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何增科:中国政治监督40年来的变迁、成绩与问题
作者:何增科      时间:2018-10-10   来源:中国人民大学学报
 

政治监督是对政治权力主体及其权力行使过程的控制和约束。政治权力的扩张性、腐蚀性和政治权力主体的自利性等特征使得对政治权力的控制和约束成为必要。政治监督包括主体、客体、内容、方式和标准等基本要素,重点回答谁来监督、监督谁、监督什么、如何监督和依据什么来监督的问题。本文旨在研究自1978年改革开放以来40年间中国政治监督方面的制度变迁与制度绩效,分析中国现行的政治监督体系存在的问题及原因,展望中国政治监督现代化的前景。

改革开放以来中国政治监督的制度变迁

改革开放近40年来,在汲取“文化大革命”惨痛教训的基础上,以邓小平为核心的中央领导集体先后恢复了我国政治监督的基本制度框架,纪律检查机关、行政监察机关、审计机关先后恢复重建,人民代表大会和政治协商会议恢复正常运作,新闻舆论监督和群众监督受到重视。随后历代中央领导集体继续完善各种政治监督机构。在现代化转型和市场化改革过程中,新的社会阶层逐步形成,公民意识逐步觉醒,政治监督增添了来自社会的新力量。在党和政府主动变革和社会力量积极推动的合力下,中国在政治监督方面出现了一系列重要变迁。

(一)政治监督主体多样化,政治监督体系基本形成

改革开放以来政治权力主体日益多样化,政治监督主体也日益多样化,各个不同政治监督主体在党的统一领导下发挥各自的作用,初步形成了一个政治监督体系。在纵向权力结构中,上级党委和政府作为法定授权主体对下级党委和政府发挥着政治监督的重要作用。纪委和监察机构合署办公,作为专门的党纪政纪监督机构在政治监督中发挥核心作用。审计机构在维护财经纪律进行经济责任审计和绩效审计方面发挥着不可替代的作用。按照党内民主理论和人民民主理论,党代会及其全委会、人民代表大会及其常委会、作为选民的公民和党员都是重要的授权主体和政治监督主体。在建设法治国家过程中,检察院、法院等司法机关在实行法律监督的过程中作用日益重要,党内和政府内部法制办、人大常委会法制委员会及行政复议机构在党内法规、行政法规和国家法律制定和实施过程中发挥着重要的作用。公民作为网民和自媒体人获得了一种政治监督的新的身份,网民监督成为信息时代政治监督的一种新的力量。

(二)政治监督内容日益丰富,逐步向纵深拓展

政治监督的内容是对政治权力主体及其权力行使过程中的不良行为、犯罪行为和突出问题的控制和约束。政治权力主体的职务行为应合乎合法性和廉洁性要求。相应地,政治监督的内容包括合法性和廉洁性监督。改革开放以来政治监督的重点曾长期放在廉洁性要求上,纠正不正之风和预防惩治腐败犯罪成为专门监督机构工作的重中之重。中共十八大后随着全面依法治国日益受到重视,是否守规矩、守法日益成为专门监督机构工作的重要内容。

(三)政治监督法规体系日益完备,监督依据和标准逐步清晰

法治化是政治监督现代化的题中应有之义。依据权威性和约束力的标准,政治监督可以分为宪法监督、法律监督和党纪政纪监督。从监督法规体系的完备程度和可操作性程度来看,目前党内监督法规体系较为完备,法律监督次之,宪法监督缺乏专门的审查监督机构,尚未实现可诉化。

(四)政治监督方式传统和现代并重,技术监督和制度监督并举

中国古代监察制度高度发达,其“谏上御下”的监察监督方式对维护王朝的长治久安意义重大。改革开放以来中国共产党历任领导人特别是十八大以来以习近平为核心的中共中央领导集体,强调领导干部要发扬民主作风,虚心接受社会各界的批评和建议,做开明、开放、包容的领导者。现代政治监督理论和实践强调分权制衡和程序约束等政治监督方式。中共十六大以来,建立决策权、执行权和监督权相互分离彼此制约的新型权力结构和运行机制就成为党和政府加强权力制约和监督的重要努力方向。十八大以来积极推动监察体制改革试点和纪律检查体制改革。将现代信息技术运用于政治监督实践中已经成为重要趋势。中共十八大以来,党和政府积极倡导“互联网+政务服务”,倡导公共数据开放共享,推进政务公开,建设透明政府,保障公民的知情权,为公民监督提供了极大的便利。

(五)政治监督客体实现了全覆盖

政治权力主体及其权力运行的过程是政治监督的客体或对象。只有政治权力主体和权力运行过程全部处于政治监督的范围内实现全覆盖,不留任何监督的“死角”和“盲区”,确保监督主客体的信息与权力对称,才能实现有效的政治监督。改革开放以来,历任中央领导人一再强调反腐败无禁区。十八大后以习近平为核心的中央领导集体强调坚持“老虎”“苍蝇”一起打,只要发现腐败犯罪都进行严厉查处。政治监督的对象不仅包括公职人员特别是领导干部,还包括公共组织的法定代表人即法人。十八大以后,巡视巡察、派驻机构和审计的监督也都实现了监督对象全覆盖,坚持反腐败无禁区、零容忍。

