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张腾等:中国改革四十年的扶贫成就与未来的新挑战
作者:张腾 蓝志勇 秦强      时间:2019-02-11   来源:公共管理学报
 

【摘 要】本文总结了中国改革开放以来的扶贫成就与政策特点,力图回答新时代扶贫工作向何处去的新问题。研究分析了中国主要贫困指标的动态变化情况,展示了改革开放以来中国快速脱贫的成就。研究还通过对扶贫政策文本的分析,揭示了中国扶贫政策体系的特点,即:中央高位协调推动,政策议程优先度高,通过试点进行推广,压力传导与政治动员结合,注重政策韧性和正向激励。研究者在对贫困概念与贫困理论梳理的基础上,结合我国扶贫工作的现实情况,提出在2020年全面脱贫之后,中国仍面临多维贫困的新命题和转变扶贫观念、实现可持续扶贫的新挑战。消灭绝对贫困只是扶贫攻坚的第一步,要达到可持续扶贫的目标,未来需要重新认识贫困的核心问题,将相对贫困和多维贫困等重要概念融入扶贫的政策体系和实施方案,推动全面小康社会和社会主义现代化强国的建设。

【关键词】扶贫;新时代;改革开放40年;多维贫困;可持续扶贫

1 引言

改革开放四十年,中国有“7.4亿农村贫困人口成功脱贫,占同期全球减贫人口总数70%以上”①,是全球减贫事业中浓墨重彩的一笔。党的十八大以来,以习近平为总书记的党中央把脱贫攻坚摆到了治国理政的重要位置,提出了全面脱贫的承诺:“到2020年,我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困”及农村贫困人口实现“两不愁、三保障”②。中央先后出台了《中共中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》(2015年)、《“十三五”脱贫攻坚规划》(2016年)等指导性文件,明确了全面脱贫的指导思想、总体思路和行动指南。党的十九大也将打赢精准脱贫攻坚战作为决胜全面建成小康社会的三大攻坚战之一。

全面脱贫也是中国落实联合国《2030年可持续发展议程》的重要一步,体现了中国作为负责任大国的历史担当。联合国副秘书长杰弗里·费尔特曼表示,“中国是世界的榜样,已使数亿人摆脱了贫困,现在正在寻求为其他国家的发展作出贡献。”[1]国际减贫事业的发展需要中国经验,中国也要回答新时代扶贫工作向何处去的新命题。为回应这一重大需求,本研究回顾了中国改革以来的扶贫经验,梳理了现行有效的扶贫政策,审视了国际最新扶贫理论,探讨新时代中国实现可持续扶贫面临的新挑战和新策略。

2 中国的扶贫努力与成就

新中国的发展建设史,就是一部扶贫、脱贫的历史。同时,由于城镇化水平较低、工农业“剪刀差”长期存在,贫困人口大多集中于农村地区,所以新中国的发展史也是一部农村脱贫史。

中国的扶贫,先后历经救济式扶贫、体制改革推动下的扶贫、大规模开发式扶贫、精准扶贫四个阶段[2],是不断完善各项基本制度、对扶贫策略不断调试、改进的结果。1949—1978年的社会主义建设时期,中国通过社会主义改造发展生产,建立了基础的医疗、卫生、教育服务,以及五保、赈灾、烈属优抚等社会救济制度,为扶贫事业奠定了制度基础。1978—1994年,扶贫工作摆脱了单纯救济的方式,依靠改革开放开启的制度红利和经济发展的涓滴效应,让大量农民通过家庭联产、乡镇企业就业、外出务工等方式迅速脱贫致富;同时,随着“以工代赈”、惠农金融和扶贫专项的实施,扶贫工作逐渐向开发式扶贫转型。随着综合国力不断增强,为缩小区域、城乡贫富差距,解决重点县、村的贫困问题,1994—2012年,中国接连制定多个全国性扶贫开发规划,进入大规模开发式扶贫的新阶段,成为第一个提前实现千年发展目标贫困人口减半的发展中国家;农村居民生存和温饱问题基本解决,贫困地区面貌发生深刻变化。为进一步提高扶贫质量、全面消灭贫困,2012年起,中国将精准扶贫作为基本扶贫方略,扶贫对象瞄准到人,并构建起专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互相支撑的“三位一体”大扶贫格局,全面脱贫指日可待。

