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吕捷等:中国的“耦合”央地关系在大方向上一致,但也有一些问题
作者:吕捷 鄢一龙 唐啸      时间:2018-12-06   来源:
 

【摘要】目标治理是协调国家统一性与地方多元性矛盾的有效治理方式。中国的中央与地方目标的目标治理机制根本上在于中央与地方的函数之间耦合。本文从理论推导和实证的角度提出,中国五年规划的目标函数之间趋于耦合,而不是碎片化,耦合的途径主要有政治引导和行政压力的双重作用机制。中国的治理模式已经从中央独大的单中心治理迈向中央地方复杂互动的多中心治理模式。而这其中,中央对于地方的控制和引导模式已经呈现多样化。其中的关键仍然是中央如何在地方呈现为多中心的利益体时能够将自身目标有效贯彻于地方治理目标之中。

文丨吕捷 鄢一龙 唐啸

一、

引言

自古以来,中国的国家治理面临着纵向的(不同层级之间)同构性与横向的(不同地区之间)多元性之间的基本矛盾。纵向看,中国是以全世界独有的“五级行政治理”方式进行治理的国家。中国的体制“职责同构”是中国政府间关系的重要结构特征之一,即除国防和外交事务以外,从中央到各级地方政府在纵向间职能、职责和机构设置上的基本统一。横向看,中国拥有13 多亿人口,31 个省级行政区,333 个地市级行政区,2853 个县级行政区。中国各省、自治区、直辖市的经济发展阶段、社会基本情况乃至地理资源环境都千差万别。这种条条的统一与块块的多元之间的冲突在历史上就是如此。由此,历史上郡县与分封争讼不止,顾炎武《郡县论》中所谈可以说是不刊之论:“封建之失,其专在下。郡县之失,其专在上。”“有圣人起,寓封建之意于郡县之中,而天下治矣。”秦废封建而设郡县,奠定了中国以郡县为主体的权力集中的格局,但是并不意味着消除其中的权力下放的封建因素。中国地域广大,交通不便,地方官员大多情况下得以自专,并不需请示中央,且中国的吏治不下乡,形成了中央权力下放与地方精英集团共治的格局。在这样一种制度背景下,中国的政策执行必须在高度放权与中央的统一之间取得平衡。作为一个中国共产党领导的单一制大国,中国是一个政治上高度集权的国家,但是,又表现出高度的行政分权。从财政支出结构来衡量,中国是一个高度分权的体制,据统计,在中国的公共总支出中,70%左右发生在省、市、县各级地方政府,这其中55%以上的公共支出发生在省级以下政府(黄佩华、迪帕克等,2003)。皮埃尔·兰德里认为中国是“分权的威权主义体制”(Landry,2008)。黄宗智(2008)将其称为“集权的简约治理”(centralized minimalism),认为,中国在保持高度政治集权的同时,治权高度下放。

目标治理是协调国家统一性与地方多元性矛盾的有效治理方式。鄢一龙等(2013,2014)提出的“整体知识与目标治理”理论,认为:我国“五年计划”转型为“五年规划”后,本质上是公共产品生产规划;公共产品生产规划,需依赖“整体知识”——提供什么公共产品?提供多少?何时提供?五年规划的制订与实施,即整体知识的生产与使用的过程。由此,“通过有意识地运用整体知识,制定国家规划,引导资源配置,以推动目标实现的公共事务治理方式”即目标治理。

从中央与地方关系的目标治理机制大体有以下2种方式:(1)目标引导。地方自主制定自身的发展目标,但是中央通过政治引导等方式,使得地方的目标和中央的目标趋于激励相容。(2)目标分解。中央政府负责制定宏观的政策方针,并且把政策目标、标准“发包”给省级政府,省级政府经政策细化后再把政策分解、发包给各市政府,每级政府都如此,直至最基层政府负责具体实施,即“逐级发包制”(周黎安,2008),这使得中国的国家治理目标——五年规划目标得以在中国各省、自治区、直辖市响应施行。

