列的追问才有意义,比如,基层治理存在的问题是什么?要解决的问题是什么?法治的手段和方法应如何加以运用?

基层社会如何才能有序?这是本文的出发点。本文认为,只有当基层社会能够在不同的时期因应不同的问题,持续、动态地生产出秩序,基层治理才是内生和可持续的。因此,基层自身具备生产出秩序的能力至关重要,而这种能力是将计划性秩序与自发性秩序有机连接的关键所在。从当下的实践来看,影响这种能力乃至影响秩序生产呈现不同样态的关键要素体现为三个方面:秩序生产中不同主体之间的关系,秩序生产中可资利用的资源,以及计划性与自发性两种基本力量在现实中的互动机制。着眼于上述三个关键要素来提升基层秩序生产的能力,是夯实基层治理基础、建构有序社会的重要路径。

一、基层自身生产出秩序的重要性

在基层自身生产秩序的方面,我们有不少经验,其中以“枫桥经验”为典范。2018年是毛泽东同志批示学习推广“枫桥经验”55周年暨习近平同志批示坚持发展“枫桥经验”15周年。20世纪60年代浙江省诸暨市枫桥镇的干部群众在社会主义教育运动中创造出“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交、就地解决,实现捕人少、治安好”的枫桥经验。毛泽东同志就此指出:“从诸暨的经验看,群众起来以后,做的并不比你们(公安)弱。”在新时期,枫桥的干部群众面对发展与稳定的双重需求,创新群众工作方法,小事靠规、大事靠法,从单纯化解矛盾纠纷转变为调动社会力量参与共建共治共享,创造和保持了有序的基层治理形态。与之相类似的是,浙江省上虞市新戴家村“四不出村”工作法,嵊州市的“八郑规程”、绍兴市的“夏履程序”、新昌县的“乡村典章”成为乡村治理的新示范……这些典型和样本有着相似之处,即在一个镇或县域范围之内,依托现有的公共资源、社会自身的组织基础,创造出了一种新型的基层治理制度和组织秩序。这是中国基层自发探索出适合自身的治理道路。

枫桥经验以及其他经验给出了一个重要的启示:基层自身的秩序生产能力一直存在,在合适的条件下可以不断成长、适应社会现实的变化和需求。例如,小事不出村、小事不上交,就意味着社会秩序在特定区域或系统内能够被主动地、有序地生产出来。这种秩序的生产来源于基层的地方性生活,依靠的是基层拥有的活力。而这种活力,就是在一定自然、历史条件下,社会系统生存与演化出内生性的自主能力。

对于中国这样的大国而言,基层自身能够生产出秩序是实现有效治理的关键。首先,大国的秩序是由各个区域秩序合力的结果,而区域内的秩序又是无数基层微观秩序的有机结合。因此,从国家治理的角度而言,基层的秩序生产构成了国家治理体系的微观基础。当基层能够生产出有序的秩序时,就成为了社会发展、国家治理的一种重要基础和优势条件。当基层不具备秩序生产能力时,就变成了国家必须不断地向其输送某种秩序。这样的秩序输入有可能面临水土不服,抑或需要耗费不少国家资源。其次,整个国家从中央到地方,经济体制、社会结构、治理生态都在发生着较大的变化。应对这些变化需要一系列深刻的变革,而变革之路是回应问题之路,也是制度创新之路。这时的基层秩序恰恰又成为了国家改革探索道路上的“信号器”。基层秩序生产过程中暴露出来的问题可能促使国家作出回应性的变革,而其秩序生产的机制亦可能触发国家的创新性改革。因此,基层秩序的生产也可以充当国家变革的“微调器”,使得国家的整体治理方略在具体的微观情境中获得有机生长。

由此来看,讨论基层的秩序生产问题,同时回应的是中央与地方、宏观与微观、国家与社会的连接问题。如果基层自身具备生产秩序的能力,就能够有效降低国家的基层治理成本,同时保持“社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序”,从而实现符合中国国情的善治。

二、基层秩序的来源

基层如何生产秩序,或者说生产什么样的秩序,是首当其冲需要讨论的问题。秩序来源的关键是弄清楚基层社会是由什么样的力量在组织和支配,它们之间的关系是什么以及如何进行互动。这种关系和互动会决定秩序的形态。从历史经验和现实实践来看,基层作为国家的微观社会结构,其秩序的生产,根本上是要同时回应日常生活的需要和回应国家治理的目标需要。因此,在基层这一系统中生产出来的秩序从来都是自发性秩序与计划性秩序的融合。前者是经由不断演进变化、自发生长而来的秩序,而后者基于集中的、有计划的、往往也是有强力的力量所推动生成。