改革开放以来中国的扶贫成就尤为瞩目。按照最新的国际贫困线(2011年标准,1.9美元/天·人)衡量,中国贫困人口由1981年的8.78亿减少到2014年的1855万,贫困人口比重由88.32%下降至1.36%。其中,1990年至2014年间,中国贫困人口减少了7.37亿人,约占同期全球脱贫人口总量的62%(见图1)为全球减贫事业做出了关键贡献。世行著名扶贫专家拉瓦隆(Ravallion)甚至担忧,“中国脱贫之后,世界再消灭10亿贫困人口可能就不那么快了,或许要再用50年才能完成。”[3]

1 以国际贫困线($1.9/天·人)衡量的中国贫困人口及其比重变化情况(1981—2014)

数据来源:

http://iresearch.worldbank.org/PovcalNet/povOnDemand.aspx,世界银行数据库PovcalNet(全球贫困监测在线分析工具),囊括了各国1981—2014年基于2011年国际贫困线的贫困统计数据。

中国的扶贫标准也在逐步提高。一方面,用以锚定扶贫目标、监测扶贫结果的年度贫困线(名义价格)自1985年来有大幅跃升(见图2)。另一方面,以不变价格衡量、便于跨年度和国际比较的中国农村扶贫标准历经三次上调③,现行“2010年标准”按购买力平价转换约为2.2美元/天·人,高于世行国际贫困线。在不同扶贫标准下,中国的农村贫困人口和贫困发生率均有大幅下降。其中,2011年至2017年间,农村贫困人口年均减少1300万人以上,累计脱贫9192万人,贫困发生率从12.7%下降到3.1%(按“2010年标准”统计,参见图3),扶贫工作取得了决定性进展④。最近,贫困县退出也实现零的突破,井冈山市、兰考县及北川县等68个贫困县先后于2017年、2018年正式“脱帽”⑤。

2 1985—2017年中国农村扶贫线(名义价格)变动情况

数据来源:

30年扶贫标准和贫困人口如何变迁》https://www.hubpd.com/c/2016-10-17/548899.shtml;《扶贫蓝皮书:中国扶贫开发报告(2017)》。

3 不同扶贫标准下中国农村1978—2017年贫困人口与贫困发生率变动情况

注:1.数据来源于《中国统计年鉴2017》,国家统计局2017年部分统计数据发布;

2.受城乡二元经济结构的影响,中国绝大多数的贫困人口集中在农村,因此官方统计数据一般通过农村贫困人口及农村贫困发生率来反映总体贫困状况。

中国的扶贫质量也在不断提升。贫困距指数(Poverty Gap Index)是国际公认的贫困深度测量指标,指数越大说明贫困人口整体收入越低,越接近赤贫状态。世行统计数据显示,中国的贫困距指数自1981年以来迅速减小,由43.18%下降到2014年的0.29%(见图4),表明中国贫困人口的收入水平有了整体提升,基本与贫困线持平,也说明中国目前的极端贫困人口已经很少,贫困深度明显降低,扶贫质量不断提高。

4  中国贫困距指数变化情况

注:数据来源于

PovcalNet(http://iresearch.worldbank.org/PovcalNet/povOnDemand.aspx);该指数最新数据年份为2014年,2010年之前每三年统计一次。

中国还积极参与了全球减贫合作。中国卓有成效的“开发式扶贫”、小额信贷、普惠金融等扶贫手段均在不同程度上借鉴和参考了世界银行、联合国开发计划署等国际扶贫组织的经验与理念。2007年以来,中国连续在“国际消贫日”与联合国驻华系统、联合国开发计划署联合主办减贫与发展高层论坛,推动国际扶贫合作,体现了大国的责任担当。

3 中国的扶贫政策体系及其特点

中国的扶贫政策,特别是十八大以来的针对性扶贫政策,是卓有成效的,为2020年完成全面脱贫目标提供了有力保障。其中,政府是扶贫的主体。本文以“贫困”、“扶贫”为关键词,对“中国政府网”、“北大法宝”、“国务院扶贫开发小组领导办公室网站”等处的政策文本进行检索,截至2018年8月,共搜得中国开展大规模扶贫行动以来中央部门发布的扶贫政策文件62个,其中总体纲要型政策文件8个(见附表1),现行有效的配套型政策文件54个(见附表2)。