中国五年计划实施的关键是处理好中央和地方关系。本文将中央与地方的关系视作委托代理关系,中央政府是委托人,地方政府是代理人。在信息不对称的条件下,如何保证拥有信息优势的一方(地方政府)按照契约的另一方(中央政府)的意愿行动,从而使双方都能趋向于效用最大化?对这一问题的考察主要从两个方面进行:一是在五年规划实施过程中,中央政府与地方政府目标函数的一致性;二是在五年规划实施过程中,中央政府与地方政府的博弈过程。从既有的研究来看,中央与地方关系呈现出一种复杂动态的变动形势。无论是压力模型,还是边层互动模式,都认为自改革开放以来,中国的治理模式已经从中央独大的单中心治理迈向中央地方复杂互动的多中心治理模式。而这其中,中央对于地方的控制和引导模式已经呈现多样化。其中的关键仍然是中央如何在地方呈现为多中心的利益体时,能够将自身目标有效贯彻于地方治理目标之中。本文将在已有的政策环境中,中央与地方政府的目标函数可以以中央政府制定的“五年规划”与各省、自治区、市直辖地方政府制定的“五年规划”进行比较而考察。

二、

文献综述

大部分学者都在一定程度上认为,改革开放以来的分权化改革导致了地方力量的崛起和国家机器碎片化,地方政府尽管还在中央政府的控制之下,但实际上已经成为了“具有特殊利益结构和效用偏好的行为主体”,能够按照自己的意志实现其行政目标(何显明,2007)。具备了与中央政府讨价还价,甚至违背中央政府指导的能力,而由于这种行政分权已经制度化了,中央政府很难再单方面地对其进行改变(郑永年,2014)。

必须承认的是,既有研究在很大程度上揭示了中国央地关系中的基本结构和骨架,具有相当的解释力。但是,随着中国政治实践的进一步推进,我们也不难发现,既有理论在新的事实解释中的不足。以五年计划为例,改革开放以来,地方目标函数和中央目标函数总体上趋于相互匹配。“六五”计划地方与中央一致的指标比例达到64.7%,到“八五”计划上升到77.9%,“九五”计划这一比例下降到43.2%,“十五”以后再度上升,到“十一五”,指标一致性比例上升到83.2%,达到改革以来的最高值,“十二五”仍然达到了74.9%。而从“十五”计划开始,中国的五年计划目标完成情况不断上升,按照“十五”计划的目标完成率达到73.2%,“十一五”规划达到86.4%,“十二五”规划的目标完成率达到95.8%。这些事实在一定程度上反映了在历经30年之后中国央地关系的变化。

三、

央地目标“耦合”模型

在中央地方委托代理关系中,目标函数的一致性可以有两种类型:第一种是地方政府的目标函数与中央政府相一致;第二种是地方政府的目标函数与中央政府不一致。

在给定中央—地方政府的目标函数一致性的情况下,中央政府可以选择向地方政府提供两种类型的合约。第一种是集权合约,即中央政府规定地方政府的行动目标,然后对地方政府的实施情况进行监督检查,来衡量地方政府履行合约的情况。这一合约是中央政府指令,地方政府不能拒绝,或者更准确地说,即不考虑机会成本的条件下,只要对地方政府收益只要不小于零,地方政府都不会拒绝这一合约。第二种是分权合约,这也是一种隐性合约,即中央政府告知地方政府自身目标的优先序列,地方政府自主决定自身的行动目标,由于地方政府具有选择性执行的权力,地方政府可以选择接受和拒绝这一隐性合约。因此,“五年计划”中央地方委托—代理关系表现为如图1所示的行动序列。

在这一行动序列中,中央政府如何选择合理的激励机制和合约形式来实现效用最大化?这实际上是一个多期的动态委托—代理博弈模型问题,为了简化问题,本文通过构建外生变量来,使其成为可以用静态数学的方法处理的单期委托—代理模型。我们引入讨论所有权—控制问题的有隐藏行为但结果确定的道德风险的单期委托—代理模型模型,并对这一模型进行修正与拓展,尝试构建设政治市场中,结果确定道德风险的“五年计划”中央与地方委托—代理模型。

