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邓大才:治理的类型:从“良序”到“善治”——以乡村社会为研究对象
作者:邓大才      时间:2018-10-11   来源:社会科学战线
 

【摘 要】治理有不同类型,善治也有不同标准,更有不同的类型。乡村社会的善治主要由秩序性、参与性、成本性、稳定性四个要素构成。道德与规制决定着乡村社会的治理秩序和治理类型。参与、成本和稳定决定着善治类型。其中,参与与“良好秩序”的组合可以形成“基本型善治”;成本、稳定与“基本型善治”的组合可以形成“改进型善治”。治理类型和善治类型按照治理成效从低到高形成相应的组合序列:无序、劣序、良序、基本型善治、改进型善治、最优型善治。

【关键词】治理类型;善治类型;基本型善治;改进型善治

中共十九大报告提出,要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系”,实现“有效治理”和“共建共治共享”。为此,许多地区提出通过自治、法治、德治结合,通过共建、共治、共享达到“有效治理”,实现“善治”。我们的问题是:在乡村社会中,什么是善治?善治有哪些类型?善治是由哪些因素决定的?为解答上述问题,本文将在回顾文献的基础上提出乡村善治的要件、定义及治理、善治的类型、层级,并对“基本型善治”及其决定因素进行探讨,进而研究“改进型善治”及其决定因素。

一、善治的定义及类型

在政治学上,善治又被称为“健全的治理”“有效的治理”“良好的治理”等,是治理的终极和理想目标。国内对善治的介绍和研究者首推俞可平,他列举了罗茨的六种治理定义,其中第一种就有善治的涵义,即“作为最小国家的管理活动的治理,它指国家削减公共开支,以最小的成本取得最大的效益”;第四种则明确提到善治,即“作为善治的治理,它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系”。杨雪冬则介绍了荷兰学者对九种不同领域的善治的用法,其中作为政府的善治强调“合法性与效率”。

在介绍国外善治理论的基础上,俞可平提出了自己的善治定义:“善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征就在于它是政府与公众对生活的合作管理,是政治国家与公民社会的一种新颖关系,是两者的最佳状态。”在综合各类定义的基础上,俞可平提出善治有五个基本要素:合法性、透明性、责任性、法治、回应。此后,他又将善治的要素增加了五个:有效、参与、稳定、廉洁、公正。

国内外学者对善治的研究已经非常深入,极具启迪作用。但必须看到,学者们大多是从国家层面来定义善治,他们所谓的“善治”至少是城邦、自治市等层面的善治,也有学者从企业的层面来定义善治,却很少有学者从乡村社会最基本的治理单元——村庄来定义善治。基层治理单元与国家、地区、企业的性质不同:一是治理规模比较小;二是治理单元直接面对农民;三是熟人社会;四是有自治的传统,大部分公共事务由自治体自我解决;五是共同拥有生产资料或生产设施,这是中国农村基层治理单元最重要的特点。在这些条件的约束下,乡村社会的善治与国家单元、地区单元及纯粹企业单元的善治有很大的区别。因此,不能套用国家、地区和企业的善治概念及其要素。

中国农村基层单元的治理有几大需求或者要件:第一,秩序性。良好的秩序,包括生产秩序、生活秩序及社会秩序,这是第一位的要件;第二,参与性。在建构这些秩序时,农民广泛的参与和协商至关重要,这种参与和协商可以满足农民的需求,体现民主及地域性的公平、正义等;第三,成本性。当农民参与、协商形成良好秩序时,协商、参与、维持秩序的成本就会较低;四是稳定性。低成本形成的良好秩序具有稳定性、持续性。根据以上四种需求和要件,我们可以将乡村社会的治理划分为三大类型(见图1):

1 善治的需求层级及治理类型

第一类,良好的秩序。良好的秩序是一个治理单元的基本要求,但有良好的秩序只是有效的治理,并不一定就是善治,如监狱,秩序最好,但不是善治;再如专制国家或者极权国家,秩序相当好,但不是人们愿意接受的治理,因此也不是善治。农村基层单元最基本的要求就是要保证良好的生产、生活及社会秩序。这是任何类型治理的基础,也是善治的起点。