附表1 总体纲要型政策文件

附表2 配套型政策文件

研究发现,自1994年的“八七扶贫计划”开始,中国的扶贫政策从单一到多元、从粗放到全面,逐渐形成了具有中国特色的扶贫政策体系;本文通过对各项政策的聚类分析,大致勾勒出了扶贫政策体系的基本轮廓(见图5)。总体来看,中国的扶贫政策包括总体纲要、具体扶贫措施、支撑保障体系三类。其中,具体扶贫措施包括专项扶贫、行业扶贫与社会扶贫组成的“大扶贫格局”,支撑保障体系包括体制机制创新、政策配套支持与组织实施保障,形成了既有高屋建瓴的基本方略、宏观规划,又有配套措施保障落实的“四梁八柱”般的政策体系。

分析起来,中国扶贫政策体系呈现如下特点:

3.1 扶贫政策在国家政策议程中优先度高

中国的扶贫行动能够成功,与中央政府坚定的扶贫政治决心以及高效率的决策执行机制密切相关。政府高度关注脱贫攻坚,并迅速推动其进入国家核心政策议程。国际学者福山也承认,中国之所以成功,是基于政治体制能够迅速做出重大的、复杂的决策,并有效地实施决策[4]。中国农业政策研究者陈锡文也认为,发挥政治和制度优势,最大限度地调集资源和各方面力量投入扶贫开发,是中国特色减贫道路最鲜明的体现[5]。

十八大以来,党中央更是把扶贫开发摆到治国理政的重要位置,“精准扶贫”、“脱贫攻坚”成为中央文件和领导人日常政治活动中高频率出现的词汇。“十三五”规划纲要将中央脱贫攻坚决策部署变为国家意志和可操作的规划,首次将贫困人口脱贫作为五年规划的约束性指标;党的十九大将精准脱贫列为全面建成小康社会的“三大攻坚战”和底线任务;2018年中央一号文件将脱贫作为乡村振兴的前提条件,进一步确立了扶贫工作在这一阶段不可动摇的优先地位。

3.2 以中央小组高位协调机制推动政策执行

有效的执行体制是公共政策的力量倍增器。由于重大决策一般具有多属性特征,其政策目标的实现取决于多部门的合作与配套政策的供给,容易受到部门利益的掣肘。具有中国特色的“高位推动”模式成为打破这种“碎片化威权主义”的有效手段,通过中央层面的“小组”机制,采用“协调、信任、合作、整合、资源交换和信息交流”等相关手段来实现政策在“条条块块”中的贯彻落实[6,7]。作为实现全面小康的关键任务,扶贫工作受到本届政府的高度关注,习近平等中央领导在重要会议、政治局集体学习、实地调研等场合多次强调扶贫工作的重要性并考察政策执行情况;针对专项扶贫的弊端,构建起专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫等多方力量、多种举措有机结合和互为支撑的“三位一体”大扶贫格局。同时,作为扶贫工作专设议事协调机构,国务院扶贫开发领导小组由副总理担任组长,成员包括党、政、军、群团、国企等方面的负责人,在推动扶贫政策细化落实以及各部门协调配合的过程中发挥了重要作用。例如,在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》发布后的两年间,就有来自近20个中央部门的扶贫规划、行动方案、落实办法等密集出台,充分体现了“高位推动”政策执行模式的高效率。

3.3 层层传导政策执行压力并广泛政治动员

“压力型体制”[8]作为中国政策执行的重要特点已经得到学界较为广泛的认同,“层级加压+重点主抓型”的体制架构、自上而下的政策执行过程、“恰当的政策+高层的决心”是政策执行到底的充分条件[9]。同时,作为重要的辅助措施,政治动员模式通过意识形态宣传、发动群众以及对各级政府的政治控制(包括官员任免、绩效考核、政策否决权等),确保政策执行的效果[10,11]。《脱贫攻坚责任制实施办法》等一系列文件明确了“中央统筹、省(自治区、直辖市)负总责、市(地)县抓落实”的管理机制,细致分配了中央、省、市县各级政府的任务和职责,制定了相应的考核问责办法,首次由省区市党政一把手向中央签署《脱贫攻坚责任书》,并规定“贫困县未脱贫前主要领导不轻易调动”,层层立下军令状。各级政府也积极响应中央的动员,纷纷制定了本地区扶贫规划。这些都在一定程度上增强了扶贫政策的执行效果。