详细从略

点击文末“阅读原文”可下载全文

四、

央地目标耦合

改革开放以来,中国将五年规划的制定权和实施权高度下放的同时,保持了中央对地方的有效政治引导,中央和地方的目标逐步趋于相容。事实上,五年规划的制定和实施过程也是一个国家治理能力不断学习和提高的过程,这个过程不仅反映了中国中央与地方两种治理机制的有效结合所具备的独特优势,同时也反映了中国地方政府治理能力的学习和改善过程。尤其改革开放以来,地方目标函数和中央目标函数总体上趋于相互匹配。“六五”计划地方与中央一致的指标比例达到64.7%,到“八五”计划上升到77.9%,“ 九五”计划这一比例下降到43.2%,“十五”以后再度上升,到“十一五”,指标一致性比例上升到83.2%,达到改革以来的最高值,“十二五”仍然达到了74.9%(见表2)。

从指标种类和结构上看,各地方经济发展类指标在“十五”、“十一五”和“十二五”3个五年计划中占比为分别为23%、32%、22%,科技教育类指标占比分别为21%、10%、11%,资源环境类指标占比分别为28%、29%、40%,社会民生类指标占比分别为25%、27%、27%(见表3)。总的来看,资源环境类和社会民生类指标占比不断趋于提高,表明地方五年计划的指标种类和结构也逐渐趋向合理。

除了从全国范围内看非经济类五年规划指标比重提高之外,从地方的角度看,地方的五年规划指标完成率也总体上升。当然,地方指标完成率在不同方面有所不同。从指标完成率整体情况来看,地方五年计划的完成率随时间呈现逐步上升趋势。“十五”计划的指标完成率平均值达到109.4%,“十一五”规划的指标平均完成率为129.7%,“十二五”规划的指标平均完成率为146.4%,3 个五年计划的平均完成率均超过100%,且呈现逐步上升的趋势,这表明各地方的五年计划目标完成情况正在逐步提高。如果进一步分析未完成指标、完成指标和超额完成指标占比,从3 个五年计划的地方指标完成情况来看,“十五”计划时期,未完成指标占比为36.9%,“十一五”规划时期,未完成指标占比为36.2%,“ 十二五”规划时期,未完成指标占比为32.7%(见表4)。这再次表明地方五年计划的完成率呈现逐步上升的趋势,地方治理能力正在不断提高。

从分类指标的完成率情况来看,地方五年计划的资源环境类指标完成率呈现3个五年计划上3个台阶的重大进步趋势,社会民生类指标完成率相对稳定;经济发展类指标完成率有所下降,科技教育类指标完成率情况下降较多,但完成进度均值均在100%以上。经济发展类指标在“十五”计划,“十一五”规划和“十二五”规划3 个时期完成率平均值分别为167.8%、134.8%和117.3%,呈现下降趋势,这也反映了随着中国在经历了30 多年的经济高速增长时期之后,经济发展的过热现象逐步降温,经济结构调整难度有所增加。科技教育类指标完成率平均值分别为256.8%、128.5%和110.0%,呈现较快下降趋势,这主要是因为在“十五”计划期间科技教育类的电视覆盖率、有线电视入户率等指标随着经济高速发展,其增长速度远超过初始预期,而进入“十一五”规划和“十二五”规划时期,各地方科技教育类指标集中于R&D 支出占GDP 比重等价值含量更高的指标,其完成难度也迅速提升,由此导致了科技教育类指标的完成率的下降。资源环境类指标完成率平均值分别为-342.2%、92.6%和171.1%,从“十五”计划时期的普遍未完成,甚至出现负增长,到“十一五”规划时期完成率接近100%,再到“十二五”规划时期完成率平均值达到171.1%,而未完成指标比例从66.5%,下降到19.5%。社会民生类指标指标完成率平均值分别为155.1%、172.2%和146.4%,呈现相对稳定趋势(见表5)。

