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田传浩:农村土地承包法修订的进步与缺陷
作者:田传浩      时间:2019-02-12   来源:澎湃新闻
 

2018年12月29日,十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议表决通过了关于修改《农村土地承包法》的决定。本次《农村土地承包法》修订的核心内容是将农村土地所有权、承包权、经营权的“三权分置”以法律形式确立下来。

早在2014年,当年的中央一号文件(《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》)就指出,要赋予农民对承包地的占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能,保障农民稳定持久的土地承包权。2017年的中央一号文件(《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》)正式提出落实农村土地“三权分置”。

笔者认为,此次《农村土地承包法》的修订是对近几年农地“三权分置”地方实践成果的总结,也是为了解决现实农业经营困境而实施的法制化举措,是我国农地制度的重要完善,有利于强化农民土地产权的保护与促进实现农业现代化发展。

要理解修订后的《农村土地承包法》的贡献与不足,需要对农村土地承包制度的历史沿革、实践弊端、顶层推动等背景进行回顾。

一、农村土地承包法修订的背景

(一)赋予农地经营者稳定而有保障的土地权利

只有拥有相对完整而有保障的土地使用权、收益权和转让权,从事农业经营的农民或农业企业才更有激励在土地上进行长期投资,从而提高粮食产量。

人民公社、一大二公导致了农业生产效率长期徘徊不前,家庭联产承包制改革则将承包权界定给农户,从而带来了粮食产量创历史新高。在承包者就是耕地经营者的情况下,强调承包权和承包制的稳定性是当时土地制度改革的重点,一直到2003年《农村土地承包法》出台都是如此。

2000和2001年的农村入户调查,全国不足5%的土地发生了流转,由承包户之外的农户或者公司在经营。在这种情况下,政策制定者关注的自然是“赋予农民稳定而有保障的土地承包权”,2003年《农村土地承包法》的颁布也强调的是保障土地承包权的稳定性,尽可能减少因为土地调整导致的土地承包权不稳定。

然而,随着劳动力进一步向城市转移,越来越多的土地进入市场。截至2016年底,全国2.3亿农户中流转土地的农户超过了7000万,比例超过30%,东部沿海发达地区这一比例超过50%。2017年全国土地流转面积比例超过35%。

在这种背景下,如何赋予土地经营者(包括原土地承包者和现土地租赁经营者)更加完整的土地财产权利,就成为新土地承包法面临的挑战。

(二)原有土地承包法的实践困境

在原有《农村土地承包法》中,土地经营权是土地承包权的一个派生权利,土地承包权属于用益物权(即以一定范围内的使用、收益为目的而在他人之物上设立的物权),而土地经营权属于债权。

这导致了两方面的问题。

第一,土地承包权本身就可能因为村庄的土地调整而变得不够稳定。虽然2003年《农村土地承包法》对土地调整进行了严格限制,但仍有不少村庄仍然会因为社区成员的变动或者征地等原因而进行土地调整。土地调整意味着土地承包权可能会被收回,同理,土地承包权所派生出来的土地经营权也面临着被收回的可能。

第二,作为债权,土地经营者还面临土地承包者或者集体土地所有者收回土地经营权的可能性,发生纠纷还很难得到补偿。在这种情况下,农地使用权交易存在期限短、缺乏正式契约等特征,也很难形成稳定的农业规模经营,这导致农地经营者缺乏长期投资的积极性,从而不利于农业利用效率的进一步提高和土地的规模经营。

(三)改革的顶层设计与时机选择

伴随着新型城镇化建设的不断推进与农业现代化的加速进行,2013年的中央一号文件(《中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见》)提出鼓励引导农业规模经营。

截至2016年底,全国耕地规模化耕种面积占比28.6%,比2012年增长了7.1个百分点;农业经营户20743万户,其中规模农业经营户398万户。全国农业经营单位204万个。可见规模经营与资本下乡已经取得了较大进展,原有的农地承包经营关系已经不能满足农村发展的现状,“三权分置”的出现是城乡生产要素渐趋融合的现实需要。

2014年中央一号文件提出完善农村土地承包政策以来,中央在2016年先后出台《农村承包土地的经营权抵押贷款试点暂行办法》、《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》等政策文件,通过各地试点不断推进农地三权分置实践。到2017年中央一号文件正式提出落实农村土地“三权分置”,《农村土地承包法》全面修订的条件已经十分成熟。

二、农村土地承包法修订的四点进步

土地承包经营的问题包括“土地属于谁”、“土地谁来用”、“土地怎么用”、“土地用多久”、“收益属于谁”等问题。在农村土地归集体所有的“红线”不变的情况下,修订后的《农村土地承包法》在后几个问题上都进行了强调。农地的三权分置解决了“土地怎么用”和“收益属于谁”的问题,“谁来用”、“用多久” 的问题则在本次《农村土地承包法》修订中有关权属划定与使用期限的规定之中得到了解答。

(一)确立农地“三权分置”,促进土地规模经营

本次《农村土地承包法》修订的最大亮点是三权分置的提出,体现为以下几个方面。

首先,“土地承包经营权”与“土地经营权”分开,土地经营权也参与流转与物权融资。其次,土地经营权的受让方范围扩大,原有文本中对替代承包经营权受让主体的限制由原有的“须有农业经营能力”修改为“须有农业经营能力或者资质”,经营主体不局限于农民个体,也包括工商资本。第三,关于土地经营权流转的风险防控,强调对于社会资本流转农地的资格审查、项目审核与风险防范。第四,规定“土地经营权流转期限为五年以上的,当事人可以向登记机构申请土地经营权登记”,为流转期限较长的转包人提供了保障。