3.4 “试点—推广”的政策创新过程

“试点-推广”或者“实验型执行”的政策过程是渐进主义理论的典型体现[12],也是中国政策模式的显著特征。中国改革开放以来的成功充分证明了这种政策模式的有效性。它的好处是可以避免重大的政策失误、减小政策执行的阻力,缩短政策反馈调整的时间,并可以将地方特性与创新精神有机地融合到中央主导的政策制定过程中[13],提高政策的科学性和适应性。中国的扶贫工作同样采用了这一模式,设立扶贫改革试验区,开展贫困县统筹财政涉农资金试点、资源开发资产收益改革试点等,通过多轮反馈和评估,进一步扩大试点范围或向各地推广,形成了“试点-反馈-再试点-再反馈-推广”的执行路径,为扶贫政策的贯彻落实提供了保障。

5 中国的扶贫政策体系

3.5 注重政策韧性和正向激励

贫困是受多元因素影响产生的复杂系统问题,急功近利和强力蛮干都不会取得好的扶贫效果。扶贫政策需要更多的韧性以适应、解决其面临的复杂性和不确定性,同时也需要调动多元社会主体的积极性。本届政府显然对此更加重视。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》强调,“贫困重点县退出后,在攻坚期内国家原有扶贫政策保持不变”,可以说是“扶上马,送一程”。并且,承诺对完成扶贫任务的领导干部提拔重用。这种正向激励有助于贫困地区稳步脱贫、避免返贫,也可避免各县“争戴贫困帽”的现象。同时,通过规划行业扶贫、鼓励社会扶贫、搭建信息平台、树立品牌项目等方式,将企业、军队、社会组织、个人等纳入到扶贫工作体系中,壮大了扶贫力量,激发了各主体的积极性。另外,针对贫困县资本不足、投资吸引力差,以及中央支农资金配套制度导致乡村负债加剧等困境,通过涉农财政资金统筹下放、公益性建设项目取消配套、资产开发收益改革、开发用地增减挂钩等方式,扩大了贫困县的自主权和制度空间,也使贫困群众更多地参与到扶贫中来。

4 中国未来扶贫工作的新命题

2017年末,全国贫困人口已减少到3046万人,以每年至少脱贫1000万人的要求,中国有把握在2020年历史性地消除绝对贫困。但是,扶贫的最终目的是实现人的可持续发展,绝对贫困在统计意义上的消失并不意味着中国贫困的终结。一方面,可持续扶贫关键在于不返贫[14]。受区域发展差距的影响,按当前扶贫速度,2020年后我国特别是“三州三区”等深度贫困地区可能仍然会有绝对贫困人口存在,而且低收入群体增收缓慢,存在返贫风险[15]。另一方面,贫困的政策意涵需要丰富和拓展。新时代我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾,消除绝对贫困仅仅意味着实现了低水平的脱贫,但相对贫困、多维贫困等其它形式的贫困有可能在未来的城乡统筹过程中表现出来⑥。

