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许晓龙 李里峰:“五年计划”的变与常:一项历史制度主义的考察
作者:许晓龙 李里峰      时间:2018-11-07   来源:《浙江学刊》
 

作者:许晓龙、李里峰/ 南京大学政府管理学院

来源:《浙江学刊》2017年03期

【导读】“十三五”规划从2016年开始,已进行到中间阶段,并将于2020年完成,而眼下又到了谋篇”十四五“规划的时候。作为国家治理的一项基础性安排,中国的“五年计划”经历了从经济发展计划到全面发展规划、从经济指标为主到公共服务指标为主的制度变迁。在作者看来,这种变迁是环境、观念、行动者三者互动的结果:一方面,环境开放诱发了“五年计划”的合法性危机,带来了制度变迁的压力,观念更新为变迁指明了方向,行动者的认知和博弈则是变迁的直接推动力量;另一方面,由于路径依赖的强大约束,“五年计划”制度并未在市场化洪流中退出历史舞台,反而通过适应性改造融入其间,形成了具有一种独特的市场化转型道路。

作为计划经济时代的产物,“五年计划”是中国政府干预和调控经济运行的一项基础性制度安排,经过六十多年的发展演变,这项制度仍然在中国经济运行中扮演着重要角色。目前相关研究大多致力于描述五年计划的历史演变过程,而很少关注该制度在不同历史时期发生变迁的动力机制。本文将基于历史制度主义视角,从环境、观念、行动者互动的视角出发,探讨六十多年来五年计划的变迁与延续,以期对深入理解中国政治的运行机制有所助益。

机构:从“国家计委”到“发改委”  

建国初期,中央计划管理权属中央人民政府政务院财政经济委员会(简称“中财委”),具体执行机关为其下设的中央计划局。1952年11月,为适应大规模经济建设的需要,单独成立中央人民政府国家计划委员会(简称“国家计委”),与政务院并行,同受中央人民政府委员会的领导。此后,编制长期和年度经济计划的工作即由中财委移交给国家计委。1953年5月,中财委的工作实行“五口通商”,国家计委又兼管了8个工业部的工作,至此,国家计委的业务范畴涵盖了经济计划、基本建设、物资分配、统计工作和工业建设等方面。因国家计委与政务院并行,下属机构及分管业务众多,当时可谓位高权重,被称为“经济内阁”。

1954年9月,一届人大一次会议撤销政务院,设立国务院,国家计委改为国务院组成部门,主要职责为管理长期和年度国民经济发展计划。同时设立国家建设委员,国家计委遂将基本建设综合计划局、城市建设计划局、设计工作计划局、技术合作事务局和基本建设办公室等机构划归国家建委。1956年,国家经济委员会(简称“国家经委”)成立,负责年度计划、物资分配、物资储备等业务,国家计委遂专门负责长期计划。“大跃进”开始后,年度计划工作重归国家计委。“三五”计划开始后,毛泽东对李富春领导的国家计委不满意,对国家计委进行改组并成立由余秋里挂帅的“小计委”,后由其正式主持了国家计委的工作。文革期间,国家计委机关受到冲击。

文革结束后,国家计委的工作逐渐恢复正常。1980年2月,国务院通过《国家计委的职责范围和工作方法》,规定国家计委的任务是“集中全力搞好综合平衡,拟定国民经济的长期、中期和年度的计划,并以拟定中期(五年)计划作为工作的重点”。1982年的机构改革中,国家计委兼管了被撤销的国家基本建设委员会的部分业务。同时,为了实现对国家经济活动的统一指挥,此次改革重组了国家经济委员会。但是,改革后的“两委”(国家计委和国家经委)在实际运行中权责交叉严重,1988年机构改革时又将国家经委并入国家计委,新的国家计委成为国务院管理国民经济和社会发展的最大综合部门,并被赋予“宏观管理机构”的属性。此后3年间,国家计委在邹家华的领导下进行了放权改革。

