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汪玉凯︱中国改革开放40年:经验、挑战与未来
作者:汪玉凯      时间:2018-12-06   来源:社会科学
 

衡量中国改革开放是否前进,或者是否出现了逆转,除了看国家层面改革开放的战略规划、部署、措施之外,更重要的是看改革开放的实际成效、人民群众的实际感受。而后者往往更为真实、重要。从上述标准出发,在笔者看来,衡量中国改革开放是进取还是逆转,是成功还是失败,最主要取决于对五大核心问题的解决程度和社会的认可程度:第一是政府与市场的关系;第二是全力保障民生和人民当家作主;第三是创新社会治理和释放社会活力、坚持公平正义;第四是建立约束公权力的制度笼子;第五是如何处理好中国与世界的关系,抓住国际环境的机遇。

载《社会科学文摘》2018年第11期;

作者系中央党校(国家行政学院)教授、深圳创新发展研究院资深研究员;

摘自《国家治理 2018年第32期

把改革开放40年的成就放在近代中国经济的大V字型格局中来观察

改革开放40年的成就可以从很多角度进行评价,但笔者只想选择一个很具体、且一目了然的视角,阐述对改革开放成就和经验的理解。近代以来中国经济一路下滑,经济总量占世界份额从1820年的32.9%,一直降到1945年抗战胜利时的4%。经过数十年的徘徊之后,中国经济真正腾飞是在实施改革开放的20世纪80年代以后。短短38年的时间,在2017年,中国经济总量占世界份额已经上升到15%,折合12.24万亿美元。而当年美国的经济总量为19.7万亿美元,占世界经济总量份额接近20%。

笔者认为,如果把改革开放以来中国经济的快速发展放在近代中国经济发展的大格局中观察,改革开放带给中国的巨变一目了然。那么如何看待中国发生的巨变呢?要高度概括的话,最主要的经验大致归纳为三点:一是找到了一条道路,中国在结束十年文革后,找到了一条改革开放、融入世界之路;二是确立了一个中心,即确立了以经济建设为中心的基本路线,这为中国经济的持久发展奠定了重要基础;三是创建了一个新体制,即社会主义市场经济体制。上述三条,使短短40年的改革开放重塑了中国的发展。

改革开放新阶段及其面临的挑战

如果从时间段上划分,中共十八届三中全会是中国的改革开放进入新阶段的一个重要标志。具体有三:一是中国改革开放的整体格局发生了重大变化;二是传统的发展方式走到了尽头;三是中国社会面临的风险有增无减。

从改革开放的整体格局发生重大变化来看。首先,中国的改革发展已经取得了巨大成就,但人们对改革的认知度似乎在下降。换句话说,当今许多中国老百姓对改革的认知,再也不像1978年改革开放刚起步时那样期盼改革、拥护改革,甚至现在有不少人反对改革。其次,中国“双转”在快速推进,但社会上积聚了大量的矛盾和冲突。所谓“双转”快速推进是指过去几十年中国的社会转型、体制转轨都在加速推进:由农业社会转向工业后转向信息社会;由计划经济体制转向市场经济体制。然而我们面临的社会矛盾和冲突并没有降低、减少,反而在增加。这说明毕其功于一役式的“双转”,极大地增加了中国社会转型、体制转轨的复杂性。另外,中国在国际上的影响力越来越大,但是中国的形象却不断被国际社会误解、误读。

从传统的发展方式已经走到尽头来看,具体反映在“四个难以为继”的发展方式上面:低成本出口战略以金融危机爆发为标志,难以为继;低产业主导经济结构难以为继;资源和环境的传统使用方式难以为继;收入分配不公引发的社会问题,使社会稳定的大局难以为继。十八大后习近平总书记提出的创新发展、协调发展、绿色发展、开放发展、共享发展,可以看作是对传统发展方式的一种矫正。

从中国社会面临的风险和矛盾有增无减来看,也是改革开放进入新阶段的突出标志。这些年来,作为党的最高领导人,习近平总书记多次阐述中共执政面临的“三个四”,即中共执政面临四种考验(执政的考验、改革开放的考验、市场经济的考验和外部环境的考验)、四种危险(精神懈怠的危险、能力不足的危险、脱离群众的危险和消极腐败的危险)、四个重大(中共要应对重大挑战、抵御重大风险、克服重大阻力、解决重大矛盾)。

