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金国坤:监察法的监察权限和监察程序
作者:金国坤      时间:2018-10-10   来源:
 

公职人员履责是不是到位,有没有贪污受贿等违反党纪国法的行为,监察机关行使国家监察职能需要有一定的调查手段和权力。这些手段和权力应当由法律赋予。监察法可以说既是一部组织法,又是一部程序法。从前半部分来说,监察法是一部组织法,它规定了监察机关及其职责、监察范围和管辖。从后半部分来说,监察法又是一部程序法。刑事诉讼法规定了公检法三个机关对刑事案件进行侦查、起诉和审判,包括执行刑事诉讼的程序规则。跟刑事诉讼法一样,监察法规定了监察权限和监察程序。这是监察法的重要内容。

(一)监察权限。监察法授予监察委员会的监察权限是充分的,能够保证监察机关这支“利剑”有效地对监察对象进行调查和处理。根据监察法规定,监察权限主要有这样几个方面:

第一种权限,对可能发生职务违法的监察对象,监察机关按照管理权限,可以直接或者委托有关机关、人员进行谈话或者要求说明情况。也就是我们平常所说的约谈。监察机关接到有关线索,要求监察对象到监察机关当面把问题说清楚,这是监察机关了解情况的第一步。被约谈的对象应当按照监察机关的要求接受约谈,如实说明有关情况。当然,也包括澄清事实。

第二种权限,在调查过程中,对涉嫌职务违法的被调查人,监察机关可以要求其就涉嫌违法行为作出陈述,必要时向被调查人出具书面通知。也就是问题比较严重,已经涉嫌违法。陈述是证据的一种,跟谈话不一样,谈话是比较随意、轻松的,而陈述是记录在案的,就涉嫌违法的行为作出陈述。陈述可以是口头的,由监察机关和监察人员记录,也可以是书面陈述,说明情况和问题。

第三种权限,在调查过程中,监察机关可以对涉嫌职务违法的被调查人进行询问。询问是比较严重的监察手段了。监察对象对询问要如实回答。监察对象有义务向监察机关如实回答有关问题。

第四种权限,在调查过程中,监察机关可以询问证人等人员。除了询问监察对象之外,跟监察对象有过接触的、了解监察对象情况的证人也可以进行询问。

第五种权限,在调查过程中,监察机关可以对监察对象采取留置措施。就是前面提到的限制人身自由的一种强制措施。被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所。这是监察法的亮点,把以前纪委办案所采用的“两规”措施和行政监察机关办案所采用的“两指”措施统一规定成留置措施,并且对留置条件和程序作了详细规定。

监察法第二十二条第一款规定,被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所。有哪些情况?刚才我们讲到,北京市国家监察体制改革的试点为监察法的制定提供了“北京经验”。监察法规定了这样几种情况:

第一,涉及案情重大、复杂的。经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所。

第二,可能逃跑、自杀的。有的被调查对象思想负担比较重,到监察委员会接受问询的时候神情恍惚,语无伦次,回去之后有可能想不开,或者畏罪自杀,也有可能要逃跑,甚至逃亡国外。为了避免出现这种情况,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所。

第三,可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的。有的被调查对象觉得东窗事发了,回去之后可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的,为了避免出现这种情况,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所。

第四,可能有其他妨碍调查行为的。经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所。

留置对象属于监察对象,也就是行使公权力的公职人员。但是有时候在贪污受贿案件中,既然有受贿的,肯定也有行贿的。受贿的是行使公权力的公职人员,而行贿的可能是私营企业主、民营企业主,他们不是党员,也不属于公职人员,也不行使公权力,严格来说不属于监察对象。但是,行贿和受贿是一个问题的双面,没有行贿也就没有受贿。如果从受贿这一方面掌握不了监察对象的充分证据和材料,或者监察对象拒不交代、不承认,而监察机关已经掌握了行贿者的情况,在这种情况下,可以从行贿者得到突破。但是行贿者不是监察对象,怎么办?监察法从监察的必要性角度,赋予监察机关和监察人员相应权力,就是“对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员”,监察机关可以采取留置措施。这一规定为监察机关全面地进行调查提供了法律根据。以前,纪委可以对党员干部、领导干部采取“两规”措施,但是,如果私营企业主不是党员,那就不能对他采取“两规”措施,因为不属于党纪监督对象。现在,按照监察法,就可以对他采取留置措施。

从监察法所规定的监察权限来看,监察委员会其实比较充分地享有了监察手段。除了前面所说的这些以外,还有一些是公安机关、检察机关在办理刑事案件中使用的手段,监察法也赋予了监察委员会权限。监察法第二十三条第一款规定,监察机关调查涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,根据工作需要,可以依照规定查询、冻结涉案单位和个人的存款、汇款、债券、股票、基金份额等财产。有关单位和个人应当配合。

监察法第二十四条第一款规定,监察机关可以对涉嫌职务犯罪的被调查人以及可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查。在搜查时,应当出示搜查证,并有被搜查人或者其家属等见证人在场。这是很大的权力。按照宪法第三十七条第一款规定,中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯;第三款规定,禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由,禁止非法搜查公民的身体。但是,监察法用法律形式赋予监察机关可以对涉嫌职务犯罪的被调查人以及可能隐藏被调查人或者犯罪证据的人的身体、物品、住处和其他有关地方进行搜查。

监察法第二十五条第一款规定,监察机关在调查过程中,可以调取、查封、扣押用以证明被调查人涉嫌违法犯罪的财物、文件和电子数据等信息。这就为调查取证提供了极大方便和条件,避免了证据毁坏或者灭失。

监察法第二十八条第一款规定,监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪,根据需要,经过严格的批准手续,可以采取技术调查措施,按照规定交有关机关执行。什么叫技术调查?在刑事诉讼法里面,公安机关、检察机关称之技术侦察。国家监察是一种调查行为,不是侦查行为,称之技术调查。那么,技术侦查和技术调查两者区别在什么地方?我觉得在具体方法上是相似的,但是两者的性质不一样。一种是侦查权,一种是调查权;一种是根据刑事诉讼法行使的权力,一种是根据监察法行使的权力。

在具体方法上,监察法第四十一条第一款规定,调查人员采取讯问、询问、留置、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查等调查措施。同时,对被调查人采取调查措施是有严格程序和规范要求的。

监察法第三十条规定,监察机关为防止被调查人及相关人员逃匿境外,经省级以上监察机关批准,可以对被调查人及相关人员采取限制出境措施,由公安机关依法执行。对于不需要继续采取限制出境措施的,应当及时解除。从这些规定可以看到,监察委员会长了“翅膀”,它的“剑”更亮,手段也更多,为新时代反腐败斗争提供坚强法治保障。

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