中共十四大提出建立社会主义市场经济体制的目标后,各界对国家计委的职能定位纷纷提出质疑,国家计委遭遇了合法性危机。“最尖锐的是西部一个省份的全国人大代表,建议撤销国家计委。国家计委机关的工作人员本身也有点思想混乱,对于今后的工作去向无所适从”。尽管如此,1993年的机构改革保留了国家计委,并首次提出“要使国家计划成为宏观调控的重要手段,更好地发挥计划部门在国家宏观调控中的作用,要求国家计委按照适应市场经济体制的目标和要求转变职能”。此轮改革中,国家计委下放、转移和弱化了应由市场调节以及地方和企事业单位管理的职权,原国家经济委员会在此次改革中也以国家经济贸易委员会的形式复活,并承接了国家计委转移出来的部分业务。1998年机构改革时,国家计划委员会更名为国家发展计划委员会,其职责为编制国民经济和社会发展规划,对经济运行进行宏观调控。此轮改革中,国家计委将产业政策制定等方面的业务转移给了国家经贸委,计委的职权继续减弱,国家经贸委的职权继续扩大。

在计划主管机构的演变过程中,2003年机构改革是一个重要转折点,国家发展计划委员会改组为国家发展和改革委员会(简称“发改委”),“计划”一词彻底从计划主管机构的名称中消失。这次改革将原国务院经济体制改革办公室的职能划入发改委;撤销国家经贸委,其主体业务划归发改委。此次对国家计委、国务院体改办和国家经贸委进行整合,初衷是为了统筹和强化政府的宏观调控职能,最终却变为发改委的扩权。此后,发改委权力过大、与其他部门职责交叉严重等批评不绝如缕。2008年机构改革以探索建立大部制为目标,对发改委进行改革的呼声很高。

有学者评价道,“发改委聚集了大量资源和拥有庞大职能,堪称‘小国务院’,为了要钱要政策,很多地方官员围着发改委转圈,大至国家战略,小到县域发展,发改委无一不管,其职能边界已经到了让人难以容忍的地步”;时任国家审计署审计长李金华也在当年“两会”上直言“最需要改革的是发改委”。但是,面对金融危机的蔓延,作为经济调控的主要机构,发改委的权力在此次改革中并未削弱,再加上中央政府当年推出4万亿元经济刺激计划,拥有项目审批权的发改委之权力进一步扩张。

2013年开始的新一轮机构改革以转变政府职能为核心,以行政审批制度改革为突破口和抓手。在此前后,改革发改委的呼声再次高涨。有人建议“让发改委从微观管理中抽身,将其项目审批权、经费审批权等具体权力剥离出来,下放到行业部门”。在各方的呼吁下,随着行政审批制度改革,发改委也开启了新一轮放权改革。

制度:“五年计划”的制定与演化

1929年4月,苏共十六大通过了苏联第一个五年计划(1928—1932),标志着五年计划制度的诞生。苏联通过五年计划取得了辉煌的经济建设成就,到1937年二五计划完成时,已经实现了以重工业为中心的工业化,工业总产值迅速跃至当时的欧洲第一,世界第二。苏联五年计划的成功对战后成立的诸多社会主义国家产生了示范效应。中国于1953-1957年实施第一个五年计划。一五计划以过渡时期总路线(“一化三改”)为指导方针,以重工业建设为导向,以苏联援助我国的156个工业项目为中心,到1957年底全面超额完成。在一五计划的编制与实施过程中,五年计划的管理机构、编制程序和指标体系基本确立,中国五年计划制度逐渐形成。

二五至五五时期(1958-1980),五年计划受政治运动的冲击较大,经济工作受制于意识形态,这4个五年计划均未编制出正式的文本。中共八大通过的《关于发展国民经济的第二个五年计划(1958—1962)的建议》被高指标的《国家计划委员会党组关于第二个五年计划的意见》取代,这也是造成随后主要经济关系比例失调,国民经济困难的重要因素之一。从1961年开始,国民经济被迫进入长达5年的调整期。1964年5月公布的《第三个五年计划(1966—1970)的初步设想(汇报提纲)》规定三五计划优先发展农业,解决人们的吃、穿、用,国家计委还专门制定了《第三个五年计划(1966—1970)农业发展的初步设想》。但毛泽东提出“三线建设”的战略后,备战成为三五计划的主要内容,重工业尤其是军事工业仍然居于优先发展的地位,四五计划(1971-1975)仍然延续了备战的方针。五五计划(1976-1980)是与《1976-1985年发展国民经济十年规划纲要》(简称《十年规划纲要》)一起编制的,但由于经济指导思想急躁冒进,《十年规划纲要》规定的目标任务严重脱离实际,被称为“新跃进”。

