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吴月:代理人再生产:基层社会治理的新实践及其逻辑
作者:吴月      时间:2019-01-11   来源:社会主义研究
 

摘要 

在社会治理转型期,国家力量的向下渗透与社会力量的向上生长,会带来哪些新的治理经验?这些新实践是如何发生的?通过对典型个案的研究,本文认为基层政府在制度创新的压力与惯习之下,为加强国家权威的合法性,缓解治理主体的多元化要求与基层政府能力不足之间的矛盾,采取了代理人再生产的行动策略。这样一种基层社会治理新模式的产生,是国家在追求发展与威权体制约束下,在协调政府主导与社会自治间关系时进行的一种折衷选择,通过创新性地构建第三方合作平台,基层社会治理资源得以有效聚集,基层民众对国家权威的合法性认同也得以加强。它既展现了基层政府在社会治理中的权威意志及导向性功能,也呈现出社会力量在向上生长的过程中是如何被吸纳整合,成为政府渗透基层的重要抓手。而要在“强政府”的基本场域下构建形成“强社会”的发展态势,则需要进一步调试各级政府与基层社会之间的权力关系,扩大资源配给方式的改革面向,回归基层社会治理的社会属性。

关键词 

代理人再生产;基层社会治理;新实践;逻辑

作者简介 

吴月(1983—),女,湖北武汉人,广东外语外贸大学社会与公共管理学院、广东省社会组织研究中心副教授,管理学博士,主要从事基层社会治理、政社关系研究。

一、理论背景与问题的提出

在传统的“强国家、弱社会”社会治理结构之下,基层政府垄断了大部分社会资源和结构性活动空间,个人与社会需要依附于政府才能获取生存空间和资源。国家全面嵌入社会治理,基层社会被国家意志所统领,由此构建形成了一个蜂巢型社会。质言之,基层社会被整合进入国家体系之中,失去了自主治理的空间与能力。改革开放以后,社会自由流动资源及活动空间出现,特别是20世纪90年代以后,伴随着单位制的衰弱和社会建设运动的勃兴,中国基层社会治理体制也发生了深刻的变化,“统一规划、分级管理、责权一致、块块为主、条块结合、各方参与”的运行机制逐渐建立起来。在“后单位社会”的语境之下,基层社会治理出现了极其复杂的“重层结构”。旧有的社会工作规律被打破,但新的社会运作规则还未构建起来,呈现出一种复杂的变动过程。这种有趣的研究现象也得到了境内外研究者们的积极关注,大量极具意义的研究成果涌现出来,虽然这些研究成果的切入点、研究方法存在差别,其来源学科也不尽相同,但是,在基层社会治理的研究语境中占据主导地位的一直是国家与社会关系。围绕该研究主题,存在着两派对立的观点:

第一种是社会中心的理论取向。以市民社会理论为研究基点的文献大体上都可以归类于此。随着中国总体性社会的逐步瓦解,国家的权力与过去相比有所弱化,在中国的基层社会治理场域中,一个与国家逐渐发生分离的独立空间已经慢慢形成,这一独立空间正裹挟着巨大的社会力量,正在或者即将通过自下而上的途径改变基层社会中传统的组织发展模式及权力关系,也给宏观场景下的国家与社会关系带来一些变化。第二种是国家中心的理论取向。该理论取向强调国家力量的主导性,国家通过各种形式向基层社会不断渗透,进而提升了对基层社会发展空间的支配权与塑造能力,各种各祥的治理景象呈现出来,较为典型的有居委会的行政化倾向以及由此而来的国家政权向下渗透现象。借助于基层政权,政党及国家摆脱了传统科层垂直权力结构的约束,在一个平行维度上重获了权力并使之得以进一步延伸。Read认为基层社会自治组织——居委会的首要功能在于积极针对社区居民开展信息监控,民众会向居委会主动反馈信息,通过信息的监控与反馈,国家可以成功地实现对社会的渗透。Read对此现象背后的逻辑进行了提炼并将其总结为“行政性草根接触”。质言之,该理论取向强调的是国家的控制权力,“这一切与公民社会进程并无关系”。