(一)基层的自发性秩序生长

从中国的历史经验来看,中国有着悠久的社会自治传统。回到对乡土社会的考察,有学者指出,传统中国的统治机理关键在于依靠礼治形成基层社会最大程度的自治,在家国天下之间既有着相同的价值体系,也有着各种宏观、微观的机制如法律、家族组织及其规范维持着社会结构的均衡和均质化。今天,国家早已不是依靠礼治来实现对社会的管理,但依然需要基层社会有自身演化、自我调节和控制的能力和机制,以应对日常性生活对秩序的需求。这种微观层面的秩序需求不是国家力量可以完全计划的。我们可以看到,自发演进的秩序存在于多种多样的次结构中:在城市社区或村落系统里,各种非正式的社会控制机制在有效地维护着生活的基本秩序,例如传统、禁忌、风俗、社群规范、内部评价等。对于企业和社会组织而言,尽管政府规制的体系不断精细和发达,但企业和社会组织的行为合规与否,主要依赖于组织内部的自我管理和自我规制,从而形成相应的组织目标、组织文化、组织规则和组织机制。而这种秩序生产还可以拓展至同一行业之中,通过行业内自治和规制来形成惩罚或者激励。即使是在最小的家庭系统中,关于情感、责任与道德,也主要是依靠内在性的方式来产生规则。此外,随着网络时代和流动性社会的到来,随着利益多元和观念多元的格局出现,各种各样的社会自组织正在创造着新的分享、关联与合作机制。

再从一般性功能来看,自发性秩序的生产过程也是有关是非正义、对错、善恶、荣辱的教化过程,这是国家的计划性力量无法完全替代的功能。与此同时,秩序的自我演进特点决定了有可能发展出一套自我协调的机制,例如,既能够制造矛盾纠纷,同时也具备自我解决纠纷的能力;既能够产出权利维护的机制,也可以建构惩罚与社会控制的系统;既能够形成相对统一的价值追求,也可以应对复杂的价值流变,等等。总之,基层社会中不同类型的基本单元其实都有能力凝聚和汇合利益、主张及诉求,都在生产着微观秩序。这样一些内在的秩序支配着实际的社会生活。

尤其值得注意的是,基层自发性秩序的生长过程中往往创造出新的秩序格局或机制,从而为国家的宏观治理提供新的思路。例如新中国成立后,在土地革命、社会主义改造过程中,基层群众力量的发挥为政权的稳固起到了重要作用。即便在后续的经济发展与体制改革中,也是基层群众率先进行了一系列有益探索,例如20世纪70年代末,农民自发形成的“包产到户”“包干到户”,逐渐成为农村改革的经验基础,又如1980年广西合寨村村民委员会应对组织化真空期带来的社会治安等问题自发组成村委会,成为了中国农村村民自治制度产生的最初原型。实践经验表明,只要存在适度空间和条件,基层群众是具有创造力和自主性的,可以通过自主实践(包括自我教育、自我管理、自我约束、自我激励)来生产秩序,来影响现实和未来。从这个意义讲,中国特色社会主义治理方略是以人民为中心,这一方略不仅要求回应人民的需要,还应包括人民作为治理的主体地位。

总之,基层秩序的核心来源之一是自发性秩序的生长。这首先是由基层生活的特性所决定的:微观领域需要那些具备充分的灵活性、适应性和包容性的机制,以此对纷繁复杂的社会现实发出回应、作出调试或者对不确定的风险和冲突提供容纳的空间,使其逐步变化乃至消解……此外,自发性秩序即便无法为一个巨型国家的治理提供出具有统一性、整体性的推进方案,但是它也能够成为国家意志这种刚性力量的有益补充,同时也是激发治理系统更新的末端触角。