五、

“耦合”中的政治引导

政治引导是中央政府和地方政府协调自身发展目标的最重要的政治措施。政治引导的作用是通过反复的沟通和协调,促使中央政府和地方政府在重大发展目标中达成基本一致。

以五年计划为例,政治引导主要体现在五年计划的目标制定过程之中。对政治引导在五年计划目标制定过程之中作用的认识,必须认识到的是五年计划的目标制定是高度分权的。从“九五”计划以来,中央政府取消了指令性指标,中央不再向地方下达控制指标。中国基本上形成了“分层决策、平行编制、纵向引导”的五年计划编制模式,中央与地方分别按照前期编制、党代会建议、编制草案、审议通过4 个阶段来编制计划。按照国家计委(国家发展改革委)统一部署,国家与地方同步启动规划编制工作;国家计委(国家发展改革委)通过传达规划编制要求对地方进行指导,地方根据自身情况进行前期研究,并形成五年计划的总体思路,同时地方地则将希望纳入国家总体规划的建议内容与项目上报国家计委(国家发展改革委);中央党代会建议通过在地方党代会建议通过之前,地方党代会根据全国党代会建议的精神,结合本地区实际,提出本地区的五年计划建议①。各级地方政府在本级党委领导下开展五年规划编制,并由本级人大审议批准,并且地方的五年规划通过在前,国家的五年规划通过在后,国家五年规划对地方并没有法律约束力(图2)。

那么在这一高度分权的编制模式中,中央政府主要依靠政治引导来促使地方政府的政策目标与保持高度一致。这一政治引导在编制的不同阶段体现为不同的作用。

第一,规划编制前期中央和地方之间的信息交换。作为一个单一制的大国,地方发展的最优目标函数就是既体现地方的实际,又能体现中央的要求。地方为了自身发展也需要经常了解中央精神,并顺应和体现这一要求,以取得在中央盘子中的定位,获得中央支持。

第二,地方党委必须服从中央委员会的领导,需要按照中央委员会制定的国家五年规划《建议》②制定地方五年规划《建议》。中国共产党章程规定:“党是根据自己的纲领和章程,按照民主集中制组织起来的统一整体”,“党的下级组织必须坚决执行上级组织的决定”。中共中央《建议》通过在地方《建议》之前,地方《建议》必须以中央《建议》为依据。中央《建议》通过以后,地方党委专门召开了学习十七届五中全会的会议,要求以中央的精神指导地方《建议》和《纲要》编制,各地方党委的《建议》都在序言中开宗明义提出制定本文件的依据是“为了贯彻十七届五中全会精神”。某省五年规划起草人员告诉我们:“为什么我们需要体现十七届五中全会的精神?省委常委审议我们起草的送审报告时,最关注的就是是否很好地体现中央的精神。”

第三,地方的五年规划需要和国家五年规划相衔接。地方和部门的“十二五”纲要上报国家发展改革委进行衔接。通过指标衔接,中央对地方不符合中央精神的做法,进行纠正。以GDP 增长指标为例,2010年年底各地方党委“十二五”规划《建议》陆续出台,只有3个省份调门和中央一致,是弱化经济增长指标;有10个省份继续锁定在快速增长的目标上,仍将追求10%以上的高增长;还有10个省份,还是要大干快上,追求12%以上的增长率,其中有7 个省份提出了翻一番的目标(即增长率要达到14%)。对于这一现象,2011 年1 月6 日,国家发改委主任张平表示,目前只有北京等6个省份将GDP增长目标定在8%~9%,大部分在10%以上,有的甚至要翻一番。因此,国家发改委特别要求地方要降低GDP 指标。中央通过宣传和号召的方式,给地方追求高增长降温。最后,大部分提出过高GDP 增长指标的省份调低了指标,特别是提出翻一番目标的省份都下调了目标值。最后各省份“十二五”规划经济增长率平均值为10.6%,虽然仍然大大高于中央的10%,但是已经比各省份《建议》的要求大大降温(见表6)。