要彻底解决可持续扶贫的问题,我们需要未雨绸缪,思考和规划在先,从理论上重新认识“贫困”。“贫困”的定义及其衡量标准,影响着扶贫政策的目标人群与扶贫标准和方法。

从内涵和表现看,对贫困最初的理解从“绝对贫困”开始:即个人收入或营养水平无法满足最低生活需求[16]。经济社会发展后,发现还有“相对贫困”的概念,即虽然看似衣食无忧,有底线保障,但不能享受到一般人所能够享受的较体面的社会正常生活,受到社会的歧视[17-19]。这个相对贫困,也可以从“多维贫困”的角度来审视。即,除了衣食,其余多维度基本社会能力被剥夺,许多应有的“交换权利”无法得到保证[20,21](表1)。这三个不同层次的贫困可以用斯皮格[22]的“贫困之轮”来形象地表达(图6),基本标准为是否处于“无法接受的困境”之中。一些国家已经注意到相对贫困和多维贫困的概念,并开发了不同的指标作为衡量贫困的工具(见表1),如:用来衡量绝对贫困的世界银行国际贫困线(International Poverty Line,以下简称IPL),衡量多维贫困的人类贫困指数(HPI)和多维贫困指标(MPI)等。绝对贫困的测量适合低水平的扶贫工作;相对贫困和多维贫困测量法则更具人文关怀,关注社会公平,适用于社会发展水平较高时的扶贫工作。中国未来的扶贫关注,很有可能必须要转向消灭相对贫困和多维贫困的挑战,转向从短缺要素的提供到消灭社会不公、社会排斥以及增强自我发展能力等更艰难的努力。

1 贫困的概念与衡量标准

6 斯皮格的贫困之轮(The Poverty Wheel)

从致贫原因来看,我们可以通过2×2象限的形式(参见图7),对“贫困”进行归纳分类。

7 贫困的类型、发生机制及相应对策

按照“经济学—社会学”[58]与“结构—文化解释”[59]两个维度构建的四象限图显示,贫困可以分为:要素缺失型、社会不公型、发展失落型、文化困境型。要素缺失型贫困理论从经济学的角度将贫困归为资源、资本、知识等要素禀赋的缺乏或失衡。社会不公型理论则认为要素禀赋不均的原因实为资源分配的不均,贫困是不合理的制度安排产生的社会分配问题。文化困境型理论则聚焦于贫困文化对贫困群体的消极影响,认为思想保守、现代性缺乏、非主流价值观盛行等贫困亚文化,使贫困群体缺乏摆脱贫困的主观动力或产生福利依赖,陷入贫困代际循环的困境。发展失落型理论则反思了单纯归责于贫困人口自身的观点,认为快速的经济发展忽视了社会弱势群体,他们被迫遭受多方面的“社会孤立”与“社会排斥”,无法参与正常的社会生活,并因缺乏抵御风险的能力而致贫。

针对不同的贫困发生机制,学者们也提出了相应的对策和原则(参见图7)。比如,政府投资、发展经济、消减不公、社会保护、引导贫困人口自我发展等等。这些措施相辅相成、互为支撑,在不同的社会发展阶段对扶贫效果的影响不尽相同。例如,在贫富差距不严重的初始发展阶段,经济增长对减贫的效果更为显著;当经济较为发展后时,维护社会公平将更好地促进减贫[60]。对于如何可持续性消灭绝对贫困,党和国家领导人也早有意识。习近平总书记就明确地指出,消除贫困首先需要贫困群众在主观思想上摆脱贫困,依靠国家扶贫政策的外部支持提高自我发展能力[61]。

5 中国扶贫工作面临的未来挑战

中国的贫困现实是极为复杂和多元的:既有穷山恶水导致的要素缺失型贫困;也有“直过民族”(指直接由原始社会过渡到社会主义社会的民族)无法适应现代社会,以及城中村棚户区居民受困于快速城镇化进程等发展失落型贫困;有“我穷我有理”、“等、靠、要”的文化困境型贫困,以贫困为荣、变卖扶贫物资、宣扬“读书无用论”、出现专业乞讨户、乞丐村;也有无法享受基本公共服务、备受排斥的贫困流动人口为代表的社会不公型贫困;还有收入在贫困线之上却远低于社会平均水平的贫困边缘人口,缺乏人力资本的再生产能力且极易返贫。这些均是我国现阶段“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”的体现,也是对落实2030年可持续发展议程,实现可持续扶贫的重大挑战。

我国当前的扶贫实践在一定程度上存在对“贫困”内涵的理解偏差。一方面,仅从收入标准出发的绝对贫困衡量方法已逐渐不适应扶贫工作的需要。我国目前将人均年收入2300元作为最主要的贫困界定标准,可以快速确定贫困人口,方便绩效考核,有利于扎实完成2020年消灭极端贫困的目标。但是,随着社会发展水平的提高、人民评判幸福美好生活标准的变化以及不同群体生活差距的增大,狭义的收入衡量法会忽视很多真正的穷人,不能及时发现潜在的致贫因素和返贫风险,也无法培育必要的社会弹性来应对贫困的发生。在最近的寿光“8·21”洪灾中,村民缺乏应对自然灾害的韧性,瞬间就从富足生活群体落入负债累累的境地,是大面积风险致贫的典型现象,也是按收入衡量的扶贫标准无法表现和解决的问题。

