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燕继荣:中国改革的普遍意义
作者:燕继荣      时间:2018-12-06   来源:社会科学文摘
 

摘要:政治学的供求关系表现为民众需求(人民和社会需要)和政府效能的关系。在以往的学术框架下,人们习惯于从民众需求出发来分析政治发展,沿着“启蒙运动-民主自由-民主运动和民主革命=政治发展”这样的路径来讨论问题。新的政治发展理论要求从政府效能(政府回应能力)出发来分析政治发展,补充分析的思路是“政府回应-制度供给-政府创新=政治发展”。后一种思路更加说明,中国40年的发展实则是中国治理改革创新的结果,也是中国政治发展的重要表现。

2018年是中国改革开放40年,各个学科都在总结中国40年的发展成就和经验,纪念这个伟大的历程,以期找寻能够对国家未来发展有所启迪的东西。政治学关注政治变化,那么,什么指标最能反映中国40年的政治发展?观念更新、公权约束、民权进步、社会稳定、法治进展、制度保障、政府变革、政策开放、信息公开等,应该是最主要的方面。

如果把自由民主以及民主选举看作是政治发展的标准性指标,那么,中国发展的某些真实性元素可能会受到遮蔽。如果将观察视角和评价标准从民主化发展转向治理变革,中国的政治发展可能会呈现另一番景象,其解释和说明也会形成另一种文本。本文试图用另一种文本解释和说明中国改革开放40年变化的性质和意义。

现代化背景下的中国发展

如果把1840年看作是中国现代化过程起步的时间节点,到现在为止经过了178年。在40年的改革开放中,中国共产党决策领导层告别“以阶级斗争为纲”的政策思维,坚持“以经济建设为中心”,先在农村全面推行“家庭联产承包责任制”的生产与管理方式,取代以往的“人民公社制”的生产与管理方式;然后在城市鼓励非公经济方式,并对国有企业和集体所有制企业进行转制改造;在地方发展中,采用试验区模式,先建立改革开放特别行政区,然后普遍推行经济发展特区模式,最后普遍推广并实现全国的“特区化”;在资源配置市场化改革的同时,积极加入全球化进程,制定“引进来走出去”的政策,鼓励企业采用多种方式实现技术和产业升级。

中国40年改革开放获得了巨大回报。有许多统计数据证明中国40年的进步和成就。正是这些亮眼的数据,让更多的人开始讨论“中国奇迹”、“中国模式”和“中国崛起”的话题。

回顾170多年的历史,中国在很大程度上完成了现代国家所需要的基础建设部分,比如主权的统一性建设、政府的功能化建设、政权的制度化建设、经济生活的工业体系建设和经济组织的企业化改造、社会生活的城市化推进等。但也必须承认,伴随着经济规模、人均收入、基础设施、公共服务、民生事业光鲜亮丽的业绩,中国依然面临诸多问题,比如地区发展不平衡、城乡差别较大、收入差距扩大、经济发展的资源环境代价过高、权力腐败严重、群体性社会抗争事件不断发生。这些现实问题的存在也表明,中国在现代国家之基础建设的稳固性和上层建设的合理性方面还有短板,在国家生活的制度化、法治化、民主化、市场化、社会化这些被现代国际社会普遍认可的经验和原则的实施方面,还有较长的路要走。

海外中国研究的“困惑”

中国改革开放40年是中国现代化取得重大进展的时段,但这一事实也引起海外中国研究的困惑。在一些海外学者看来,中国或许本该且早该崩溃的。这种所谓“崩溃论”的观点,大体基于几种理论模型。

第一种是现代化理论,该理论认为,现代化是17世纪开始的社会发展的特定阶段或客观趋势,它导致人的观念和价值取向向着世俗化、理性化以及个体独立性方面转变,引起社会组织、生产和生活方式的改变,使得生活都市化、生产企业化、组织多样化成为社会普遍特征,进而要求社会管理方式相应地做出调整,以至于法治主义、协作主义、民主主义成为国家事务管理的基本方式。基于该理论的一些海外中国研究者认为,中国的政治体制无法顺利应对快速发展的现代化进程,将“不出意外”地走向崩溃。

第二种理论是民主转型理论,该理论基于启蒙运动的思想逻辑,认为民主是人类政治的终极目标,因此,任何政体形式,最终都将实现民主转型。在全球日益高涨的民主浪潮冲击之下,中国也像其他威权国家那样难逃“民主革命”之大运,1991年苏联解体和东欧政权巨变必然是中国未来的结果。