从结果评估的角度来看③,“十二五”规划各省级地方政府的目标平均完成情况,与中央规定相一致的指标完成情况优于地方自选指标。其中,与中央相一致的约束性指标平均分为76.2分,与中央相一致预期性指标完成分数为72.0分,而地方自选指标的64.8分(见表7)。这在一定程度上说明政治引导不仅有保障中央政府和地方政府目标一致的作用,也在很大程度上提高了目标的完成情况。

六、

行政压力下的目标“耦合”

行政压力是中央政府在地方政府与自身发展目标显著不同时采用的行政措施。行政压力的作用主要是通过绩效考核等方式,促使地方政府在重大发展目标中按照中央政府的意愿完成目标。在五年计划中,中央政府对地方政府的行政压力集中体现在约束性指标。对于约束性指标,中国采取了目标管理的办法。中国政府通过一个“层层分解、层层监督、层层考核”的目标管理体制,对其制定的目标进行管理,国家目标被分解为地方目标、部门目标、年度目标、重点工程目标,层层化约、层层分解直到成为个体参与的摸得着看得见的具体行动,上级部门又对目标实现情况进行跟踪评估、督促检查,对目标完成绩效进行考核,奖励先进、处罚落后从而不断促进目标的实现。在这一过程之中,行政压力通过科层制的层级控制体系层层下压,以促使地方政府完成中央政府目标。

总的来看,这种行政压力的推行主要依赖3 个步骤:一是目标的分解;二是目标的监测与评估;三是目标的考核。

首先是目标分解。五年规划目标制定后要进行分解、细化。一是逐级分解,明确责任主体;二是分解为各项子目标,以支撑更大目标的实现;三是分解为各年度目标,以掌握目标完成的进度。2006年,《国务院关于落实国家“十一五”规划〈纲要〉主要目标和任务工作分工的通知》(下文简称“《纲要》”)规定,国务院决定按照职责分工将《纲要》提出的主要目标和任务分解落实到各地区、各部门。“十一五”规划的22个指标中,预期性指标没有进行分解,但是“十一五”规划的8 个约束性指标是重点指标,也是政府必须确保完成的指标,8个指标分别确定了工作分工和责任主体(见表8)。约束性指标制度将以往较难进行数字管理的政策执行工作实现了简明的数字管理,从而在很大程度上扭转了地方政府“以GDP 为中心”的导向,逐渐转向“以人民为中心”。通过约束性指标的导向性作用,向各级地方政府传递了中央加强民生福祉和环境治理的决心和意向。这种自上而下的信号传递,不仅在单项领域推动了具体工作的改变,更改变了各级政府对民生福祉和环境治理等工作重要性的认识,在整个国家治理工作中产生了外溢性作用。从相关目标完成情况来看,除了约束性指标之外,“十一五”、“十二五”规划中的资源环境和人民生活的预期性指标也都实现了超额完成④。

2006~2015 年的10 年间,约束性指标这一制度的创新发挥了重要作用,并已经成为中国央地关系的重要制度安排。从央地关系角度来看,这一制度创新的成功之处在于其契合了中国作为幅员辽阔、地区差异较大的“一体多元”的超大型国家的基本国情。约束性指标一方面赋予了地方政府较大的自由度,契合了当前中国“事权下放”的基本政治格局,从而极大降低了中央政府在处理具体事务中出现信息不对称问题的可能性。另一方面约束性指标通过将目标绩效考核与政府责任和官员责任挂钩,在“事权下放”的同时又赋予了中央政府在权力运行中的控制抓手,进而构建了一套行之有效的国家治理体系。