(二)计划性秩序的有效回应

基层的运作是否仅仅依靠自发性秩序就足以维系,这是值得认真讨论的问题。如果从科层制度的角度来看,国家的触角越往下延伸,其影响势必减弱。如果从国家-社会二分法来推导,基层社会中国家力量的退出似乎更为理想。然而,让位于社会,就真的能够实现善治吗?正如有学者指出,现代国家的改革历来都是以政府为主导,政府在政策制定过程中持续发挥着关键作用。如果忽略这一事实,治理研究就有一种内在风险:它仅仅立足于规范性的看法,而缺乏牢靠的经验基础。事实上,即使在最微小的组织单元中,也很难确定地排除掉国家因素。例如,人们越来越多地主动或被动地接受国家力量对自己生活与行动的影响和改造。因此,在基层秩序的生成因素里,国家始终占据重要角色,差别是国家的影响力大小、作角方式在各个领域或社会并不相同。

从当下的实践来看,基层秩序能够依靠内在的、自发演进的机制不断被生产出来,离不开一个重要的条件,即这些基层社会组织单元(社区、村落、企业、组织……)所面对的国家基层权力架构(即计划性的秩序机制)要有能力不断回应社会中出现的问题。两者结合,秩序才能够被有序地生产出来。

一方面,计划性的力量需要保持对自发性秩序的必要介入,以提供有效的支持与扶持。最典型的例子就是在市场领域,经济秩序的生成通常都是自治秩序与计划秩序的结合,例如行业自治需要与国家的引导、法律的规制相结合。而反面的例子如农村实行税费改革后,很多与农民自身利益相关的公共事务并没有通过农民的自发力量得到解决。对于国家通过项目制度供给的公共品,村落也常常缺乏有效组织协调分配的能力。

另一方面,计划性的力量需要保持对自发性秩序的必要介入,以消除那些不合时宜、有害于良好秩序和权利、有悖于法治的社会性规范的生长,例如帮派文化、灰色地带。近年来,各地纪委和公安部门着力查处的“村霸”案件也是一个典型例子:经由村民选举担任村主任、村干部的人最终演变为村霸,反过来利用村民自治的机制侵害村民的权益。正因如此,计划性力量应当能够通过一系列有效的识别、介入、调整或惩戒,从而充当起整体社会秩序的最低“安全阀”,维持社会基本公义和基本的平衡。

此外,如果计划性力量在秩序生产过程中具备有效回应的能力,就可以为自发性秩序的演进提供更为充分的空间和时间,使其获得更为充分的自我调适。并且,也只有在这种不断回应的过程中,计划性的力量才能寻找到推进治理的更为整体的、稳定性的方案。

总而言之,计划性秩序与自发性秩序的结合构成国家治理的微观秩序基础,这是秩序由来的本来面目。只是在特定时期,特定的条件下,二者的关系有着不同的表现,呈现出特定的秩序形态。正如有学者从经验研究中所揭示的那样:时至今日,基层村落或城市社区中的自发性秩序其实质上是有计划性因素“嵌入”的秩序运作,二者根本无法完全地界分出彼此。

借用贝克在《风险社会》一书中对科学理性和社会理性的归纳方式,可以这样来概括基层秩序的生产:计划性秩序与自发性秩序是分立的,但它们同时保持着相互交织、相互依赖的状况。没有自发性秩序的计划秩序是空洞或缺乏根基的,但没有计划秩序的自发性秩序是盲目或缺乏方向的。有鉴于此,处理好国家计划性秩序与社会自发性秩序在基层的关系问题,其本质是处理国家与市场/社会的关系、处理宏观治理与微观基础的关系。

三、影响秩序生产的核心要素

基层自身生产出秩序的能力十分重要,其秩序的状态是自发性秩序与计划性秩序之间互动与融合的产物。然而,在实践中,自发性力量和计划性力量在基层的遭遇和结合往往因时、因地呈现出不同的差异,并产生不同的后果。综合来看,影响两种秩序有机融合的核心要素集中体现为三个方面:其一,秩序生产中两类主体的相互关系和力量状况;其二,基层资源的配置和整合程度;其三,两种秩序力量之间的共处和共生机制。