第二类,基本型善治。在乡村社会,如果良好的秩序由农民参与、协商形成,就具有善治的特点。因为有农民的参与就有了民主性,有了参与的民主性,公正、廉洁等就会有一定的保障。因此,只要有参与,就有善治的特点。但是这种善治还没有考虑治理的成本,也没有考虑治理的稳定性。因此只能说是“基本型善治”,或者说“达标型善治”“底线级善治”。所以,我们将良好的秩序加上农民参与形成的善治,称为“基本型善治”或“达标型善治”。

第三类,改进型善治。在农民参与、民主协商下形成的善治,如果考虑成本、稳定因素,则会形成低成本、高稳定的善治,这是一种增加了新的治理因素、治理手段或者治理要求后形成的治理类型,本文称之为“改进型善治”。

可见在乡村社会四种治理因素的影响下,可形成三大层级的治理类型(见图1),第一个层级属于一种有秩序的治理(良好的秩序,简称良序),第二个层级属于“基本型善治”,第三个层级属于“改进型善治”。三种治理类型的治理水平和质量逐级提高,从“良序”走向“善治”,从低水平、低质量的“善治”走向高水平、高质量的“善治”。

二、“良好的秩序”:道德与规制建构的治理类型

“良好的秩序”是有效治理的关键,也是构成“基本型善治”的基础,没有“良序”就不可能迈向“善治”。“良好的秩序”不会自动形成,需要一定的治理方式或手段来保障。在乡村社会,保证“良好的秩序”的方式主要有两种,一是道德的力量,二是规制的力量,两者共同建构和保障乡村社会拥有良好的秩序。

1.道德力量与治理效应

不管是城市,还是乡村,只要有治理就需要依靠人们的自律,而自律又取决于道德水平。道德水平决定着治理水平,在其他因素不变的情况下,如果道德水平比较高,很多纠纷、冲突和问题都可以迎刃而解。因此道德水平与治理成效成正比(见图2)。

2 道德、规制与治理成效

道德力量与规制力量(如自治的强度、法治的力度)具有一定的替代性。如果道德水平较高,规制力量(如自治强度、法治力度)稍弱,也能够取得同等的治理成效;如果道德水平较低,提高规制力量(如自治强度、法治力度)的强度,也可以获得同等的治理成效。

道德力量一旦形成,就可以自动发挥作用,依照习惯、习俗自主运转,不需要其他的力量也能够持续实施。可见,道德力量发挥治理作用的成本比较低。但是必须看到道德力量(德治)的规制性不强,如果遇到一些不讲道德、不讲规矩的人和行为,道德力量则难以维持。可见,道德力量参与治理具有低成本性、脆弱性和弱规制性的特点。

2.规制力量与治理效应

对于一个良好的秩序而言,道德力量只是基础的、基本的力量,还需要规制力量配合,才能确定良好的秩序。

规制力量是一种以规则、程序、强制进行规范的力量。规制力量存在于德治、自治和法治之中。其实,德治也有一定的规制,即社会习俗、社会舆论的规制,这种规制是一种软性的规制力量,没有强制性。自治有较强的规制性,有大家协商、自主形成的规则,可以利用共同体的力量要求大家遵守,一旦违背,也可以用自治的力量进行惩罚。法治的规制力量最强,可以借助国家暴力机器进行规制和惩罚。

在其他因素不变的情况下,规制力量越弱,越不利于良好秩序的形成;规制力量越强,越有利于良好秩序的形成。但是,规制力量达到一定的水平后,再增强规制力量,就得不偿失,将会导致治理成效下降。如图2的C点就是规制的治理成效的转折点,在C点以前,规制增强,治理成效会改善;在C点之后,规制增强,治理成效反而会下降。

规制力量需要有一定的规则和程序才能发挥作用,特别是对于具有强制力的自治、法治,必须预先制订规则,按照程序办事,规制力量才能起作用。可见,规制力量要发挥作用需要较高的规则安排成本,规则安排好了,还需要执行成本,所以规制力量参与治理的成本较高。一旦规制力量形成,则无需新增成本,而且也比较稳定。当然也必须看到规制力量要在有规则的地方才能够起作用。可是农村的事务相当多,范围很广,并非所有的地方、所有的事务、所有的活动都有预定的规则或临时协商规则。因此,规制力量也会受到限制,特别是法治的规则性限制最大。所以,规制力量的治理特点是高稳定性,成本相对较高。