由于《十年规划纲要》中六五计划的各项指标严重偏高,1980年,国务院重新拟定了六五计划(1981-1985)。从六五计划开始,五年计划增加了社会发展的内容,计划的名称也改为“国民经济与社会发展计划”,这是五年计划内容的重大调整。七五计划(1986-1990)是中国第一个在开局之年就编制完成并公布的五年计划。在编制程序方面,恢复了中共党代会审议和批准五年计划建议的程序;在内容布局方面,首次增加并以独立篇章论述了经济体制改革和民主法制建设。从八五计划开始,中共五年计划的建议由中央全会审议,正式的计划文本名称增加了“纲要”一词。

九五计划(1996-2000)是市场经济体制改革目标确立后的第一个五年计划。从九五开始,五年计划突出宏观性、战略性、政策性,指标强调预测性、指导性,这是五年计划制度的重大转折。十五计划(2001-2005)进一步突出国家战略意图,强调政府对市场主体和社会行为的引导,社会建设、环境保护、民主法制等内容所占比例有较大提高。尤为重要的是,十五计划取消了主要工农业产品指标,换言之,中共中央此时已经放弃了对工农业产值进行量化规定的做法,这标志着五年计划性质和功能的实质性变化。从十一五(2006-2010)开始,五年计划改称“五年规划”,规划指标体系分为预期性指标和约束性指标,并逐步建立了规划中期评估制度。

变迁:环境、观念与行动者

中国的五年计划制度从建国初期一直延续至今,但在改革开放后也经历了明显的制度变迁,主要表现为“从经济计划为主转向全面的发展规划,从经济指标为主转向公共服务指标为主,从微观领域转向宏观领域,从市场排斥型转向市场友好型”。许多研究者已经注意到这种变迁,但对其发生的逻辑和机制尚未作深入的学理分析。笔者不揣浅陋,尝试从历史制度主义视角对此略作思考。在历史制度主义者看来,制度的存续是以均衡状态为前提的,当这种均衡被打破或发生断裂时,制度就可能发生变迁。笔者认为,中国五年计划制度的变迁是环境、观念、行动者三者互动的结果:环境开放带来了五年计划制度的合法性危机,形成制度变迁的压力;观念更新为制度变迁指出了可能的方向,形成制度变迁的引力;行动者对新观念的认知及行动者之间的力量对比和博弈,则是最终促成制度变迁的推力。

首先,环境变化是制度变迁的动力。历史制度主义认为,制度的产生、延续和变迁是在与环境的相互作用中发生的,制度变迁的发端往往是环境改变而引发的生存或合法性危机。“在环境封闭、隔离的情况下,盲目模仿和因循守旧的特性会使制度逐渐陷入僵化,制度的变异水平会被削减。当环境的隔离被打破,出于适应新环境的需要,制度变革的压力明显增大,变异程度将显著提高。”

建国初期,中国选择了相对封闭的发展环境,突出表现为高度意识形态化,讲求“姓资姓社”的区隔,政治集权化、经济指令化、社会政治化。“建国以后,人家封锁我们,在某种程度上我们也还是闭关自守,关起门来搞建设。”在这样的封闭环境下,国家计委形成了一套强势、全能、僵化的制度体系,逐渐演变为经济发展的中枢机构,依靠计划指令配置资源和管控经济;五年计划忽视客观规律,过分追求高速度、高指标和高积累,片面保重点。

然而,当封闭的环境转为开放时,原来封闭环境下形成的制度功能就难以适应新环境的需要,环境开放的程度越大,旧制度的生存压力也越大。1980年代前期,面对初步开放的环境,五年计划制度开启了与新环境相调适的历程。国家计委开始探索制度功能的转型,计划部门也学习法国、日本等国的经验,将社会发展纳入五年计划的范畴。1990年代,随着环境开放的程度进一步加大,国家计委不适应新环境的功能越来越多,撤销国家计委的呼声屡屡出现,制度存续面临严重危机,国家计委被迫加快职能转型的步伐,五年计划的涵盖内容和指标体系不断调整。