事实上,我国的多维贫困风险问题不容乐观,贫困人口距离社会正常生活渐行渐远,低收入人口致贫和返贫风险不断增加。“牛津贫困与人类发展倡议”(OPHI)以多维贫困指标(MPI)比较各国的贫困人口,显示中国2014年的多维贫困人口占比为4%,高于2013年以世行贫困线(1.9美元/人·天)衡量的贫困比重(1.85%);同时,2014年陷入多维贫困风险的人口比重为16.8%⑦。1985—2016年间,中国农村扶贫标准与代表社会正常生活水准的居民消费水平的差距一直在扩大,居民消费水平由农村扶贫标准的2倍扩大到7倍(图8)。更加值得注意的是,2014年和2016年低收入人口中低收入组农户人均可支配收入分别下降了5.5%和4.4%;2016年低收入农户的人均可支配收入为3006元,仅比当年扶贫标准高出54元,陷入贫困的风险极大。

8 中国 1985—2016 年农村扶贫标准与居民消费水平的差距情况

而且,我国的扶贫标准主要针对农村贫困制定,随着中国城镇化率的不断提高,城市贫困将会给扶贫工作带来新的挑战。我国目前的城市多维贫困程度也比较严重,根据周梁、王小林的测算,我国有11.73%城市人口处于多维贫困状态,城市流动人口以及女性多维贫困的程度更加严重⑧。这个数据还没有考虑到迅速增长的老年人口——一个十分巨大的有陷入多维贫困境地风险的群体。

另一方面,单纯以提高经济补助为手段、以提高收入为目标的政策思维,阻碍着我们向可持续扶贫转型。例如,农村贫困人口大病兜底本是一项提高贫困人口抗风险能力的重要措施,但一些地方政府对政策理解存在偏差,实施超出地方财力的“过度兜底”政策,导致出现贫困患者“赖床”不走、小病大治、恶意拖欠医疗费用以及争当贫困户等“福利陷阱”,导致医疗资源被浪费,医保基金不堪重负[62]。知名扶贫学者李小云对其在河边村扶贫实验⑨进行总结时,认为仅以现代福利标准作为扶贫目标,忽视贫困人口实现目标的能力,会使扶贫工作陷入困境。在案例中,村民虽然通过“瑶族妈妈”民宿项目摆脱贫困,也对未来的收入产生了过高预期,但由于他们缺乏经营管理能力,只是提供最基本的劳动力,一旦负责这些事务的志愿者撤离,民宿项目将难以为继[63]。可见,增强贫困人口自我发展能力是实现可持续的关键。本文作者团队在井冈山市调研扶贫实践时,也有扶贫干部反映,单靠政府给资金、给项目、给补助,不注重贫困人口的自我发展,容易使贫困群众产生不合理的高预期和“等靠要”思想。为此,他们对可持续扶贫开出了三个药方:一是弘扬乡贤文化和公序良俗,破除贫困文化;二是保障基础教育的公平,实现教育资源的城乡均衡;三是重视培养技术人才、销售人才、种养人才,提高贫困人口自我发展水平,推动产业发展。这对我们扶贫工作的转型是一个很好的启发。

6 结语

从理论综述和“贫困之轮”可以看到,贫困是一个极为复杂、多元的概念。改革开放,使中国在消灭绝对贫困的征途上做出了极其伟大的成绩,看到了在近期彻底消灭绝对贫困的曙光。但如何防患风险返贫、思想滞贫、发展困贫等新的贫困现象,如何在社会层面消灭相对贫困和多维贫困,其实是十分艰巨的经济、社会甚至政治发展任务。在确保按照现阶段标准实现贫困人口2020年全部脱贫的同时,我们应更加全面地认识到贫困的内涵和外延,注重贫困的本质,从消灭社会环境不公、社会保障缺失、贫困人口发展能力不足等多个方面,全方位设计扶贫体系和扶贫目标,达到可持续扶贫。扶贫的重点也需要逐步从解决要素短缺的问题,转移到解决环境公平、社会排斥和贫困人口发展能力短缺等方面来。未来的扶贫,是牵涉到重大社会变革、全面改善民生服务与保障体系和提高公民素质的攻坚战,也是中国发展和成为世界文明楷模的一个新契机。需要面对和解决的是,到目前为止,发达的自由资本主义国家依然没有解决好的分配与再分配问题。中国的扶贫事业,依然任重而道远。