3.道德与规制组合的治理效应

道德、规制因素各自对治理成效有直接的影响,但是在现实中两者并非各自发挥作用,而是相互作用,共同影响着治理及其成效,形成治理秩序和建构治理类型。

良序与劣序。道德因素与规制因素的结合能够自动产生良序,如果组合不当也会产生劣序(见图3)。一定水平的道德和一定程度的规制形成良序,如A点,随着道德水平的降低,规制力度的增强,会形成与A点同等治理成效的D、B及ADB曲线,在这条曲线上,治理成效相等,所以这条曲线可以称为道德—规制替代曲线。这条曲线将整个象限分成两个部分:替代曲线之上的“良序区”,替代曲线之下的“劣序区”。

3 道德、规制与治理类型

道德主导型良序和规制主导型良序。在道德—规制替代曲线以上以45度对角线将良序区分成两个部分,上半个部分ADC的道德的治理成效大于规制的治理成效,即道德作用大于规制作用,形成道德主导型良序。在对角线与道德—规制替代曲线围成的下半部分CDB,规制的治理成效大于道德的治理成效,即规制的作用大于道德的作用,形成规制主导型良序。

规制不足型劣序与道德不足型劣序。在道德—规制替代曲线以下部分,以45度的对角度线将其分成两个部分,上半部分ADO的治理成效不好,主要是规制力度不足,形成“规制不足型劣序”;下半部分ODB,治理成效不彰主要源于道德水平较低,形成“道德不足型劣序”。

上述分析可以得出如下结论,道德因素与规制因素决定着治理的秩序和类型,两者的组合可以形成不同的秩序类型和治理类型,在这些组合中有良序,也有劣序。道德因素与规制因素有一定的替代性,同等程度的治理成效和治理秩序可以由不同水平的道德及不同力度的规制实现。

三、“基本型善治”:良序与参与建构的治理类型

良序并不一定就是善治,如监狱的秩序相当好,但并非善治;又如极权统治下的社会,秩序很好,也并非善治。善治一定要有公民的参与和民主协商。在乡村社会,善治需要农民的参与,农民与政府、社会组织等相关主体就村庄事务进行民主协商,形成具有公平、正义特点的选择。所以,良序只有与农民的参与组合,才有可能形成善治。

1.善治区与劣治区

治理秩序可以分为良序和劣序,如果将两者与农民的参与构成一个三维象限,就形成两个区间,参与与良序构成了善治区,即在农民参与、协商下的良序就形成了善治。横轴以上的部分就是善治区(见图4)。

4 良序、劣序与参与的治理组合

良序能够与参与组合,劣序也能够与参与组合形成一定的治理秩序和类型。劣序与参与的组合可以改进治理秩序,也可以提升治理质量和水平,但是横轴以下的部分,依然是劣治区,两者的组合只有超过横轴,才会进入善治区。

可见良序、劣序与参与的组合进一步将治理秩序分成良治区和劣治区,两者均会在参与的作用下改善、提升治理的成效和水平。

2.良序与参与下的治理类型

虽然横轴以上部分是善治区,但是良序与参与的具体组合则会产生不同的治理成效。从治理成效曲线来看,两者组合分为三个阶段(见图4):

第一个阶段,善治改善阶段。随着参与水平的提高,治理成效会逐步改善,即善治的水平会逐渐提高。当参与水平从0增加A时,治理成效或者善治水平从0达到最高点C。可见,良序与参与的组合提高了治理成效,改善了善治水平,提高了治理质量。

第二个阶段,善治下降阶段。在良序条件下,随着参与的进一步扩大,也许会出现过度参与,过度的参与会产生过度的需求,也会干扰正常的行政和服务工作。在其他条件不变的情况下,过度的政治参与会导致治理成效下降,即善治的水平和质量下降。在图4可以明确看到参与从A到B,治理成效从C下降到了横轴,参与成效曲线是下降的。

第三个阶段,善治转换为劣治。当参与到达了B点后,如果继续扩大参与的水平,治理成效还会进一步下降,从善治区进入劣治区,即BN曲线已经进入到劣治区。

3.劣序与参与下的治理类型

虽然参与横轴以下是劣治区,但是劣序与参与的组合并非都是劣治,在一定组合下也会产生善治效应。劣序与参与组合的治理类型可以分为“两个部分”和“四个阶段”。

治理成效的升与降“两个部分”。劣序与参与组合形成的“劣序参与曲线”可以分成两个部分:第一个部分,随着参与的扩大,治理成效上升,即从M到G,再到F点,达到治理的最优点。第二部分,在其他条件不变的情况下,如果再扩大参与,则治理成效会下降,即从F到E,再由E到H。可见,劣序与参与的组合,在第一部分导致治理成效上升,在第二部分导致治理成效下降。