地方提出的指标值并没有达到中央的要求,进入“十一五”规划实施阶段,国家先是要求各地方提出自愿减排的目标,可以看出,各地提出的自愿减排指标就是地方“十一五”规划制定的目标值,国家发改委根据地方提出的指标值制定《“十一五”期间各地区单位生产总值能源消耗降低指标计划》,2006 年9 月国务院批复了这一计划⑤,作为正式的计划下达,可以看到国家批复的计划,对于高于或者相同于国家目标的19个省份,国家批复值和地方申报值相同,而对于低于国家目标的12个省份除了西藏之外,其他11 个省份都相应提高它们的目标值,以确保平均数达到国家目标。对于目标高于国家4 个省份,有3 个省份没有达到原先国家下达的目标,国家调低了最终考核目标值。这也充分表明了中央目标管理是为了实现国家目标,而不是地方目标,一方面是通过引导地方的积极性,另一方面是通过行政指令来实现(见表9)。

其次是对目标实施进行跟踪和评估,“十五”计划、“十一五”规划都开展中期评估⑥,“十二五”规划进一步要求对规划实施情况进行逐年跟踪和分析⑦。“十一五”期间,国务院还规定建立约束性指标的公报制度,要求每年定期公布全国和地区耕地保有量情况、单位国内生产总值能源消耗降低情况、主要污染物排放总量减少情况⑧。

最后是目标的绩效考核。国务院规定建立约束性指标考核制度。将约束性指标纳入各地区、各部门经济社会发展综合评价和绩效考核,并将耕地保有量、单位国内生产总值能源消耗降低、主要污染物排放总量减少指标纳入对各地区领导干部的政绩考核⑨。考核方式兼顾了结果和过程。国务院规定按照万元GDP 能耗降低率完成情况(40%权重)和8条节能措施的落实情况(60%权重),对省级人民政府节能目标责任进行评价考核。将考核结果作为对省级人民政府领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据,实行问责制和“一票否决”制。对考核等级为完成和超额完成的省级人民政府,进行表彰奖励。对考核等级为未完成的省级人民政府,领导干部不得参加年度评奖、授予荣誉称号等,国家暂停对该地区新建高耗能项目的核准和审批,并进行整改,整改不到位的,由监察部门依据有关规定追究该地区有关责任人员的责任⑩。“十一五”实施的结果表明,单位GDP 能耗的目标管理取得了很好的效果,除了新疆之外,其他各省份都超额完成或者顺利完成国家下达的节能目标。

从结果完成的角度来看,“十二五”规划中约束性指标完成情况最好,约束性指标平均分为76.2分,预期性指标完成分数为72.0 分,更高于地方自选指标的64.8分(见表7)。如果进一步考虑到约束性指标中很大一部分本身属于地方政府积极性较弱的指标,那么可以发现行政压力在保障地方政府按照中央政府的意愿完成目标过程中起到了重要作用。中央政府在五年规划的约束性指标设置中,不仅大体明确了指标的具体要求,同时也设定了相关牵头部门。而在地方政府有关五年规划的具体执行过程中,在相对应的指标牵头部门设立中,基本与中央政府相关部门保持一致,以“十一五”规划为例相符率达到82%,其中无牵头部门负责率仅为2.8%(见表10)。

因此,这就在中央政府和地方政府的层级压力之外,形成了一条“条条相通”的目标协调机制。除了中央政府对于地方政府的直接要求和控制之外,中央政府相关部门也可以通过部门上下级之间开展相关业务指导和考察监督。例如在《国家环境保护“十一五”规划》制定过程中,国家环保总局就多次召开有地方政府环保局代表参加的编制工作会议,听取地方环保局的相关意见。其后在规划的执行过程中,国家环保总局多次牵头开展工作交流和工作协作会议,例如协调长三角地区和京津冀地区的生态环境建设中各地方政府环保局的相关工作。这样就形成了一个在专项领域“全国一盘棋”的总体规划实施局面。中央政府有效降低了信息成本,控制成本,地方政府则一定程度上避免了各自专政,以邻为壑的局面。这在外部性较强的环保领域尤为重要。

七、总结:

“耦合”中的问题与思考

五年计划中,中国央地政府之间的“耦合”在一定程度上解释了中国所特有的央地关系,特别是为什么中央政府能够在高度分权情况下,依然维护了中国政体的稳定和统一。但是,本文也认为在这一大“耦合”情况之中,也有诸多小“碎片”。主要包括以下3个方面。