其次,观念传播是制度变迁的引力。历史制度主义认为,新观念的引入对制度变迁具有重要作用,制度变迁是一个新观念为政治精英和大众所接受并实体化为制度的过程。正如诺思所言,“观念、教义、时尚以及意识形态等形成的心智结构,是制度变迁的重要来源”。建国初期,由于意识形态的束缚和经济恢复的巨大压力,实行计划经济成为当时中共的主导观念。而且在相当长的时期内,中共高层一直坚守只有计划经济与社会主义相匹配的观念,五年计划制度正是为了适应计划经济体制的需要而建立起来的。在计划经济体制下,政府直接管理企业并主导资源分配,企业的生产经营活动完全受制于政府下达的指令性计划。实现计划主要依靠行政手段,计划无所不包,指标繁多。以一五计划为例,其主要工业产品指标对胶鞋、火柴、食用油等,农业产品指标对烤芋、甘蔗、甜菜等,畜牧业产品对马、牛、骡子、驴、绵羊、山羊、猪等都作了详细的量化规定。这种无所不包的计划将社会生产与个体生活完全指令化、“数字化”,导致了经济低效和物资匮乏,人们的生活需求受到极大限制。

指导制度变革的思想观念往往是一种新生事物,开始为很多人所排斥,最后却广为接受并成为一种主导性观念,市场观念在中国就经历了这样的过程。1980年代,随着市场观念的引入,市场经济体制逐步确立,国家计委被赋予宏观管理机构的属性,职责定位开始发生减少微观干预、加强宏观调控的变化。在市场观念的牵引下,从七五计划开始,五年计划主要是在做好全社会预测和综合平衡的前提下,重点抓骨干项目建设和重要产品的生产,适当缩小了指令性计划的范围,扩大了指导性计划的范围。1992年中共十四大明确提出市场经济体制改革的目标后,“姓社姓资”的僵化观念逐渐退出历史舞台,国家计划成为宏观调控的重要手段,五年计划开始按照适应市场经济体制的目标转变职能。

再次,行动者是制度变迁的推力。制度一旦形成,会对制度框架中的个人和群体形成强有力的制约;但是制度的实施和变迁,又离不开行动者的认知、策略和行动。“集团和个人并不只是力量的政治平衡中随着条件变化而接受赞扬或处罚的看客,更是策略行动者,他们有能力按转变的背景条件所提供的机会采取行动,以维护或提高自己的地位。”

在中国特有的政治体制中,领导人的偏好与选择对制度变迁具有重要影响。中共八大通过的较为科学合理的“二五计划建议”最终被废弃,转而实施“高指标”方案,既源于毛泽东对“反冒进”的不满,也源于毛泽东“赶英超美”战略的提出;毛泽东推动成立“小计委”进而提升自己在经济工作中的话语权,既源于他对三五计划指导思想向“三线建设”转变不力的不满,也和大跃进失败后他与刘少奇、周恩来、邓小平等一线领导人在经济调整问题上的分歧很有关系。

行动者尤其是政治精英对新观念的接受,往往是制度变迁的直接推动因素。改革开放以来五年计划制度的转型与领导层对市场观念的认可密切相关,并且体现了领导者个人的施政理念。1980年代末国家计委的放权改革,是在时任国务院副总理兼计委主任邹家华的推动下进行的。曾长期在国家计委任职的郑新立后来回忆道,“邹家华时期,计委改革的力度最大,核心的改革就是下放权力,重塑计划体系。那时的下放是真正的下放。在这之前,所有的扩大再生产都是由国家计委来管的,地方政府都没有投资权限。从邹家华开始,一批批、不断地下放行政审批权限。”1998年国家发展计划委员会的重组,是在时任国务院总理朱镕基的推动下进行的。朱镕基工作起步于国家计委且长期在计委任职,对国家计委的业务相当熟悉,他在新一届国务院全体会议上指出,“国家计委要尽可能在宏观调控,及时关注国民经济的总量平衡、总的走向等重大问题方面,帮助国务院出主意,少管些具体的事情。”总之,在既有的制度框架下,利益相关者之间的力量对比和权力博弈决定着制度实施的面貌并深刻影响着制度变迁,强势行动者往往会主导制度变迁的方向。

延续:制度演化中的路径依赖

历史制度主义认为,制度一旦形成,就会在一定时期内持续存在并影响其后续制度的选择,这就是制度发展过程中的“路径依赖”,它可以视为制度的自我维持和强化机制。路径依赖的现象是由诸多因素共同促成的,如报酬递增(增进人们对制度的认同感)、不完全市场(降低制度变迁所需的完整信息)、交易费用(帮助无绩效的制度长期延续)、既得利益(削弱人们变革制度的驱动力)等。五年计划制度在改革开放后发生了重大转型,却在市场化目标确立20多年后仍然得以延续,在很大程度上正是由于“路径依赖”确立了制度变迁的方向和限度。