习近平总书记指出,要把提高脱贫质量放在首位,不盲目提高标准吊高胃口。若仅通过提高扶贫标准的方式满足未来扶贫的需求,容易导致“悬崖效应”和“福利陷阱”⑩。因此,今后的扶贫工作,应借鉴多维贫困的概念,以教育、医疗、社会保障、能力培养为基本着力点,优化贫困人口的识别机制和扶贫绩效的考核体系,以增加贫困和低收入群体抵御风险的能力为目标,注重国家社会的公平正义和个人的自我发展能力,在解决结构性短缺、将收入提高到贫困线之上的同时,加强社会弹性和社会安全网建设,在全盘考虑、综合调试的基础上设计和不断改进教育与医疗扶贫政策,防止返贫现象的发生,防范贫困亚文化和社会排斥的形成、蔓延甚至恶性循环,实现包容性和可持续发展。

注释:

①参见:http://www.xinhuanet.com/politics/2018-04/10/c_1122659873.htm;http://www.stats.gov.cn/ztjc/ztfx/ggkf40n/201809/t20180903_1620407.html。

②“两不愁、三保障”即“不愁吃、不愁穿以及义务教育、基本医疗和住房安全有保障”。

③引自《中国扶贫开发报告(2016)》分别是以1984年农民年人均纯收入200元,2000年农民年人均纯收入865元和2010年农民年人均纯收入2300元作为不变价参照,提出的“1984年标准”、“2008年标准(2008年正式作为国家扶贫标准使用,故称‘2008年标准’)”和“2010年标准”,并根据价格水平变动确定各自然年的扶贫标准(名义价格)。

④2017年中央经济工作会议对过去五年脱贫攻坚成果的判断。

⑤根据《扶贫蓝皮书:中国扶贫开发报告(2017)》显示,2016年我国共有28个贫困县经过合法的程序,通过申请、内部审核、国家专项评估检查,由所在省政府正式批准退出贫困县。这是自1986年设立国家贫困县以来首次通过合法程序正式的成批的贫困县退出;2018年8月17日国务院扶贫办再次召开新闻发布会,北川县、瑞金市等40个县脱贫摘帽。

⑥国务院扶贫办副主任陈志刚在“2018中国扶贫国际论坛”上谈到未来扶贫工作的表述时有类似的表述(参见:http://epaper.21jingji.com/html/2018-05/24/content_86805.htm)。

⑦数据来源:OPHI's Multidimensional Poverty Index(2017—2018),提供了各国截至2014年的多维贫困数据(参见:https://ophi.org.uk/multidimensional-poverty-index/global-mpi-2017/)。

⑧数据来源:《中国城市贫困:多维视角分析》(参见:www.iprcc.org.cn/Home/Index/down/id/2452.html)。

⑨该实验通过发动志愿者,帮助云南勐腊河边村实施“瑶族妈妈”民宿项目,发展乡村民族旅游实现脱贫。到2017年,河边村农户收入有了明显提高。

⑩引自中农办副主任韩俊在《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚三年行动的指导意见》发布会上的讲话,参见:http://www.scio.gov.cn/xwfbh/xwbfbh/wqfbh/37601/38832/index.htm。“悬崖效应”和“福利陷阱”意指盲目拔高扶贫标准会使贫困户和非贫困户待遇差距过大,造成社会新的不公,导致脱贫动力缺乏,出现争当贫困户等“逐末行为”。

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原载于:《公共管理学报》2018年第4期,第101-112页。

文本作者:张腾,中国人民大学博士研究生;蓝志勇,清华大学公共管理学院教授;秦强,清华大学公共管理学院博士研究生

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