第三种是经济发展的不均衡理论。在经济增长和转型的过程中,中国发展不平衡不充分的矛盾日益凸显。以显示贫富差距的基尼系数计,改革开放前,中国总体基尼系数大致稳定在0.3左右;改革开放后,不均衡和收入差距状况急剧变化,2016年国家统计局发布的中国总体基尼系数为0.465,与此前2010年达到的最高点0.481相比,虽有缓慢下降,但也早已突破0.40的所谓“国际警戒线”的水平。从国际比较来看,中国的基尼系数长期居于世界前30位,表明中国的客观不平等已经到了较为严重的地步。基于上述理论,有人预测,随着市场化改革的推进,中国在政治上也将发生重大变化,甚至发生像1991年苏联解体、东欧共产主义“颜色革命”那样的剧变。对于那些曾经预言或满心期待中国体制会在改革开放中得到根本改变的人们来说,现实的中国似乎是一种“奇迹”——中国政府不仅没有在历次危机中倒下,反而在“中国崛起”的经济发展中得到了巩固。人们试图对这种“奇迹”做出解释,于是,在“中国崩溃论”之后又出现了“威权主义韧性”的说法。例如,美国学者黎安友(Andrew Nathan)提出了“韧性威权主义”(resilient authoritarianism),认为“一种能够对社会需求进行充分回应的威权体系”,是使中国共产党能够在很长时期内掌握权力并维持统治的关键因素。

中国政治发展的新理论

民众需求(public demand)和政府效能(government effectiveness)构成了政治分析的两个维度。这二者相辅相成,其互动关系决定了一个国家的政治状况及发展走向。依据前一个维度去分析问题,民主化或许会成为关注的核心;依据后一个维度去观察现实,政府能力(包括面对民众需求的自主性、回应性、主导性方面的创新能力)将成为考察的重点。

政治学研究告诉我们,制度供给决定国家治理的水平。政府是制度(规则)的主要供给者。因此,政府适应社会需求(甚至“开发”社会需求)并创造性地提供制度(规则)供给的能力,在很大程度上决定了国家政治的现实状况和未来走向。

常识和经验表明,政府无能,百姓受累;政府不昌,民主高涨。政府缺乏足够的政策创新和制度供给能力,以及政府不能公正昌明,都会让民众受害,最终为民主革命埋下隐患。政府既公正昌明,又创新有力,则是百姓的最大福分,也是社会稳定的坚实基础。一部政治发展史,既可以看作是民主化不断实现的历史,也可以看作是政府满足社会需求不断创新的历史。既然依据民主化的经验可以构建政治发展的解释和预测模型,为什么不可以依据政府创新的效能来构建政治发展的解释和预测模型?

如此看来,政府效能的改善,或者说,政府创新解释模型与民主化解释模型具有同等重要的意义。从政府创新的角度看,中国之所以没有发生人们所预期的政治剧变,既可以解释为“民主化惰性”或“威权主义韧性”,也可以归结为中国体制内一直具有不断创新以化解危机的能力。

从中国的实践来看,为了改善治理绩效,中国政府推进了管理导向(如结构性改革、功能性改革、程序性改革、人事改革)、服务导向(如推动公共设施的普及化、构建服务型政府)、自治导向(如推动旨在放松管制、活化社会的改革)、协同导向(如实现多元主体和机制的共管共治)的创新改革,营造政府机制、市场机制、社会机制相结合的“协同治理”格局。在具体实践中,一方面开发既有的正式制度和机制的潜力,让政党、政府等权力机构以及传统的群团组织发挥新的机能;另一方面,激活企业、社会组织、社区的功能,让新型社会主体和要素在社会治理乃至国家治理中发挥应有作用,努力实现“自上而下”和“自下而上”两种力量的对接,创造了由官方所概括的“党委领导、政府主导、社会协同、公民参与、法治保障”的中国经验。

中国改革的普遍意义

毫无疑问,中国的经济发展也是政治发展的结果,不可能与民主、自由、法治等为核心价值的政治进步毫不相干。改革开放40年,中国发生了很多变化,这些变化的积极性应该得到肯定。

首先是治理观念变革。中国共产党作为一个革命型政党,通过发动和组织政治革命和社会革命,经过长期的武装军事斗争而执掌国家政权,成为国家治理的主要责任人。革命型政党在组织方式、理论纲领、行动路线等方面,具有革命化、政治化、意识形态化的特点。1978年改革开放后,中共领导人认识到了国家建设与政治革命是性质和任务完全不同的两个时期,自觉放弃了“以阶级斗争为纲”的施政理念,转向“以经济建设为中心”,开启了去革命化、去政治化的过程,努力实现革命党向建设党和执政党的转型。从放弃“阶级斗争为纲”,到坚持“以经济建设为中心”,再到“推进国家治理体系和能力现代化”,正好反映了中国共产党治国理念的积极变化。

其次是治理体系改革。中国发展最快、变化最大的40年,一直与治理体系改革相伴随。40年改革一轮一轮层层递进,不断深化。70年代末期启动农村生产责任制,之后扩展到城市推行企业生产经营责任制,再到90年代开始市场化改革,直到今天全面深化资源配置的市场化,经济体制改革始终不断,并且一直扮演先导作用。80年代启动了党和国家领导体制改革,这项改革持续深入,从党的领导体制不断调适,到行政体系的8次改革,再到目前的党和国家机构改革,党政体系大体每隔5年就要进行一次重大调整。90年代启动社会管理体制创新改革,伴随基层民主、社会自治价值意义的逐渐显现和明确,社会组织、社区建设、公民参与等治理机制逐步确立和完善,形成了今天社会治理的新格局。40年体制的变革,使得中国计划型+管制型+动员型体制转化为发展型+计划市场混合型+上层政治协商+基层民主协商型的混合体制。