改革开放40年来,政治监督制度体系变革的走向是建立民主集中制框架基础上的混合型政治监督体制,它将现代政治监督主体、方式与传统政治监督方式结合在一起。

改革开放特别是十八大以来中国政治监督体系的绩效

改革开放以来,以权谋私的不正之风和腐败犯罪成为人们高度关注的社会政治问题。反对不正之风,预防和惩治腐败,成为党和政府的重要政治任务,同时也成为各个政治监督主体特别是专门监督机构如纪检监察机关、审计机关、检察院的首要工作任务,它们也被人们称为反腐败机构。衡量改革开放以来特别是十八大以来中国政治监督制度体系的绩效,主要应当衡量这些机构在反腐败方面的工作成效。

纪检监察监督在我国现行政治监督体系中占据着特别重要的地位。改革开放40年来,各级纪检监察机关认真履行自己的职责,在党纪政纪监督和反腐败方面做了大量工作,为党风政风好转做出了重大贡献。我们综合各个渠道的数据,对改革开放以来全国纪检监察机关查处党政干部情况做了一个粗略的统计:改革开放40年来全国纪检监察机关共查结案件515.46万件,查处党政干部356.2万人,其中县处级以上干部12.8万人。

审计监督是我国政治监督体系中一个重要组成部分。审计机关自1983年成立以来取得了显著成绩,年审计单位数在1983年只有1200多个,到2005年达12.5万多个。党政领导干部经济责任审计范围已扩大到地市厅局级,对省部级党政领导干部经济责任审计正在开展试点工作。1999年至2005年,全国共完成经济责任审计项目23万个,审计党政领导干部21.5万人,国有企业领导人2万人,通过审计发现并移送司法机关处理的经济犯罪案件达6800多件。2015年全国审计工作会议总结了2010年以来五年间审计工作的成就,这五年全国共审计近70万个单位,增收节支和挽回损失1.7万多亿元,移送重大违纪违法问题线索2.2万多件,推动健全完善制度规定2.7万多项。

中国的检察制度自1979年恢复以来,各级检察机关在我国政治监督特别是反腐败工作中发挥了极为重要的作用。据统计,改革开放以来,中国各级检察机关共立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等职务犯罪案件119万多件,查处一百多万人,其中县处级以上干部7万多人,为国家挽回经济损失1842.1亿元(截至2018年3月)。

经过这些年来各政治监督主体特别是专门监督机构持续的反腐败努力,中国公众对反腐败和廉政建设的成效满意度不断上升。十八大以来反腐败力度空前增强。公众对反腐败和廉政建设成效的满意度进一步上升。

中国现行政治监督体系的诊断性分析

政治监督体系由目标、制度和价值三大部分构成。我们可以借鉴透明国际国家廉政体系的概念,勾画出政治监督体系大厦的基本蓝图(见图1)。

政治监督体系的目标是达成国家治理现代化的三个基本目标,即强有力的国家、受约束的国家和负责任的国家。廉洁高效、公平公正是强有力的现代国家的基本标志。国家还需要在法治的轨道上运行,受宪法法律和正当程序的“刚性约束”,否则掌权者就容易自大任性、滥用权力。国家需要代表公众的利益并可由人民及其代表机关问责从而保证始终代表人民的利益。这三大目标之间相互维持均衡是现代国家治理体制的基本要求,若失去均衡,则可能导致国家治理体制发生病变。

政治监督体系大厦靠制度支柱来支撑,以实现政治监督的三大基本目标,这些制度支柱包括11大类政治监督主体,又包括为这些政治监督主体行使权力或权利提供的基本法律制度保障。政治监督体系大厦的基础或底座是社会的主流价值和作为其表现的公众与官员的意识。自由、平等、民主、法治、公正、和谐等社会基本政治价值是否上升为社会主流价值并内化为公民和官员的意识,决定着政治监督体系大厦是否牢固和体系运行是否顺畅。

40年来,中国的政治监督体系经历了一系列变迁,取得了显著的绩效,但也存在着不少问题,这些问题影响着政治监督的有效性。

第一,政治监督体系各个制度支柱发展不均衡,影响政治监督目标的达成。

第二,将各个政治监督主体特别是专门监督机构置于同级党委主要领导干部或曰“一把手”的统一领导下,导致对“一把手”的约束偏软。

第三,在纵向授权和层级监督体制下,自上而下的监督执纪问责力度越强,则地方党委政府对上负责意识越强,与此同时对当地民众负责的责任意识偏弱。

第四,在法治监督和民主监督不发达情况下,过分依赖专门监督机构的监督执纪问责,在促进权力集中的同时会降低工作效率。

第五,政治监督制度体系中专门监督机构过度发展,也会产生一定的风险和代价。

国家治理现代化与政治监督现代化

中国的执政党和国家政权是中国“追赶型”现代化这趟列车的火车头。只有率先实现国家治理现代化,这个“火车头”才能更好地领导中国人民按预定时间基本实现现代化并建成现代化强国。政治监督的现代化是国家治理现代化的重要组成部分。推进政治监督现代化,建设现代政治监督体制,保证不犯“颠覆性错误”并形成纠错机制,建立遏制特权腐败和不正之风的长效机制,是新时代中国现代化事业顺利推进的重要保证。为了深化政治监督制度体系改革,推动政治监督现代化,需要做好以下五个方面的工作:

第一,实现政治监督体系各个制度支柱的均衡发展,保证政治监督目标实现。

政治监督的支柱可分为两大类:一类是党和国家政权内部的制度支柱,可简称为党和国家监督体系,它属于一种内部、同体或自我监督;另一类是由公民、社会组织、自媒体等构成的社会和民众监督体系,属于党和国家政权外部的监督和异体监督。二者相互补充,缺一不可。为了实现两大类制度支柱的均衡发展,需要为公民和社会组织监督提供法律制度保障,使之能够有效发挥作用;在党和国家政权内部,为人大监督、民主党派和政协监督、新闻媒体监督提供核心规则保障;在各个专门监督机构中,进一步充实专业审计人员力量;同时为法官和检察官依法独立履行司法监督职能提供基本制度保障。

第二,加强民主监督,建立权力监督闭合环和完整的责任链。

在一个权力监督的闭合环和完整的责任链中,人民作为选民通过依法行使选举权、罢免权等政治权利而实现对人大代表和各级人民代表大会的控制和约束。公民监督的核心是民主选举,相比于信访举报等事后监督方式来说,选举问责是一种更有力的事前监督。权力机关的监督需要为其行使否决权和罢免权提供可操作的法律程序,制定适合于各级人大监督权行使的《监督法》对于发挥人民代表大会自身的监督问责作用至关重要。党内也需要有适合于党代会与全委会发挥监督作用的相应监督法规。

第三,建立现代国家治理结构和现代政党治理结构,实现决策权、执行权、监督权的相互分离彼此制约,破解“一把手腐败”难题。

参照现代公司治理结构,构建决策权、执行权和监督权彼此分离、相互制约的现代国家治理结构和现代政党治理结构。中国现代国家治理结构可包括三个组成部分,人大常委会、政府、监察委员会,前者在人民代表大会闭会期间负责立法和重大事项决策、政府组成人员任免、预算审查、决算审议等,政府作为执行机关实行首长负责制但作为“一把手”的首长只享有行政执行权,监察委员会则对人大和政府组成人员等的职务行为实行监督,三者职权彼此分离、相互制约。现代政党治理结构也可实行类似的治理结构。

第四,需要将决策权纳入法治的轨道,建立程序约束机制和纠错机制,避免出现无法挽回的颠覆性错误。

决策权是政治权力中最重要的权力,“把权力关进制度的笼子中”首先是把决策权关进法治的笼子中,完善权力制约监督关键在于决策法治化。党内决策也需要树立合乎宪法和党章要求的意识,党的建设也需要在法治的轨道上进行。此外,对即将进行的立法和决策行为也需要建立起刚性约束机制。为此,各级党委及其常委会决策可以考虑制定《党委常委会决策程序条例》,政府决策可以考虑制定《行政程序法》或《重大决策程序条例》,将党政一把手的决策行为纳入法制的轨道加以刚性约束。

第五,根据分权制约和正当程序原则改造传统的监察监督模式,建立独立、权威、专业和负责的现代监察监督制度。

为了保障民权,需要依法划定不同种类权力的范围与边界,厘定权力间关系,通过合理的权力分配,实现以权力制约权力的目的。从分权制约的角度看,需要制定《国家监察法》和《监察官法》,依法保障国家监察机关的独立性,保障监察官依法独立履行监察职责的权威性,为国家和地方各级监察委员会依法履行监察职责提供法律依据和制度保障。正当程序原则强调对立面的设置、公开和交涉等特质。程序约束和对立面的设置会成为约束监察权的强大力量。监察监督作为一种专业和职业,需要在人才培养、录用、培训、薪酬待遇、晋升等诸多环节体现专业素养要求,强化监察官职业伦理。

结束语

改革开放40年来,在民主集中制框架下的中国政治监督制度继承了中国传统监察监督制度的优秀遗产,吸收了民主和法治的现代理念,建立了民主监督和法治约束的制度框架。中国目前的政治监督制度是一种传统与现代相结合的混合型政治监督体制。这种政治监督体制在巩固党的领导权和加强党风廉政建设与反腐败方面取得了显著的成效。随着中国现代化进程的不断深入,建设强有力的国家、受约束的国家和负责任的国家作为国家治理现代化的目标,对政治监督体制的现代转型提出了越来越高的要求。改造传统的监察监督模式,强化民主监督和法治约束,防止公共权力滥用,保障公民的自由和权利,建立现代政治监督制度体系,将成为中国混合型政治监督体制变革的方向。

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