上述两种理论观点都有其合理之处,一方面,国家向基层社会渗透是一个不容置疑的事实,党和国家正在使用各种手段以加深对基层社会的渗透和控制能力;但值得注意的是另一面向,国家已经很难回到改革开放前的全能政府模式,其对于基层社会的动员能力及控制水平也在逐渐下降,这主要是因为与二、三十年相比,现下的基层社会已发生了巨大的变化。因此,我们十分迫切地需要构建一个新的理论解释框架,既能超越争论,又能包容双方的基本论点。在这一背景之下,双向互动理论应运而生。该理论既不同意国家对基层社会控制力的丧失,也不赞同社会紧紧地镶嵌在国家提供的框架之中毫无自主性,而是以“社会中的国家”及“国家与社会之间的第三领域”为其研究的理论基础,指出国家与社会相互嵌入、相互适应、相互合作、相互联盟关系。展开而言,自上而下的国家力量与自下而上的社会力量互相冲撞,给基层社会带来了很多变化,使其演化形成了一种新的“重层结构”,政府与民间自治组织之间相互协作、妥协,导致基层社会的日常运作呈现出行政化与自治化相互交缠的局面,进而演化出具备双重质性及兼容性的运作模式。因此,中国的基层社会治理不仅是国家自上而下渗透的过程,同时也是社会自下而上生长的过程,正如有研究所指出的,当下的中国城市基层社会与国家关系并不是割断的,也并非相互嵌入的状态,而是表现出一种特殊的“粘连”形态。将国家与社会互动结合的研究视角引入当下中国的基层社会治理,突破了简单化、非此即彼的一元化判断,能够帮助我们更好地理解当下中国基层社会建设的真实情景。但遗憾的是,该理论视角在当下中国特殊语境中,由于国家与社会的双向互动行为而涌现出来的基层社会治理新实践关注较少,缺少细致而深入的理论展开。为弥补现有研究取向存在的不足,本文将运用双向互动的理论视角,探讨和回答下述核心问题:随着中国社会转型的持续性推进,国家自上而下的渗透与社会自下而上的生长,会带来哪些新的治理经验?这些新实践是如何发生的?其背后隐含的逻辑又是什么?

本文选取G省D区社会创新中心(以下简称社创中心)作为个案来展开研究,该中心是在事业单位改革的大背景下成立起来的,2012年6月,为深入推进社会建设和管理体制改革创新,D区区委、区政府借鉴香港经验,成立法定机构——社创中心作为政府职能转移的承接主体,D区社创中心是国内首家专门承担社会创新职能的法定机构,中心参照企业治理结构,构建形成了以决策层及管理层为主导框架的法人治理结构。围绕社会公益创新、社会企业培育、企业社会责任推广、社区营造支援等四大工作领域,以“跨界合作、整合资源” 为工作方法,本地社创中心力求推动社会建设的理念和理论创新、机制和模式创新、平台和渠道创新,致力建设成为本地社会创新的智库和枢纽以及专业化、综合性的支持平台。

本文之所以选择D区社创中心作为研究个案,将其作为国家自上而下的渗透与社会自下而上的生长带来的新的治理实践,是出于以下两个方面的原因考量:一是作为全省综合改革试验区、社会创新实践基地,D区在成立社创中心之初,就将其定位为具有中立性的第三方组织,D区社创中心作为法定机构,在法理上是一个独立性极强的公共机构,充当区别于政府机构的“社会代理人”角色,社会自下而上的生长或者说基层社会发育在社创中心得到很好展现。二是作为D区社工委主导下社会管理体制改革的重要产物,社创中心的运作资金由区财政拨付、有三分之一的理事会成员是政府部门人员,其职责任务对应的主要政策部门就是D区社工委。可以说,国家权力自上而下的渗透在社创中心也得以明显呈现。因此,作为一个绝佳的考察样本,D区社创中心能够较好地帮助我们分析探究国家与社会的双向交叉互动是如何形塑基层社会治理的。