与执政风险上升相联系,在改革处于焦灼期和深水区的环境下,中国面临的经济风险、社会风险、信任风险等都有上升趋势。

从上面“三者叠加”的内在逻辑关系来说,如果中国经济三个战略转型实现不了,既会影响小康目标的实现,又会降低应对经济下行的能力,更重要的是会直接影响十九大提出的未来中国经济要由高速增长阶段转向高质量发展阶段这个大目标。2020年实现全面建成小康社会目标,是中共对中国老百姓的庄严承诺。在笔者看来,保障小康目标实现的最大难题不在于经济总量在2010年基础上翻一倍,也不在于人均收入翻一倍,最大的难题可能是两个:一是脱贫,即摆脱贫困;二是农民工市民化,这才是两个真正的硬骨头。另一方面,中国过去几十年的城镇化在一定意义上变成“圈地化”,这些年来围绕征地、拆迁等引发的社会矛盾成为群体性事件的主要源头。这也是“十三五”规划中强调未来城镇化要把解决人的城镇化放在突出位置的关键意义。

对于应对经济下行的问题,同样不能掉以轻心。对于造成经济下行的原因,各方看法不一,但笔者认为主要有五个:一是超级房地产泡沫;二是24万亿的地方债;三是金融体系改革严重滞后,拖了实体经济的后腿;四是产能过剩;五是许多民营企业倒闭,民间投资意愿下降,随之转移资本,最后走人。再加上当前中美贸易战引发的全球震荡,对中国经济的冲击更是不可低估。

从社会风险来看,目前中国最大的问题是社会整体利益格局在某些方面有被扭曲的危险。过去这些年来,中国的社会财富主要向三个方面集中,一是从政府和社会来看,财富过多地向政府手中集中,如今政府收入占到GDP总量已经超过23%。二是从劳资方面来看,财富过多地向资方手中集中,贫富差距不断被拉大。三是从普通行业和垄断行业来看,财富过多地向垄断行业手中集中。财富流向的不合理性,使普通老百姓在一定程度上缺乏获得感,或者说改革成果很难被一般人共享。这也是当下中国社会情绪难以平息的重要原因。

从信任风险来看,社会信息化在过去几十年发展迅速,主流媒体对社会公众的影响绝不同以往,甚至越来越多人可能连看都不会看。而频发的网络事件被快速放大、扩散,这些都会影响党和政府的公信力。

当然党政公信力下降,也与政府官员的腐败、司法不公以及群体性事件上升等有直接的联系,这些问题出现后甚至长期得不到解决。从更深层的原因分析,又与改革开放以来社会出现的整体转型错位有关。那么什么是转型错位呢?笔者认为,所谓转型错位,是指改革开放以来中国成功地由计划经济转向市场经济,但制度建设和法治建设没有跟上经济发展的步伐。在民主法治建设方面,仍然存在不少短板。因为与计划经济不同,在市场经济条件下,大量的个体、私人、外资等非公有制经济成分大量出现,给权钱交易提供了巨大的市场空间。如果这个时候不建立起有效的民主法治框架,没有形成对公权力的有效约束制度,就会出现大量的腐败。这在一定程度上也会增加中国的政治风险,并有可能形成恶性循环的格局。

未来中国改革开放是否成功的

五大标志

衡量中国改革开放是否前进,或者是否出现了逆转,除了看国家层面改革开放的战略规划、部署、措施之外,更重要的是看改革开放的实际成效、人民群众的实际感受。而后者往往更为真实、重要。从上述标准出发,在笔者看来,衡量中国改革开放是进取还是逆转,是成功还是失败,最主要取决于对五大核心问题的解决程度和社会的认可程度。