(一)秩序生产中的主体关系

在秩序生产的场域中,不同主体各自的位置、相互间的距离以及由此形成的关系样态直接影响着秩序生产的实际方式和效果。今天关于国家治理的讨论已经更新到善治理论3.0版本,即协同治理——强调政府、社会组织、社区单位、企业、个人等所有利益攸关者共同参与、协同行动的过程。这种治理结构的提出,其重点正是要处理“关系”的问题,即在不同的治理资源之间形成了什么样的关系结构,以及我们期待什么样的关系结构。如果不厘清主体间的关系问题,只关注或追求各种具体的治理制度,则可能只是表面的繁荣而未达根本目标。基层秩序生产过程中出现的典型问题是主体间力量对比显著失衡,出现一个主体独大的格局。我国是通过革命和改造构建起的新社会,国家权力向下延伸和进入社会各领域的方式更多体现为全覆盖和强控制,这就导致了国家与民众的关系是面对面的直接权力关系。国家力量的显著性地位、强制性权威在具体领域中压制了基层社会主体的力量。甚至我们已经习惯性地将基层社会称为“治理的对象”。即便基层群众自治制度确立以后,这种认知模式依然没有发生根本改变。作为社区自治主体的社区居委会,在实践中要么成为了行政化系统的末端,要么在“去行政化”时面临空心化、被边缘化的危险。总体而言,社会自发性力量被压制、甚至被客体化成为了秩序结构的显著特征。

正因如此,发展和确立合理与健康的主体间关系,成为基层秩序生产的关键要素。党和国家提出要树立新型的国家与社会协同的发展观,其实质是要确立新的关系结构。那么,什么是一种较为理想的关系结构呢?首先,基层的现代化治理不是以国家权力的退出为手段或目标。失去计划性力量在基层的治理功能,单纯地依靠自发性秩序,将无法解决基层社会存在的复杂问题,只会导致无序与混乱。但实践也证明,依靠单维度导向的政府力量所建构的计划性秩序亦可能面对来自社会复杂性的冲击。因此,我们期待的关系结构不是选择谁的问题,而是如何形成一种合理的关系,即有没有一个合理的生长空间以容纳主体的多元、规范的多元、以及行动的多元。这种结构的关键在于计划性秩序和自发性秩序之间应当是相互界定(边界)、相互生成的一个关系结构。为什么说是相互界定和相互生成的呢?在推进基层治理法治化的过程中,政府往往也处于进退两难的境地,政府权力的边界不知如何界定才是科学和合理的,这就需要有一个参照系,而这个参照系就是自发性秩序。什么是计划性秩序能解决,而社会自身无法有效解决的?以及什么是自发性秩序能够解决,而无需政府力量过度干预的?这是一个相互界定边界的关系,而不是刚性的、模式化或者理想化的确定方式,更不是简单粗暴地在国家-社会之间划出一条红线。

要形成这样一种相互界定、相互生成的结构,就产生了对政府和社会“双主体”的需要,即两种基本秩序之间应当是“双主体”模式,不轻易地将一方置于客体的位置、被动接受的位置。像治理主体与治理客体这种提法如果使用不当,本身就容易传达出消极的或者误导性的信息。即使在对国家力量最为依赖的社会安全领域,也不单纯是强调治理者对所谓被治理对象的一种强制性行动。换言之,不是主客关系,而是主体与主体之间的交融与互建。因此,无论是在认识论上或者是在具体实践中,特别是在制度设计、政策制定和实施过程中,解除对自发性秩序力量的客体化认知和设置,是建构合理秩序结构的首要问题。

进一步讲,要形成这种双主体的结构空间,需要一种真正的主体性路径,特别是对于自发性秩序而言,行动者的主体性要得到真正确立和运用。学者呼吁基层自治组织的性质复归和功能复位,主张需要一个“重建的社会”,其实质是要重新塑造和确立基层群众及其组织在秩序生产中的主体性。国家一方面要为自发性秩序的运作腾出更大的空间,要允许主体形式的多样、行动方式的多样以及选择的自主性;另一方面还需要通过各种扶持和赋权的手段使其能力得到真正的成长和增强。这种主体性的需要也应当反映在计划性秩序中,而这一点极易被忽视。基层秩序的生产者,亦即基层社会的行动者,不仅仅是人民群众,还有代表国家的基层工作机构和人员,他们是作为计划性秩序的末端实施主体,常常面临的困境是找不准自己的位置在哪里,其实质是主体性受到变相的压制,例如资源上收、责任下沉或没有治权。在刚性权力的束缚之下,基层行政人员对良好社会秩序与基层政府角色的理解偏重于接访、截访、消访,而不重视与多方利益主体进行平等对话、沟通协商的话语基础。而一旦治理人员对治理的理念存在偏差,就会缺乏行动的自觉性。进而加剧了计划性制度与自发性秩序的鸿沟。