二、D区社创中心:国家在场与社会面向的第三方

(一)国家在场下的D区社创中心

基层社会治理创新中国家与社会互动的外围环境是什么?回答这一问题时需要特别注意两个十分重要的分析特征,即发展性和权威性。发展性是当今时代赋予的重要内涵,通过创新基层社会治理实现社会发展的重要目的,需要在科层管理的框架下实现社会自治要素的有序增长。但需要进一步指出的是,权威性能够起到的作用并不全然是正面,它能够为发展性构建秩序保障,但是又会对发展中的民众参与程度起到一定的限制作用,对于公共生产领域仅仅提供部分开放。D区社创中心是在政府主导下社会管理体制改革的重要产物,在其建立和发展的过程中,国家在场的轨迹无处不在:

一方面,作为法定机构,D区社创中心是依据D区人大常委会审议通过的规范性文件设立的,该中心是D区社工委的决策执行机构,从这个角度而言,D区社创中心的运行方式及运行效果与社工委的工作绩效是直接相关的。因此,社工委有极强的动力对社创中心的日常工作予以指导。此外,为加强对社创中心的管理,D区人民政府专门成立了法定机构事务委员会(以下简称D区法委会),负责制定和执行全区关于法定机构的政策规定,统筹协调全区法定机构相关具体事务。2014年,D区人大曾就社创中心的运行情况展开过专题调研,指出由于作为主管部门的法委会与法定机构之间的管理机制没有理顺,法委会对社创中心管得过细过死,导致社创中心在发展中出现了社会认同度过低、无章可循、水土不服等问题。社创中心的工作人员M就提到,“在法委会的指示下,社创中心逐渐完善了相关工作指引和操作细则,中心需向政府行文请示解决的事项,经理事会审议通过后,统一报法委会办理,此外,财政经费的使用也需法委会审批同意,这在某种程度上束缚了社创中心的手脚”。

另一方面,社工委的主导性主要表现在社创中心的建立、组织机构的搭建、物质资源输出、负责人任命、工作内容设置等方面:第一,D区社创中心的总干事L原属体制内人员,在进入社创中心之前在政府系统任职十余年,与行政部门有着千丝万缕的联系,此外,作为社创中心决策和监管机构,社创中心理事会成员中有三分之一之多是公务员身份,它们在社创中心的重大决策制定中起决定性作用。第二,D区社创中心的资源由社工委及相关政府部门予以推介,包括运作经费、办公及活动场地、政府关系、媒体资源等,受财政经费监察审计制度的约束,包括考察学习在内的很多经费项目在开支之前心须报有关政府部门审核,这也使得社创中心对开展市场化运作的积极性和效率大打折扣;第三,D区社创中心的组织结构与工作机制由社工委及相关政府部门勾画,D区制定的《法定机构管理规定》明确社创中心是独立承担法律责任的公共机构,具有法人资格。但由于D区人大常委会没有立法权,为了使其颁布的规范性文件不与现行法律、法规和规章相抵触,规定了社创中心参照事业单位登记和遵守财政资金管理的有关制度,造成社创中心很多业务开展还需主要政策部门出面协调,无法真正独立开展工作。

当然,不可否认的是,政府的介入与主导对于成立初期的社创中心有一定的正面效应,能够提升其合法性及知名度,增强相关部门的工作配合度,有利于社创中心日常行动的开展,社创中心对此呈主动接受的态度。经查阅工作记录及相关资料,也可以看到社创中心的核心任务主要是围绕上级政府部门的意志及工作运转,承担着“国家代理人”的重要角色。这是因为在中国当下的压力型体制下,能否顺利贯彻和推进政府的各项工作会直接决定各利益相关方的利益汲取能力。