苏联于1921年成立国家计划委员会,基本职能是编制和实施国民经济计划,而以编制五年计划为主要任务。苏联国家计委发挥的积极作用和五年计划取得的巨大成就,对社会主义国家产生了示范效应,这种示范效应和中国一五计划的“正反馈”作用,强化了五年计划制度的路径选择,使毛泽东更加坚信这一制度对于国家建设的重要性,他在1955年说道:“人类的发展有了几十万年,在中国这个地方,直到现在方才取得按照计划发展自己经济和文化的条件,自从取得了这个条件,我国的经济面貌就将一年一年地起变化。每一个五年将有一个较大的变化,积几个五年将有一个更大的变化。”正因如此,即使在国家政治生活极不正常的情况下,五年计划制度仍能摇摇摆摆地延续下来。

1980年代后,中国经济体制经历了从“计划经济为主,市场调节为辅”到“有计划商品经济”再到“计划与市场内在统一”的探索,并最终提出了建立社会主义市场经济体制的目标。从计划体制转向市场体制,是1949年以来中国经历的最深刻的制度变革。在理念层面,中国对市场作用的认识已经经历了从“基础性”到起“决定性”的转变。但是在制度层面,计划经济时代的遗产并未退出历史舞台,而是经过改造后继续发挥重要作用,五年计划制度即是如此。例如2003年的机构改革,将短期调控、中长期调控、体制改革、总量控制等各种宏观调控职能都归并到国家发改委,这当然是出于强化宏观调控政策的统筹和部署,但是,发改委的宏观调控角色越是被强调和突出,它就越要依赖众多的微观手段来实现这些宏观目的。

此外,利益因素也是五年计划制度得以存续的重要原因。计划经济时期,政府通过编制经济计划的形式配置资源,建设资金通过计划分配,建设项目也通过计划审批,而国家计委正是编制计划和分配资源的主要执行者,这样的安排使得政府形成了强大的利益激励。改革开放以来,五年计划制度的功能不断转型,但不论如何转变,建设项目的审批权仍然掌握在政府手中,重大项目的立项与实施仍然是五年计划的重要内容。在此情况下,地方政府总力争本地项目能列入国家计划,国家五年计划编制启动的年份也是地方政府“跑项目”的重要时节。因此,资源分配和项目审批形成的利益激励,在很大程度上强化着五年计划的功能及主管机构的职权。

历史制度主义特别强调制度变迁中的“关键节点”,所谓关键节点,是指“历史发展中的某一重要转折点,在这一节点上,政治冲突中的主导一方或制度设计者们的某一重要决策直接决定了下一阶段政治发展的方向和道路。”从中国五年计划制度的变迁过程来看,1978年改革开放的启动和1992年市场经济体制改革目标的确立是两个至关重要的转折点。在这两个节点,环境的开放、观念的引入、行动者的博弈密切交织、互动,使五年计划制度发生了实质性变化,从单纯经济计划转型为公共事务治理规划。尽管如此,在路径依赖的强大约束下,制度变迁有其难以逾越的边界,以建设社会主义市场经济体制为目标的改革洪流,并未抛弃借助五年计划制度调控国民经济的传统,而是对其进行适应性改造,以计划与市场的良性结合为目标。从而,中国的市场化改革和国家建设形成了自己的特色,没有也不会走上西方国家或前苏东国家的道路。

结论

中国的五年计划制度来自苏联,建国后将近30年间,基于封闭的政治、经济和社会环境,形成了一套强势、僵化的制度体系。改革开放后,伴随着整体环境的开放,五年计划制度面临制度生存的合法性危机,制度变迁的压力产生;市场观念在开放的环境中得以引入、传播和深化,制度变迁的引力逐渐加大;中央领导者和主管机构负责人对新观念的认可、主政者的施政理念、利益相关者的力量对比和博弈,则直接推动了制度变迁的发生。苏联五年计划制度的示范效应、中国一五计划的“正反馈”、市场发育的不成熟、强势权力形成的利益激励等因素,又形成了制度演化中的路径依赖,使中国的五年计划制度并未在市场化大潮中退出历史舞台,而是通过适应性改造融入其间,形成了具有中国特色的市场化改革道路。就此而言,中国五年计划制度的变迁与延续,为我们提供了一个计划经济时代的制度遗产如何在市场化环境中存续和新生的典型案例。

 

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