第一个核心问题:政府与市场的关系

重构政府和市场的关系,真正使市场在资源配置中发挥决定性作用,是深化改革开放必须正视的关键性问题。其中有三个问题十分重要:一是开放市场。开放市场既要对外资开放,也要向国内的民营资本开放,真正降低市场准入门槛,为各类市场主体提供公平竞争的环境。二是政府向市场放权。最大限度减少政府不必要的行政干预。三是进一步推进国有企业的改革。如混合所有制改革是未来的主要形式,政府推动国有企业改革的方向和方针,如何打消民营资本的顾虑,给予民营经济更大的发展空间,如何让国有和民营实现双赢,真正打破垄断,这些都是十分关键的问题。从长远看,如果不能建立起一个被国际社会广泛认可的市场经济体系,中国经济融入世界的进程就会受阻,这对中国来说无疑是难以承担的。

第二个核心问题:

全力保障民生和人民当家作主

坚持以人民为中心的施政理念,对老百姓来讲最重要的就是两个问题:一是民生问题;二是民主参与,当家作主问题。从民生方面看,最受关注的是医疗、教育、社保、养老、就业、保障性住房等。当下老百姓感受到了大量来自这些方面的压力,是因为政府还没有真正解决好目前历史阶段老百姓的民生问题。因此,全力解决民生问题应成为各级政府的重中之重。要加大民生的投入,加大与民生直接相关的体制机制改革,要花大气力推进城乡一体化,维护农民的权益等。

人民当家作主是我国的立国之本,也是以人民为中心最核心的内容。如何保障民主选举、民主参与、民主管理、民主监督仍然是薄弱环节,只有通过实质性改革才能实现。

第三个核心问题:

创新社会治理和释放社会活力、

坚持公平正义

在计划经济体制下,政府和社会基本是一体化的,那时候社会没有发育起来,也缺乏活力。改革开放以后一个重大的变化就是市场、社会这两个领域被激活了,发展市场经济,同时也催化了社会的发育,加速了中国社会转型的历史进程。

但是应该看到,在这一变化进程中,出现了较多的问题,比如社会矛盾和冲突等。如何处理好加快社会发展与维护正常社会秩序的关系,处理好释放社会活力和维持社会稳定的关系,这确实对政府提出了很大的挑战。从当前我国的实际状况看,首先要注重调动社会的积极性,最大限度地释放社会活力。包括通过提升社会的自我管理能力和自治能力,加强社会治理。

社会对公平正义的诉求十分强烈,目前改革发展中遇到的很多重大问题几乎都与缺失公平正义有关。改革开放只有在这些关键的社会诉求方面有所建树、有所突破,才能真正获得人民群众的支持,政府才能真正提高公信力。

第四个核心问题:

建立约束公权力的制度笼子

在新时代下,如何有效地管控公权防止权力滥用和腐败,是关系到党和国家前途命运的根本性问题,也是历史的软肋。“十八大”以后这场反腐败斗争,说明中国的反腐力度很大,高层的决心很强,但是反过来也暴露出这方面问题的严峻性,用触目惊心形容毫不夸张。笔者认为要解决好这一根本性问题,首先要让人民来监督权力,让权力真正运行在阳光之下,把权力关在笼子里。其次,要构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系,坚持决策、执行、监督相互分离原则。然后,坚持“十八大”提出的“三清”目标,要真正实现干部清正,政府清廉,政治清明。最后,要创新反腐的体制机制。现在国家监察委和中央纪委合署办公,把监察委提升到国家层面,未来能不能达到预期目标,个人认为还需要时间来观察。

第五个核心问题:

如何处理好中国与世界的关系,

抓住国际环境的机遇

改革开放后的30年,中国一直有一个相对好的国际环境,这是中国几十年来快速发展的重要条件。但是自2009年后,由于多方面的原因,这种局面逐渐发生了重大变化。比如过去的“韬光养晦”策略,“不出头”原则,确实给中国提供了一个良好的发展空间。随着改革开放的深入,经济的快速崛起,中国在国际社会中的话语权越来越多,尤其当世界局势发生某些变化后,中国的举止、政策选择都会受到广泛关注。在这种环境里,如果国家的战略、政策举措过于强势,宣传不够严谨,甚至脱离了实事求是,就可能带来一些难以想象的后果。