(二)D区社创中心的社会面向

相较于传统事业单位,D区社创中心的定位是成为具有中立性的第三方机构,扮演“社会代理人”的角色,从过去一味惟命是从的严格科层管理转为基于合作意识的合同治理,力求实现运作的独立化及公益服务绩效的最大化。社创中心的社会面向主要体现为对内及对外两个方面:

一方面,社创中心通过体制机制和方式方法的改革创新,积极探索“管办分离”的有效形式,运用社会化、企业化管理模式,构建形成了以决策层及管理层为主导框架的法人治理结构,并在组织机构内部建立起决策、监督及执行既分立又相互制约协调的运作模式,社创中心在制度设计上尝试推行了“四重”限制。第一重是取消行政主管机构,斩断政府与法定机构之间的行政隶属关系,在日常业务运作、人事调配、财务管理等方面赋予法定机构一定自主权。为保障社创中心的自主权,D区法委会就明确提出社创中心安排外出学习、考察,无需报区委组织部,这减少了经费使用的审批程序,增强了机构运转的灵活性。第二重是理事会理事长不能由公务员担任,2014年3月起,社创中心正式聘任Y为理事会理事长,Y为D区知名社团负责人。第三重是社会人士在理事会成员的占比应有三分之二以上,这些人士拥有社会精英身份,具有参政议政的主动意识,对基层社会治理事务有创新性见解,由这些精英人士组成的理事会是D区社创中心的决策和监督机构。第四重是法定机构行政负责制。社创中心与上级政府部门逐步适应,双方在法定机构管理规定的框架下,找准自身定位,商讨制定了权责分工表,明晰权责划分,促进政府部门从具体事务组织向宏观管理指导转变,进而实现政事分开、管办分离。通过创新机构管理模式,社创中心的企业化运营机制逐渐建立起来了,体现到社创中心的日常运营中,则是明显区别于行政科层组织的僵化呆板,社创中心引入成本营运理念,实行优胜劣汰的人力资源管理办法,经过几轮淘汰生存下来的组织领导和成员个性鲜明、创新意识浓厚、具有很强的敢为人先精神,在经费筹措模式上越来越灵活,财务管理制度也日趋健全,组织管理制度也逐渐规范化。

另一方面,为实现广泛的社会参与,拓宽社会脉络,实现社会资源共享及联合开发,社创中心采取了项目制的运作模式。项目制是中国政府组织运行及治理体系的重要机制,近年来,作为极具现实穿透力的新概念,项目制被广泛运用描述现代中国社会总体运转之主导性机制。1994年分税制改革之后,项目制逐渐兴起,随着党的十七届五中全会提出要努力提高两个比重,各种财政经费通过项目及专项的形式,开始向基层政府分配,并且日益成为政府主要的财政支出方式。具体到本文中,D区社创中心也运用项目制运作模式,联合政府各部门、各街(镇)、村居以及社会组织、社会企业等机构,以求构建分工明确、覆盖面广、协同共治的社会创新体系。首先,从项目运作方式上看,区别于以往政府部门扮演的发包方角色,社创中心在项目制的运行过程中,既担任发包方,也扮演承包方角色。作为发包方,社创中心代替D区政府运营社会企业和社会组织专项资金,承担促进社会创新项目发展的重要职能;作为承包方,社创中心也积极参与了政府职能部门、基金会等组织发起的招标项目,充当竞标者,其目的主要是灵活拓展中心筹资渠道,推动公益服务事业发展。其次,从项目运作内容上看,涉及促进社会投资及创新、加强组织培育及联动、国际人才交流及培训等方面,具体有公益创新大赛、街镇创新项目评比、公益嘉年华、企业社会责任培训计划等。当社创中心作为项目发包方时,其目的主要是为社会组织及社会企业提供发展资金,给予其各个领域的能力建设帮扶与提升,造就一批社会活动家、公益人才及社会创新人才;当社创中心作为项目承包方时,则主要是发挥社会改革和社会创新的咨询智库和枢纽作用,并且作为项目的权威评估机构,承担第三方中介机构的功能。第三,从项目运作效果上看,社创中心采取企业组织结构中常用的项目部制,即随着项目的启动,社创中心将人员经费等打包放入项目组这一临时组织形式,随着项目的结束,项目组成员解散,或者回到原来工作岗位,或者直接解聘。这一人事管理模式缓解了原有政府部门在人员编制上的紧张局面,对于集中资源,提升效率具有一定作用,也使社创中心更具执行力与创新性。