处理好主体间关系的问题关乎一个社会能否产生自发性秩序以及国家能否将其纳入一个合理的边界当中。基层秩序生产的合理结构是双主体之间相互生成的关系结构,这里包含着双重指向,即代表国家权力末端的计划性秩序的主体和代表基层自发性秩序的主体都应当拥有话语权利和行动空间。行动者的主体性应当真正体现在治理活力的有效释放。

(二)秩序生产中的资源配置与整合

秩序的生产能力也和治理主体可以调动的资源类型、范围和数量有直接关联。从相关的研究来看,基层治理资源匮乏主要体现为三种情形:一种是国家的计划性资源在向下分配过程中,出现配置不均衡的现象,因此对某些区域、某些领域内的社会基础单元而言,资源是匮乏的;第二种情况是由于制度设置或基层社会结构的问题,导致国家的计划性资源缺乏有效的途径或机制进入到社会基础单元,资源被悬置、浪费或耗损,而基层组织内部的治理资源依旧匮乏;第三种情况则是社会性的资源没有得到充分的激活、整合或者社会性资源本身极度贫乏,计划性资源成为唯一的供给渠道。这些因素不同程度地影响了基层进行秩序生产的能力和效果,甚至造成了不同区域和领域内秩序样态的极大差异。资源在基层的合理配置、充分激活和有效整合成为基层秩序生产的又一个关键所在。秩序生产可能依赖的资源类型其实是多元的。这种资源首先包括经济性、或者说物质性的,例如资金、实物、基础性设施等等;也包括权威性、或者说政治性的资源,例如特定的权力、地位、立法或有约束力的规范体系、官僚体系、公共性平台、官员或社会精英等。此外还包括社会性/文化性的资源,比如文化传统、教育、心理机制、社会环境等。上述三种资源构成了秩序生产的基本资源样态。但如果我们将这些资源放在基层社会秩序生产的过程中来看,会发现其基本来源可能是计划性的力量,也可能是自发性的力量。如表1所示:

经济性或权威性的资源并不是计划性力量所独有,而社会性资源也并非仅在自发性秩序中才存在。应当说,在每一种秩序机制中都有可以相对应、相呼应的资源类型分布。这张表并不能穷尽所有可能的资源类型,但是它给出了重要的提示:一方面,在计划性秩序和自发性秩序各自的领域中,有必要更深入地识别、挖掘和利用可能存在的资源类型。另一方面,同一类别的资源在两种秩序机制中存在着发生关联的可能性。如果我们对具体资源进行深入分析,可以发现同类型资源在两种秩序机制中的衔接有下列三种表现:

第一类:经济性/物质性资源。在这一范畴内,自发性秩序需要更多来自计划型资源的外部支持。基层社会治理常常缺乏必要的经济/物质性激励基础,因为公共财富的分配、社会固有的经济基础、资金或项目的支持等主要来自国家计划性的力量。越是层级低的地方,拥有的财富和资源机会越少。不仅如此,不同村庄整合内部供给(比如集体经济、集资筹资)的能力以及争取和承接外来供给(以项目制为代表)的能力也存在着显著差异,从而对秩序的形成产生影响。这就需要计划性资源提供有效支持,这是计划性力量应当有所作为的领域。当然,支持不能意味着控制—附属关系的形成。

第二类:权威性/政治性资源。在这一范畴内,计划型权威资源和自发型权威资源之间要处理好分工与边界的问题。如上表所示,它们都有各自的规范体系、权威代表、合法性基础以及各自的影响力,并不是一方可以轻易取代另一方的格局。因此,秩序生产的关键就在于把握好相互间的运作范围、合作途径以及必要的介入机制。例如,法律对自发性行为要进行必要约束并在必要时候对责任进行追究。但是需要厘清计划型权威的活动边界,以保证自发型权威能够有相对独立的运作空间。比如在日常性纠纷的解决过程中,只要不明显违背法理,应当允许人们依靠情理、依靠地方性的规矩、依靠民间权威人士的裁断来定分止争。在现实生活中,除了正式的法律规则之外,还有无数起着实际规范作用的行为规则与机制。

第三类:社会性/文化性资源。在这一范畴内,计划型资源和自发型资源应当互为补充。比如,作为计划手段的公民教育与自组织内部的自我教育是可以相辅相成的。如国家声誉机制与社会声誉机制可以实现相互补充、相互支持。以诚信机制为例,针对一些恶意不履行债务的企业或个人,除了在社会中形成对“民间老赖”的声誉评价和舆论压力,国家机关也相应地实施了诚信名录这种声誉关联机制,这正是两种力量相辅相成的典范。