▌(一)地方指标值总体高于国家

“十一五”规划的22 个指标来看,31 个省份制定的指标值平均为中央指标值的1.35 倍。地方的经济发展指标显著高于国家规划,GDP增长率为全国的1.35 倍,人均GDP 增长率为全国的1.48 倍,城镇化率提高为全国的1.41倍,城乡居民人均可支配收入增长率分别为1.57 倍与1.38 倍。这也反映了地方政府之间的竞争压力,普遍面临着“逆水行舟,不进则退”的巨大压力,指标定地不能低于全国平均水平,全国的经济增长率成为下限。历史上就是如此,例如“大跃进”时期计划搞三本账,中央期成的就是地方必成的,而地方期成的又比地方必成的高出许多。以“十一五”规划地区生产总值增长率与“十五”计划地区生产总值增长率的比值衡量,31个省份普遍高于全国,而且“十五”计划增长率越低的地区,这一比值越高。这也表明,越是落后的地区,经济发展上的压力就越大,原先发展速度比较高的地区,在制定指标时可以留有较大的余地,而原先发展速度较慢的地区,为了不甘落后,指标制定上就表现地更为激进。

▌(二)地方经济增长指标层层加码

中央提出的目标基本是全国的底线,接下来省级目标高于中央,地级目标又高于省级,县级目标又高于地级,中央的目标就被层层加码,层层抬高。尽管有许多极其深刻的历史教训,但是“GDP升级大战”的机制始终存在,一有机会就会出现。尤其是经济增长率指标更是层层加码,地区定的经济增长速度一般都高于全国,而且越往下速度越高(房维中,2006)。我们根据国家、省、地市、县级的“十一五”规划进行计算,发现确实存在层层加码效应。国家“ 十一五”规划制定的GDP 增长率为7.5%,31 个省份制定的GDP 增长率平均为10.1%,最高的省份为13%;根据抽样样本计算,地市制定的GDP 增长率平均为13.1% ,最高的地市级为20%;根据抽样样本计算,县级制定的GDP 增长率平均为14.2 %,接近国家指标值的两倍,其中最高的县级指标为28.3%。这反映出各地区GDP 竞赛,越到低一层就越激烈,指标就越高。这是中国体制的通病和顽症。

▌(三)地方具有追求财政与投资最大化的强烈动机

中央和地方存在着一定程度的激励不相容(托尼,2006)。中央政府从全局和长远的角度来考虑中国的发展,而地方政府具有追求财政收入最大化的强烈动机,财政的压力导致了地方政府倾向于如下发展计划:将短期财政收入的最大化置于长期的需求之上,而且也不再将分配和福利置于优先地位。我们从中央和地方“十一五”规划的发现验证了这一判断。地方政府自身最关注财政和投资指标。地方政府表现出最大化自身财政收入的强激励。国家“十一五”规划没有制定财政收入指标,但是有26个省份制定了地方财政收入增长的指标,国家“十一五”规划没有制定投资指标,但是有23个省份制定了投资增长指标。在地方自设的指标中,财政、投资类指标比例占了51.6%,有6个省份,除了中央提出的指标之外,增加了财政和投资的指标。

中国并不是所谓的“碎片化”威权主义,虽然事权高度分权,但是中央政府始终保障了主要目标和方向。中国的“耦合”央地关系,在大方向上一致,但在一定部分上也出现一些问题。总体来看,中央对于地方的目标控制可以分为3个大方面。一是层级压力,通过国家治理的科层制压力,以及行政指令的方式迫使地方政府制定并完成相关的治理目标,这多采用于负向激励的方法,例如约束性指标中的“一票否决”制。二是竞争激励,以地方政府主要领导人的政治激励为主要工具,通过设立相关指标体系,并采用可信承诺,促使地方领导人为政治激励推动目标实现。三是软性环境激励,通过多种行政手段和条约约束,改变已有的政策环境等,促使地方政府主动顺应中央政府。

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