(三)作为国家与社会“黏合剂”的D区社创中心

D区社创中心既有国家在场的痕迹,也具有社会的面向,国家与社会的相互交织也塑造了社创中心独特的工作形态,即充当起国家与社会的“粘合剂”,构建形成了基层社会治理中的半正式运作机制。从社创中心的定位来看,它主要是以“跨界合作、整合资源”为工作方法,联合政府、社会、企业、市民等各界力量,致力于成为D区社会创新的智库、枢纽以及专业化、综合性的支持平台。因此,作为D区的社会改革“实验场”,社创中心已经逐渐厘清了组织的基本工作内容与核心的公共职能,承担起了各个社会主体联动枢纽的功能。在相关政府部门的指导下,D区社创中心举办了公益创新大赛、镇街社会创新项目评比、公益嘉年华、凤城讲堂、D商关爱计划等大型公益活动。特别是通过承办区人社局主导的“公益创新大赛”和区社工委主导的“镇街社会创新项目评比”两大项目,社创中心分别打造了民间和政府两大公益创新资源平台。通过公益项目对接平台,社会和金融资本、财政资金、公益慈善投入等得到了充分整合利用,社会多方参与、协同共治格局日趋形成。又如D区社创中心的品牌项目“公益嘉年华”,其目的就在于发动更多人创造性参与解决社会问题,引起全社会对公益领域的关注与投入,促进公益组织与政府、企业、投资方、服务对象之间的沟通协作。公益嘉年华期间,社创中心推出了形式多样的活动,通过公益项目展示,让市民了解D区公益服务的情况;打造“社创慈善夜”,创新公益新模式;开展年度公益人物组织评选,激发社会各界参与公益慈善事业的热情。可以说,以公益嘉年华活动为契机,社创中心成功地动员了社会各界力量,造就形成了一个支持社会创新的生态系统。

此外,D区社创中心在国家与社会容易发生纠纷与矛盾的领域充当起了“救火员”的角色。例如,2014年,社创中心牵头组建了D区社会服务交易所,这个具有本地特色的社会服务综合平台通过线上、线下的社会服务对接,实现服务信息资源共享,并促进区内的社会组织及服务项目与不同的社会资源建立合作关系,通过社会服务交易所,优质社会项目可以集中展示,供社会各界选购。换言之,政府部门、企事业单位及个人都可以通过该机构完成社会服务交易。社创中心主要承担着项目的申报、形式审核与监管职责,并在项目经费管理改革中发挥重要作用。改革之前,政府发布项目,社会组织进行竞标,项目经费由由政府部门直接划拨给予社会组织。改革之后则由第三方——社创中心负责项目的部分审核工作,同时承担经费使用的评估工作,这样一来,就可以避免部分合作内部化、政府部门内部经费使用不合理等问题的出现。因此,无论在形式还是内容上,这种合作模式都会更加具备公正性和公平性。换言之,社创中心作为中介性机构,发挥着在政府职能部门之间、以及政府与社会组织之间开展利益协调的作用。

三、代理人再生产:D区社创中心的生成策略及其逻辑

本文借助一个基层政府推进社会治理改革的个案,来思考国家力量自上而下的渗透与社会力量自下而上的生长,两者的相互遭遇所塑造出来的新型治理实践模式,论文拟用“代理人再生产”这一概念对该实践模式加以概括。即D区政府采取代理人再生产的行动策略,以求实现基层社会治理的良性运作。代理人再生产指的是在国家向社会赋权以及社会力量生长的互动过程中,基层政府创造并再生产了新的代理主体——D区社创中心,以夯实国家的权力基础,进一步拓宽国家的公共服务领域,提升服务能力,增强民众对国家权威的合法性认知,塑造国家规范下的社会治理秩序。代理人再生产的逻辑有如下几点:

一是治理主体的多元化要求与基层政府能力不足之间的矛盾。一直以来,作为社会治理末端的重要抓手——基层政府,为了贯彻及执行上级政府的指示与命令,会积极推进公共服务供给,并辅以柔性控制技能的实施,以汲取公众对于行政权威的认同与支持,进而构建国家规范下的社会治理秩序。然而,需要注意的是,仅仅依靠政府的行政力量,很难实现国家对于基层社会的有效控制,甚至会导致基层政府深陷于繁琐细碎的日常工作中难以自拔。更为重要的是,随着社会力量的发育及逐步壮大,基层政府能力不足的问题也能得以有效缓解。在上述考量之下,D区政府进行了“代理人再生产”,与传统的基层自治组织——例如居委会相类似,社创中心既需要承担上级政府的各项工作任务,担任“国家代理人”的角色,同时也要满足基层社会对民生福利项目的诉求,扮演“社会代理人”的角色。D区政府在传统的基层自治组织之外进行了代理人再造行为,将社创中心作为国家与社会之间的第三方平台,将政府、社会、企业等各方力量勾连起来,以实现资源的共享与有效整合。这正如“社会中的国家”理论所强调的:“国家能力不应单纯地归因于政权建设努力,国家与社会的合作,国家精英与主要社会组织领袖之间的联盟,同样关系到国家自主性的建构和管理能力的发展”。

二是传统代理人的科层化,导致基层民众对于国家权威合法性认可的弱化。在传统的单位制社会背景下,基层社会治理中的民间性、自治性主体是极其稀缺的。单位制瓦解之后的后单位时期,基层社会力量获得了一些发育生长的空间,然而,街居体制的科层化色彩依然十分浓重,民间性、自治性主体的成长依旧受诸多限制,社区民众参与基层社会公共事务的程度较低。自治主体之间也发生了严重分化的景象,存在“行政化” 与“自主性”两种类型的自治主体,并已呈现出“二元区隔”现象,这一切都使得城市基层社区的治理结构较为单一。因此,庞大的科层体系对于基层社会的控制水平并未降低,只是在控制方式上发生了变化,传统单位制社会中的总体性支配逐渐式微,科层化、技术性治理方式慢慢兴起并成为国家支配社会的重要手段。“科层化”一方面指的是基层社会自治组织的科层化,另一方面是指政府内部公务员的科层化。科层化的基层自治组织比较注重行政效率、程序公正,强调项目化的指标管理及定量考核,其在基层治理过程中更多体现出效率、量化指标、专家等元素,容易形成科学与政治机构合谋的对技术的控制权。这是一种有害技术,会提升社会的风险性,成为技术性的风险,导致民众失去参与民主治理的机会,进而弱化基层民众对于国家权威的合法性认可。

三是基层政府制度创新压力使然。D区社创中心作为国内首家专门承担社会创新职能的法定机构,是一项典型的地方基层政府创新实验,其产生和发展与D区政府的创新惯习密不可分。具体而言,D区的地理位置比较特殊,它地处较为发达的沿海区域,发展环境较为宽松有序,且具有比较浓厚的创新改革氛围。近年来, D区被贴上“改革先锋”的标签,特别是在D区被设置为G省县级综合改革试点区域以后,该区推进社会经济体制改革与创新的势头愈发猛烈。当然,D区政府所处的地理位置以及规模也是其能够顺利开展制度创新的重要因素。对比于中央及省市级政府,D区的政府组织规模比较小,近些年来,通过持续不断的大部制改革,精简机构,D区所辖行政机构数量较少,比较容易开展集体行动。再者,D区在中国的南方经济发达地区,与中央权力中心距离很远,它也能够比较从容的在制度既定框架内挖掘创新改革的行动空间。在上述背景之下,D区社创中心应运而生。