从更大的视野看,中国必须在当前的国际格局中找准自己的位置,要看到中国将长期处于社会主义初级阶段的历史事实,相比于发达国家的立体现代化,中国依然是一个平面现代化,城乡差距巨大,人均GDP排在世界80多位,在世界产业链高端的话语权还很少,核心技术受制于人。因此,只有顺应世界的历史潮流,顺势而为,继续韬光养晦,发展自身,才能真正利用好国际环境这张牌。

深化改革开放需要多管齐下

按照上述思路,笔者认为未来中国只有进一步深化改革,扩大开放,才是加速现代化、满足人民福祉的唯一选择。因此,启动一场新的思想解放,最大限度排除改革开放的阻力,防止极端思潮再起,在改革的关键部位上要有实质性的突破,将可能成为改革开放多管齐下的重要路径。

启动新的思想解放。如果没有明辨是非的思想解放,改革开放下一步往哪里走都会成为问题,搞不好倒退也能被贴上改革的标签。从过去40年中国改革开放的历史经验看,关键历史节点都离不开思想解放。因此,在当前中国内外环境都发生重大变化的条件下,确实需要对改革开放的一系列重大问题明辨是非,这样才能使全党全国人民形成新的共识,凝聚新动力,得到人民群众的支持和拥护。可以想象,如果处在一个被撕裂的社会中,即使改革开放口号喊得再响亮,现实中也很难取得实质性进展。

最大限度地排除改革开放的阻力。过去30多年改革开放最大的附产品,莫过于一个个利益集团的形成,这无疑是必须面对并且极为深刻的教训。这些利益集团或掌握权力,或掌握资本,或掌握资源,三者叠加,实力雄厚,控制着相当多的社会财富。综合来看,这些利益集团大体可归为三类:即以贪腐官员为代表的权贵利益集团;以垄断行业为代表的垄断利益集团;以房地产和资源行业为代表的地产和资源利益集团。利益集团最大的危害是激化了三种冲突:官民冲突、劳资冲突和贫富冲突。在这三种冲突背后都能看到利益集团的影子。可见,“十八大”后的反腐败斗争,一定意义上就是在和利益集团作战。未来中国改革开放能否进一步深入,也取决于能否进一步战胜利益集团。

防止“极左思潮”再起,危害改革开放的精神气。自改革开放以来一直存在一种反改革的力量,他们认为邓小平的改革开放道路错了、方向错了,让走资派全面掌权,让工人农民吃了二茬苦,受了二茬罪。如果这种反改革开放的思潮和毒瘤不被清除,改革开放不仅难以深化,甚至可能毁于一旦。这绝不是危言耸听,而是严酷的现实。

在改革开放的关键部位上要有实质的突破,防止改革空转。笔者认为改革开放有三个关键部位:经济改革、行政改革、政治改革。行政改革严格讲是政治改革中的组成部分,但是在政治体制改革方面,过去很长一段时间更多地集中于行政体制改革和政府改革。从理论上讲,政治体制改革分为上端和下端,下端是行政体制改革,主要解决转变政府职能、政企分开、降低成本、提高效能等。而政治体制上端的改革还有三个更关键的要素,即宪法权威、政党政治、社会主义民主法治,这三个是政治体制上端更关键的部分。很显然过去在政治体制改革层面上,更多集中在行政体制、下端改革,而上端改革还是不够的。因此,未来的政治体制改革还要在这三个层面上发力。只有通过进一步深化改革,这些根本性的问题才有可能得到被人民群众认可的答案。

就经济改革而言,关键要建立起一个相对被国际社会认可的市场经济体制框架。这个框架的核心主要包括:尊重市场自身的规律,减少政府不必要的干预;完善市场经济的法律框架,为各类市场主体创造公平竞争的市场环境;防止欺诈,反对垄断;遵循国际法以及国际贸易的相关准则;政府要带头守法,政府的公共政策制定要按照公开、公正、透明的原则,体现公共政策的公共属性;最大限度地约束公权力,遏制权力滥用,严厉打击公权力在市场中的寻租行为等。

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