再次是治理政策变迁。40年的改革开放,中国政府从意识形态导向的政策,转向了发展导向的政策,再向治理导向的政策转变。1978年12月中共十一届三中全会提出“以经济建设为中心”,之后一直强调“发展是硬道理”。2003年7月中共十六次全国代表大会提出“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续的发展观,促进经济社会和人的全面发展”,按照“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求推进各项事业的改革和发展的“科学发展观”。2015年10月,中国共产党十八届五中全会强调贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。强调经济发展,形成了GDP竞赛,结果导致重复建设、产能过剩、资源浪费、环境破坏、结构失衡、两极分化等问题,因此,目前中共执政团队强调“治理”,本意就是针对发展中形成的新问题,要采取更加积极有效的治理政策。

最后是治理行为调适。40年来,中国的党政主体地位和作用没有发生改变,但现实社会中的政治主体以及党政关系、央地关系、城乡关系、政企关系、政社关系处于不断变化中,而且党政部门及其官员的行为方式也在从严治党、法治国家、法治政府、法治社会的建设过程中得到规范。民众的权益意识、法律意识、民主意识普遍增强,这在很大程度上决定了官民关系、国家与社会关系的变化。

中国40年的改革开放和发展/治理是中国的事情,但它具有普遍的意义。

首先,没有哪个国家、哪种体制是一成不变和不可更改的。那些遭遇国家解体、政权垮台的国家和体制,恰恰是坚持一成不变和不可更改、反对改革、拒绝变化的国家或体制。法国思想家托克维尔在《旧制度与大革命》中所阐述的两个观点——“革命在苛政较轻的地方发生”和“繁荣加速革命到来”——常被解读为国家解体、政权革命的原因。但正如有学者所指出,这种认定“托克维尔悖论”或“托克维尔定律”的观点,其实只是说明心理效应在法国大革命发生过程中的作用,并不能说明大革命的根本起因。一个国家的开放性和创新性,其观念、体制、政策和行为方式的不断调试变化,正是这个国家得以持续发展的根本原因。

其次,中国40年改革开放以及中国共产党的变革,展示了一个意识形态化的革命型政党的世俗化意义。革命党必须完成向建设党和执政党转变的自我革新,才能在之后的执政过程中找准自己的定位和方向,进而在世俗化的经济发展中发挥继续执政的主导作用。中国共产党既强调不忘初心,又倡导不断与时俱进,这是它在30多年经济市场化持久高速增长的背景下保持继续执政的主要原因。

最后,40年中国改革开放以及发展历程,展现了国家发展与国家治理的均衡性意义。一个国家,要在发展和治理中寻求平衡,既不能只求发展而不要治理,也不能只求治理而不谋发展。“无发展的治理”和“无治理的发展”都会给国家造成麻烦和困境。

结语

供需关系构成了社会科学中经济学知识框架的基础,二者的关系也成为政治学的基础。政治学的供求关系表现为民众需求(人民和社会需要)和政府效能的关系。在以往的学术框架下,人们习惯于从民众需求出发来分析政治发展,沿着“启蒙运动-民主自由-民主运动和民主革命=政治发展”这样的路径来讨论问题。新的政治发展理论要求从政府效能(政府回应能力)出发来分析政治发展,补充分析的思路是“政府回应-制度供给-政府创新=政治发展”。后一种思路更加说明,中国40年的发展实则是中国治理改革创新的结果,也是中国政治发展的重要表现。

从目前来看,40年改革开放是中国现代化发展最为顺利、发展成就最为显著的时期。然而,最近发生的中美贸易战引发中国经济变局,或许成为中国发展的拐点,将中国推到“再次改革开放”的重要关头。研究表明,一国经济长期、可持续增长,须依赖于创新的内生增长动力以及宏观效率的不断增进。由此推断,推动中国发展40年的核心要素,关键还在改革创新。诸如“学习型政党”、“后发优势”、“规模优势”、“人口红利”、“举国体制”、“宏观刺激”等等,不论哪种说辞、哪种做法,短期看来或许有效,但如果不能转化为“内生增长动力创新”,它所带来的繁荣和成就都难以持久和持续。

改革开放初期,有人怀疑一个共产党国家在改革开放中能走多远和能坚持多久;经历持续的经济增长且经济成就突显的时候,又有人把中国的经济发展与环境的破坏、官员的腐败、民主的压制、自由的牺牲、企业员工的下岗、政府的无限扩张、社会福利的低水平、法治的不昌相联系。现在,恐怕需要中国执政党和中国政府要再次通过改革,向世界说明:只要保持开放学习、改革创新的心态和政策,中国完全可以克服上述“陷阱”。

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