本次修订赋予农业经营权以合法性,通过三权分置,土地的用益物权和担保物权权能被充分搞活,农户可以放心地进行土地承包权入股或转让给产业集团。而农地流转价格的协商定价与土地经营权的抵押担保也保障了农地经营权利的市场定价,利于提高农民收入。此举为推动规模经营、发展专业化与产业化的现代农业提供了法律保证,利于土地产出率与劳动生产率的提高。可以看出,农地产权的流动性与市场/资本属性增强了。

此次修订在保证农村基本经营制度不变的情况下丰富了双层经营体制的内涵,能有效减少由于承包经营权权属模糊而导致的土地流转程序不规范、承包人权益受损等问题。面对资本下乡可能产生的“圈地”、“赚快钱”等现象,修订后的《农村土地承包法》安排了农业经营的资格审查、项目审核与金融风险防范等条目,并对农地非农化及抛荒等行为做出了严格限制,以防范资本动机不纯带来的掠夺,保障农民的合法权益;在将市场机制明确引入农地经营的同时,力求将风险控制到最小。

(二)延长农地承包期限,赋予农民长期稳定地权

早在2008年,十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》就明确要求“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变”,十九大报告再次强调了这一点,并将到期后的第二轮土地承包期再延长三十年。

“三十年+三十年”的规定仍然难以给农户带来地权长期稳定的制度信心。本次修订延长了土地承包的年限,规定“承包期…届满后再延长三十年”,以法制化形式提高了地权稳定性,给予农民及其他经营主体稳定的土地承包经营预期,有助于激励土地经营者对土地的长期投资。“三十年”的隔断是当前的制度与“集体所有农民永佃”(即:集体经济组织享有土地集体所有权,现有的农户承包权和土地经营权合并为永佃权)的一大区分,三十年的承包期在延续前法的基础上,也从法律上为村庄内土地调整预留了一个稳定的周期,兼具稳定性与灵活性。

(三)强调土地退出的渐进性,鼓励自愿退出农地

修订后的《农村土地承包法》消除了原有的农民进城落户必须退出土地承包经营权的硬性体条件,对落户的主体也不限定于举家迁移。

其中强调:“引导支持进城农户按照有偿原则依法在本集体经济组织内转让土地承包经营权”,且“也可以鼓励其流转土地经营权”。“承包方自愿交回承包地的,可以获得合理补偿”,在保障农民权利的基础上逐步引导农地退出。

这其中的转变有二。其一,农村举家进城的是少数,以代际分工为基础的“半工半农”家庭的土地处置在原有的法律中是空白,因此可能存在已在城市落户的人土地不退出的情况,修订后的《农村土地承包法》将主体放到个人而非“户”上。其二,鼓励农地转包及有偿退出农地,尊重了承包人的农地权益,并给与了其选择权,保障了其合法收益。

(四)明晰集体成员的土地承包权利

土地权属界定与收益权直接相关,修订后的《农村土地承包法》新增了对集体成员身份确定的条目,并强调家庭内部的权利平等:“土地承包经营权证或者林权证等证书应当将具有土地承包经营权的全部家庭成员列入。”这进一步保障了家庭内妇女(尤其是外嫁女)及儿童所享有的权利,也是性别权利平等进程的一大表征。

此外,技术限制的解除、地籍系统的逐步完善,也为农地确权创造了条件。自《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》于2011年下发后,农村地区开始逐步进行农地确权。农地确权与身份边界划定二者的共同实施,代表着土地承包经营权财产权属的清晰化,利于减少农地流转中的交易费用,减少因为权属模糊产生的冲突,提高农地权利的可交易性。

三、仍可商榷之处

(一)承包期内承包地不可调整与现实相悖

农村土地的矛盾冲突主要体现在征地与农地调整上,修订后的《农村土地承包法》仍然规定,除了“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的”情形可提交村民会议讨论之外,“承包期内,发包方不得调整承包地”。但实践中,由于农村人口的增减变动频繁,承包地的再分配成为争论与村庄矛盾的中心,出现了部分村庄的土地调整状况。显然,实践与法律发生分离,维持村庄承包地权稳定与满足集体成员土地要求之间存在矛盾,如何在顶层设计上赋予实践合法性是难点所在。

(二)女性土地承包权利条款仍然需要细化

虽然本次修订增加了保障家庭全体成员平等的土地权益的相关条目,但较为笼统,仍然缺乏对性别角色的关注。外嫁女土地收益、妇女的承包地收益、离婚妇女的土地分红等等都是实践中容易引发冲突的领域,但由于法律规定以户为单位,缺乏对女性角色土地承包权利保护的具体条款,这为解决这些冲突留下了较大不确定性。对女性承包权利的细化与法制化是需关注的重要领域。

(三)农地退出的补偿标准存在模糊空间

新修订的《农村土地承包法》规定,“承包方自愿交回承包地的,可以获得合理补偿”。给与补偿可鼓励农民自愿退出农地,但此次修订虽然提出了补偿,却并未对补偿标准做出规定。补偿标准的定价、补偿的可操作性是农地退出的核心问题,承包地退出的补偿标准仍然存在模糊的空间,这为地方自由裁量留下了大量空间。补偿问题是未来需要不断细化的方向。

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