善治与劣治“两个部分”。除了升和降两个部分外,在图中我们还可以看到,劣序与参与的组合曲线被参与横轴分成了两个部分,GFE位于善治区,MG、EH部分位于劣治区。可见劣序与参与的组合也能够实现善治,即参与可以大大改善治理成效,从“劣序”转向“善治”。当然,我们也要看到参与的扩大不是越大越好,而是要有一定的度,只有在度的范围内,才会改善治理成效,形成善治。

治理成效的“四个阶段”。劣治与参与组合可以形成四个阶段:第一阶段,在劣治区,随着参与的扩大,治理成效从M上升到G,依然处于劣治区,但是治理成效有所改善。第二个阶段,随着参与的继续扩大,治理成效从劣治区进入到了善治区,而且成效继续上升,从G上升到最高点F。第三个阶段,在F点后,如果继续扩大参与,就可能会产生过度参与问题,反而影响治理成效,使治理成效从最高点F下降到E点。虽然如此,但是治理成效依然处于善治区。第四阶段,如果继续扩大参与,治理成效将会回到劣治区,并继续下降,从E下降到H。

4.参与建构的治理类型:基本型善治

农民参与、协商下形成的良序具有善治的基本特点:一是参与;二是协商与民主;三是在参与和协商条件下蕴含了规则、程序及公平正义的特点。因此,农民参与、协商下的良序就是一种善治。

农民参与下的善治具有一定的局限性,一是没有考虑成本因素,参与下的善治也许成本相当高,如果降低成本,可以进一步改善善治的水平和质量。二是没有考虑稳定因素,参与下的善治,也许不稳定,不可持续,即使在低成本下的善治也可能不稳定。在这种情况下,如果进一步提高善治的稳定性,也会改善善冶的水平和质量。

综上所述,我们可以得出结论,在参与因素加入到治理模型中后,治理成效从“良序”迈向了“善治”,但是这种善治并没有考虑成本因素,也没有考虑稳定因素,只是一种“基本型善治”,或者说是一种“达标型善治”。

四、“改进型善治”:成本与稳定性

建构的治理类型

“基本型善治”只是一种底线的、达标级别的善治类型,如果再将成本因素和稳定因素纳入分析框架,则会进一步改善治理成效,提升善治的水平和质量。

1.成本与基本型善治的组合

基本型善治如果将成本因素纳入分析框架,将会影响善治的效率、效益。因为基本型善治只考虑了道德、规制和参与因素,没有考虑成本因素,也许这种善治的成本比较高。可见,基本型善治有改进和提升的空间。

降低基本型善治的治理成本有多种途径,一是强化德治,即强化道德的规范作用;二是在保证民主的前提下,使自治行使更有效率,减少磋商、冲突的成本;三是提高人们的法治意识,降低治理成本;四是通过明确自治的规则、程序来降低协商成本、一事一议的成本,等等。

随着成本的降低,基本型善治的成效会进一步提高。这种通过降低成本提高治理成效而形成的一系列善治,可以称为“改进型善治”。同时也必须看到,降低成本有一定的限度,只能降低到治理的边际成本等于零,如果再进一步降低成本,将会降低治理成效。

2.稳定与基本型善治的组合

如果在基本型善治的基础上将治理的稳定性、可持续性加入到治理框架中来,也将改善善治类型,提高治理成效,特别是提高善治的水平和质量。

提高基本型善治的稳定性主要有三种途径:一是建立稳定的规则,一切治理按照规则办理;二是形成稳定的程序,所有的治理活动都要按照规定的程序进行,不违背程序治理;三是以自治的强制力、法治的规范性来保证规则、程序、法律的执行。当然如果提高人们的道德水平、法律意识也可以间接提高治理的稳定性。

从基本型善治与成本和稳定组合的顺序来看,稳定可以与基本型善治组合,提高善治的水平和质量,也可以在低成本善治的基础上改善善治,形成低成本的稳定型善治。不管是哪一种方式,都会改善善治的水平和质量。这种善治同样可以称为“改进型善治”。