总而言之,无论是经济性/物质性资源、权威性/政治性资源或是社会性/文化性资源,在自发性秩序和计划性秩序中都是不可或缺的基础要素。转型期治理资源匮乏,某种程度上是资源没有被盘活或有效整合的问题。我们应当保持一个开放性的视角去识别和利用秩序形成中的不同力量。因此,以双主体的结构作为基础,在更大的视野和范畴中寻找、挖掘可供形成秩序的资源,特别是加强同类型资源之间的衔接和整合,是提升基层秩序生产能力的关键要素之一。

(三)秩序生产的有效机制

秩序生产的关键在于两种秩序力量在日常性的实践中如何运作并相互发生作用即形成有效的机制,从而促成合理秩序的生成。从现有的实践来看,两种秩序形态之间没有找到适恰相处的机制,其体现为三种典型的情形:

第一种情形是计划性秩序的机制过强、惯性过大,导致自治组织的功能弱化或社会自我调节空间过小,压制了自发性秩序的生长。实践中常常看到国家不断提出“政府要做……”,这固然是对政府主体责任的强调,但其可能产生的一个意外后果是基层被裹挟进改革的浪潮中,只能“疲于应付”,把有限的精力放在执行计划性政策上。这就导致基层自治组织偏离了自治的功能目标,缺少自我调适的机会,乃至难有创新的空间。其最终结果反而压制了基层自主生产秩序的能力。习近平总书记指出:改革的力度、发展的速度要与社会可承受的程度统一起来。这句话正是对国家治理机制的深刻警醒。

第二种情形恰好相反,计划性秩序对基层的某些微观领域采取完全放任的方式,缺乏适度的介入机制以有效回应自发性秩序所不能解决的问题,导致计划性秩序与自发性秩序同时失灵。这种情形在快速变迁的过程和基层利益分配冲突过大的背景下极易出现。一些经验研究表明,部分农村地区在经历各种运动和改造后,原有的传统社会控制机制被破坏且没能再有效重建,而村民自治组织也因此失去依托的基础,同时,法律系统和政府系统也没能有效回应基层面对的秩序危机,导致了秩序真空的出现。

第三种情形是对基层自发性秩序生长的信心不足,从而产生“家长式”治理方式,破坏了两种秩序之间应有的平衡。以维稳型治理模式为例,维稳思想的根源在于害怕出事、害怕出错。这种对不确定性的恐惧导致了计划性机制对自发性秩序缺乏足够的包容。又比如社会化服务中的行政干预问题。因为社会化组织在中国尚处于婴孩期,因此社会化服务的探索变成了行政权力主导下的服务提供方式。但这本身违背了社会发展与社会服务的最初意义。在这种背景下,社会组织的服务能力以及组织参与的热情也都不同程度地受到抑制。国家如果因为担心或者信任不足而启用过多的干预机制,有可能成为我们常说的中国式药物滥用。如果我们要探索有序的基层治理方式,就需要调整“家长式”的心态和路径依赖。同时也需要对基层自发性秩序生长有合理的信心,并且强大—弱小之间亦是一个发展变化的格局。基层的秩序生长原理和植物的生长原理很类似:需要空气、阳光、水分、土壤,加上耐心。因此,有必要注意国家介入的程度、强度和效度,要平衡好制度供给与成长环境的关系。

上述几种代表性情形证明了两种秩序力量之间十分需要寻找到适恰相处的机制。其中的关键是两种秩序机制既相对独立又在功能和结构上彼此嵌入。所谓共建共享共治,一方面是分清楚多主体各自权力的内涵和边界,包括各自拥有的治理权力、治理地位、自主的空间,运行的核心都是保持“自治与自律”。另一方面,要发展出彼此的适应性、调试性与回应性,正如苏力所说:“秩序是在社会生活中形成的,是人们在自身行为方式变化后相互之间的预期和行为方式的磨合。”

要做好这一点并不容易,但是我们可以从一些具体实践中获得有益的启示:

第一,应当借鉴中国在经济体制领域的改革经验。从“计划经济”到市场在资源配置中起决定性作用,政府与市场的关系逐步明晰,政府职能不断被厘清。同样,社会秩序的发展包括法治化的道路也是一个不断尝试、去伪存真的过程。与此同时,政府与市场之间关系的发展集中体现了两种经济手段之间是包容的、互补的。同样,对于社会的治理路径,应当像确认和培育市场机制一样,来确认和培育社会机制。特别是在基层,公共权力和自治权力都需要在学习和实践中获得成长。政府要探索如何让出空间,去迎接其他秩序生长力量的存在。同时要提供有效的手段对其进行赋权性的能力建设,并在不断的实践中逐渐摸索出彼此相处的互动机制。

第二,从半自治领域的理论中获得启发。法律人类学家穆尔提出了著名的半自治领域理论。她指出:“半自治社会领域自身具有创制规则的能力,有诱导或强迫(人们)服从的手段;但它同时又置身于大型社会的母体之中,这个社会母体,时而根据半自治社会内部成员的请求,时而根据它本身的情况而能够实际地影响和侵入半自治社会内部。”这一机制原理同样适用于我们理解两种基本秩序之间的连接机制:让自发性秩序保有其创制和运行规则的半自治领域,而计划性秩序则保持着进入和发挥影响的能力和运行机制,两者之间相互激励,相互成就。如广西合寨村农民自发组成村委会,其背景就是废除人民公社制度后新的乡村治理结构尚未形成,在一段时间内国家暂时没能有效地为基层农村提供公共服务,基层农民为应对秩序真空而创造性地“发明”了村委会这一机制,而国家及时地将这种自发的实践转变为国家的立法和乡村治理结构的重建。从这个例子可以看到,基层应当保有半自治的空间,以利于激活自主治理的内生动力,并对国家机制进行多样化的调试与补充。而国家机制的着力点在于建构制度环境、提供资源支持、协调各类关系、培育公共精神、发展合作,通过国家力量的嵌入,进行必要的规范与控制,从而保持治理的权威性。

当然,要形成这种有序共生和有效互动的秩序生产机制也是最大的挑战。在实践中,国家权力和自发秩序的边界难以界定,有时是国家力量介入太广,有时又是正式制度的缺位或没有发挥应有的权威。这时才会意识到法治显得重要。法治的核心是界定关系、边界,确立规则。法治的运用能够确立权力的结构,成为保障并制约不同力量和秩序的制度、机制。因此,基层治理的法治化就是要不断地调整和平衡自治的空间与控制的边界,为两种秩序力量之间发展出相互作用、相互成就的结构提供出环境和制度条件。例如,法律对自治主体、自治权利的内涵以及自治的情形进行必要的界定,就能够确立自发性行动的边界。相应地,法律对行使国家管理职能的各类主体资格、权限、内容、工作程序等有所界定,也就为计划性力量的运作设定了边界。此外,通过具体的执法活动、司法裁判,包括纠纷的解决、对规范的说明与解释、以及根据新的变化修订新的行为边界等一系列法律实践过程,可以进一步明晰自发性秩序和计划性秩序各自的空间、以及在各自空间内的基本行动规则,同时对于相互僭越的情形予以纠偏。但是,如果法治偏离了这样一种功能定位,就可能变成了仅仅是推进和强化计划性秩序的手段之一。这也是为什么在一些研究中发现法治与治理被对立起来的重要缘由。

总之,两种基本的秩序来源如何形成适恰相处的机制是影响秩序生产的重要方面。基层社会的秩序生产应当始终是一个不断选择和平衡的动态体系。好的机制应当是既承认张力存在,又寻求合力的基点。而良性互动、功能互补、彼此支持的有效机制也应当成为一个成熟法治社会的标志。

四、通过能力建设完善基层治理

对于国家治理的整体而言,稳定是表层的目标,有序且有活力才是灵魂。近几十年来,从中央到地方的经济体制、社会结构、治理生态都在发生着深刻的演变。原有的基层体系和治理方式面临诸多挑战。如何建构符合时代需求的基层治理、基层发展和基层建设机制,使各方面力量在国家的主导下积极有序参与到基层共同治理中,使人民群众充分享受改革与发展的成果,使基层的权力体系和自治体系得到有序的运行,还有待于更多对治理在操作层面的经验解读。但我们需要从根本上意识到:有秩序和有秩序生产能力是不同的东西。有秩序表明的是此刻的状态,而有秩序能力表明的是基层具备不断因社会变化而回应性地生产秩序。基层秩序的获得依赖于能力的生成,因此,能力的建设与提升是关键所在。从目前实践中存在的问题来看,围绕自发性秩序与计划性秩序的关系来完善基层治理、提高治理能力,需要充分注意到三个相互关联的方面:

第一,提高国家的整合能力。计划性秩序与自发性秩序的现实关系在很大程度上反映着一个国家的治理水平和治理体系的完善程度。单一的秩序供给不能满足社会的需求,从整体性治理的视阈,有效的治理必须发挥“自发性”与“计划性”的双重作用。借用王绍光先生的话,社会与国家的互动从未消失过,我们需要的是从经验的角度来看,它们应该如何互动才是有效的,有序的。政府计划性机制与社会自发性机制的结合是国家治理的必经之路,这就需要在治理理念和治理结构上的全面调整与更新。如同国家在经济改革中所充分意识到的——计划和市场并不是分离或对立的,在社会治理当中,处理好计划与自发的关系同样具有战略的高度。从根本上而言,考察的是国家的“整合能力”。

第二,提高基层政府在处理治理主体关系、整合与配置资源、形成有效秩序机制方面的能力。在此需要充分注意到,计划性秩序的实施对自发性秩序有指导、引导和塑造的作用,政府在基层治理中的具体作为方式决定着计划性秩序与自发性秩序二者的运作状态和互动效果。也因此,政府作为计划性秩序的主导者如何面对社会、以何种方式与各类社会主体发生关系、能否有效整合和配置资源等就成为基层秩序生产能力的关键。首先,社会需要有生成秩序的空间和能力。不是说政府让位了,社会就很自然发展得好。社会力量纳入国家治理需要经历“纳入”的过程,否则就是纳而不入。其次,政府一直都在,但是它也一直需要找到合适的空间和发展合适的能力水平。应当说,两者的能力建设是同步进行的。综合来看,这种能力的建设和提升需要立足于三个基本面:一是确保参与秩序生产的各方力量真正具有主体地位。特别是自发性秩序力量的主体,以及计划性力量在基层末端的实施主体,需要通过制度建设、赋权、赋能以及实践空间的释放,促使其完成主体性的建构。二是运用多种途径和方式识别、挖掘出基层秩序生产过程中可资利用的资源类型,在此基础上对多元资源进行充分的激活和整合,就能够显著地提升基层秩序的生产能力。三是在不断的实践、试错过程中探索两种秩序力量适恰相处和相互作用的机制。好的机制能够成就秩序的生产,并促使其中的秩序力量始终保持活力。

第三,发挥法治的包容性和整合性功能。国家推进基层治理法治化进程,需要对基层秩序生成的原理、机制以及面对的挑战有足够的、全面的认识和把握,而不是对某一种既定法治理想模式的追求,抑或对一套既定模式的简单推广适用。同时我们也应当意识到,法治化的推进亦是提升秩序生产能力的有效途径之一。社会有序的核心是依规和有活力,而这恰恰是法治得以发挥作用的关键所在——法治是自由与控制的要素结合。法治秩序本身就应当包含自发秩序生长的空间,包含着多种选择的可能和机会。与此同时,自发性秩序并不意味着无规、无序、无法治要素。自发性秩序中同样包括对规则、制度、是非正义价值标准等要素的追求。换言之,法治也应当是自发性秩序的内在需要。例如基层组织和基层群众自我管理、自我约束、自我解决矛盾纠纷,本身就是实现法治的具体方式之一。概言之,法治本身所具有的包容性和整合性功能应当在基层治理中得到充分的体现,即法治要能够融入计划性秩序,也要能够融入自发性秩序中,并具备调节两者之间关系的能力,而不是对自发性秩序的消灭。

当然,我们还必须看到,能力的生成、适恰的机制的形成等等都依赖于持续性的、互动性的实践:不断发出信号、不断有人际反馈、进而生出规范、继而生出秩序。在这种持续性的互动实践中,需要有必要的扶持,也需要足够的时间。而今天我们面临的一个巨大挑战是,社会变化太快,常常来不及形成持续性的实践,在无形中制造出“治理之困”:过快的社会变迁首先使来自国家的法律等正式社会控制难以有效应对层出不穷的社会需要,同时使社会自身的调节能力变弱,也使国家法律与社会规范、多元价值观之间的互动变得艰难。因此,持续地探索、实践、总结,以及足够的耐心都将是必要的。

 

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