运用“代理人再生产”策略,D区寻找到了新的基层治理抓手,促进了政府、企业、社会组织、社区等相关利益群体之间的沟通与交流,实现了社会资源的有效整合,提升了社会管理和公共服务效能,也提升了民众对于基层政权合法性的认可程度。当然,值得注意的是,D区社创中心的产生与发展,并非意味着国家与社会力量的平衡发展,双方并未构建成为真正意义上的伙伴关系,基层社会治理仍然体现为科层化的技术治理逻辑,并不能从根本上改变行政权力的结构与运行机制,仅仅是国家主动退出社会领域又试图将一切掌控的策略性的行为选择。

四、结语

回归论文研究的起点——核心研究问题:在中国的发展情景下,国家与社会的相互碰撞与作用,会带来哪些新的治理经验?这些新实践是如何发生的?其背后隐含的逻辑是什么?通过对D区社创中心的个案研究,本文认为D区政府在制度创新的压力与惯习之下,为加强国家权威的合法性,缓解治理主体的多元化要求与基层政府能力不足之间的矛盾,采取了代理人再生产的行动策略。这样一种基层社会治理新模式的产生,一方面,它是国家自上而下权威的重要体现,特别是表现出作为国家代理方的基层政府在社会治理中的主导地位与权威力量;另一方面,则是表现出在社会公共参与需求日益增强的背景下,国家为消解社会自下而上的变革压力,正在逐步吸纳社会能量,使其成为基层政府渗透社会公共生活的重要抓手,并由此拓展了国家的社会治理能力,这不仅能够增强基层公众对于国家权威的合法性认知,而且有利于建立服从于国家的社会规范秩序。

社创中心的出现,体现了国家与社会之间的合作,但这样一种合作并非西方学术体系中讲的地方自治体制,也不是德国社会理论家哈贝马斯提出的“市民社会”和“公共领域”。而是与美籍学者黄宗智提出的分析概念“国家和社会之间的第三领域”较为契合,或者是玛丽·兰金构建的“国家和社会之间的交叠中间区域”的论述,也能够与上述分析相对接。

这些概念较为中立化,不带有立场性的价值判断,能够客观地分析、概括中国一直以来的基层社会治理模式,强调国家与社会的交融与互动。D区社创中心作为政府一手扶持成立起来的法定机构,接受社工委和法委会的领导及指导。通过影响主要负责人的任命、设置财政经费监察审计制度等方式,政府在社创中心的运作过程中充分发挥出自身的想法与意志,体现了国家自上而下的影响力与主导效力。而在基层社会治理中发挥着自身活力的精英人士、社团与企业,也通过社创中心这个网络状的综合性平台,公平、合法地参与到基层社会公共事务的处理过程中来。这样一来,传统的基层社会治理格局被打破,新的基层社会治理形态出现,一块既不属于行政体系、也非完全性地方自治的混合型公共领域产生了。

不容否认的是,作为突破国家与社会的两元分化与对立格局的重要尝试,这种新型的基层社会治理实践的确带来了一些公共治理方式上的变化,即原来的行政指挥和命令转变为通过第三方平台来分辨、反映社会民生的重要问题,发动、整合各种有效资源,解决问题,推进社会治理进程。社创中心这一重要平台能够较好地将国家的控制与导向作用发挥出来,同时也能够及时回应社会自下而上的各种诉求,并且能够将二者有机地融合在一起,发散出最大合力。但是,值得注意的是,新的治理实践在很大程度上是现代国家为实现有效和深入的治理与监控的方式,作为国家代理方的基层政府并没有从社会公共空间中消失,而是调整了介入手段,以更加主动、积极地姿态渗透到公共领域的发育过程中。而要在“强政府”的基本场域下构建形成“强社会”的发展态势,则需要进一步调试各级政府与基层社会之间的权力关系,扩大资源配给方式的改革面向,回归基层社会治理的社会属性。

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