3.成本、稳定与基本型善治的组合

成本和稳定与基本型善治都具有相关性,现在将两者组合在一起来考察对治理的影响。从图5可以发现,在基本型善治基础上,成本和稳定形成一个二维象限,在这个象限内,都属于善治区间,但是善治的水平和质量不同,善治的类型也不同。

5 成本、稳定与基本型善治的组合

成本和稳定组合可以形成四种经典的“改进型善治”类型:

第一种类型,高成本低稳定型善治,即成本高、稳定性低的一种善治类型A。这种治理方式会出现在道德水平较低且矛盾和纠纷比较多的地区,要确保善治需要高成本协调、磋商、调解,但是这种协调、磋商和调解并不是制度化的、程序化的,也可能没有自治强度和法治力度的规范,所以成本高,稳定性较差。

第二种类型:低成本低稳定型善治,即成本较低、稳定性也较低的善治类型C。如在以德治为治理基础的村庄,农民有较强的道德约束,但是缺少自治的强度和法治的力度,这种治理经常会被一些不讲道德、不讲规矩和不守法的人中断,中断后也缺少矫治和规制力量。这种善治的成本比较低,但是稳定性较差。

第三种类型:高成本高稳定型善治,即成本比较高、稳定性也比较高的治理类型B。这类治理主要出现在自治、法治水平高但道德水平不太高的村庄,前者可以提高稳定性,后者导致了高成本性。

第四种类型:低成本高稳定型善治,即成本比较低、稳定性比较高的治理类型D。这类治理主要出现在自治、法治、德治都比较好的村庄。道德水平高,人们的道德自律力强,可以降低治理成本。自治、法治能力强,水平高,治理的稳定性高,善治具有可持续性。

由成本和稳定与基本型善治组合而成的善治有无数种,但是在象限不同的区域,其善治的水平和质量不同,图5的A、B、C、D四个区域形成四种经典的“改进型善治”类型。从治理成效或者善治质量来看,从低到高分别为A、B或C、D。其中,在D类型区域的善治,其水平和质量最高。在A类型区域所形成的善治,其水平和质量较低,属于“基本型善治”类型。在B、C类型区域的善治,相对于A类型,治理成效比较好;相对于D类,治理成效有待改进,可以通过改善某个因素而迈向“更优善治”。

五、几个基本的结论

通过上述分析,我们可以得出如下结论:

1.不同层级的善治既有共性

也有各自的特性

国家、地区、企业的善治与乡村的善治,既有共性,也有各自的特性。共性主要体现在治理有效、民主参与、公平正义、廉洁高效等方面。但是位于基层的乡村社会,其善治也有自己的特定要求,主要关注秩序性、参与性、成本性和稳定性。因此,乡村社会的善治与国家、地方和企业的善治有较大的区别。

2.道德与规制因素决定治理类型

道德与规制作为治理的最基本要素和手段,决定着治理的基本类型。一是道德与治理成效成正比。规制与治理成效较为复杂,前一阶段两者正相关,但是达到了治理效应的最优点后,两者负相关。二是道德力量与规制力量具有替换性,降低道德水平可以通过增强规制力度得到弥补。因此两者形成道德—规制替代曲线,曲线以上形成良序区,曲线以下形成劣序区。两个区域又可以形成以道德、规制为主的良序治理类型和劣序治理类型。三是道德和规制形成的治理类型根据其治理成效,从低到高分别为无序、劣序、良序、善治。

3.参与、成本和稳定决定善治类型

道德和规制决定着“治理类型”,参与、成本和稳定则决定着“善治类型”。一是参与与良序组合可以形成“基本型善治”。参与与劣序组合在一定条件下也可以形成“基本型善治”。参与既能够改善良序治理成效,也能够提升劣序治理成效。当然也要注意过度的参与会降低善治水平,甚至将善治变成劣治,劣治变成无序治理。二是成本和稳定组合形成“改进型善治”,而“改进型善治”又可以分为四大经典类型:高成本低稳定型善治、低成本低稳定型善治、高成本高稳定型善治、低成本高稳定型善治。三是善治类型根据水平和质量的高低,依次为基本型善治、改进型善良治、最优型善治。所以,将治理类型一起考察,将会发现治理的基本类型是一个按照治理成效从低到高的序列类型,依次为无序、劣序、良序、基本型善治、改进型善治、最优型善治。

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