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任中平:从家长制、一言堂到权力腐败的生成逻辑与治理对策
作者:任中平      时间:2018-10-08   来源:领导科学
 

文章导读

十八大以来,党中央加大了反腐败斗争的力度,以猛药去疴、重典治乱的决心,以刮骨疗毒、壮士断腕的勇气,坚持有腐必反,有贪必肃,“老虎”“苍蝇”一起打,取得了令人瞩目的效果。从近年反腐败斗争破获的大量权力腐败案件来看,其中有一个非常明显的共同特征,就是这些涉案的腐败分子大都热衷于在组织内部大搞家长制、一言堂,从而为权力腐败铺平道路。诸多媒体披露的各种权力腐败乱象可谓铺天盖地,触目惊心,其背后往往都有权力不受制约的政治家长在暗中作祟。甚至还有不少腐败分子落马前竟然在公开场合大肆叫嚣:“你不听我的,我就治你。”“谁敢跟我对着干,当场就叫谁难看!”“谁让我一时不好过,我让他一辈子不好过!”凡此种种现象一再警告人们:家长制、一言堂是权力放纵的直接表现,而权力腐败是权力垄断的必然结果。那么,“一把手”是如何从家长制、一言堂开始走向权力腐败的?其生成和演化的内在逻辑是什么?对这一问题进行深入探讨,不仅有助于我们从源头上治理权力腐败这一顽症,同时也向掌权者敲响警钟,谨防从家长制、一言堂的霸道作风滑向权力腐败的万丈深渊。

作者简介

任中平:西华师范大学政治学研究所教授,硕士生导师,原政治与行政学院院长。主要从事政治学、哲学领域的教学和研究工作;

郜清攀:西华师范大学,主要研究方向为中国政治与国际政治、政治学、中国共产党。

01

家长制、一言堂放纵了思想对权力的警惕

现代民主理论认为,权力本身具有自我膨胀和无限扩张的天性,权力的行使如果不受约束,必然导致权力滥用和权力腐败。因而,现代民主政治的核心问题,就是研究如何将权力关进制度的笼子里。所以,对权力的监督一刻不能懈怠,对权力的警惕丝毫也不能放松。但勿庸讳言,在我们现实中的一些地方和单位内部,仍然不同程度上存在着家长制、一言堂现象,而作为封建专制文化的残渣余孽,其本质特征就是唯我独尊、唯我独大,其根本习性便是蔑视任何对权力的监督和制约。对于那些习惯于家长制、一言堂领导方式的掌权者而言,一切对于滥用权力的警惕都是多余,甚至是妨碍手脚的累赘。因而,大力推行家长制、一言堂,便是某些“一把手”摆脱权力监督和制约,塑造个人绝对权威的惯用手段。在现实生活中,许多权力腐败的发生往往都始于掌权者在思想认识上放纵了对权力滥用的警惕。他们通过大搞家长制、一言堂,俨然使自己成为某一地方或单位的家长式领导,凡事都是一个人说了算,容不得任何不同的声音。于是,在这些家长制、一言堂风气盛行的部门单位,“一把手”就是“老大”,领导的话就是真理,领导的决定毋庸置疑。实际上,在一个地方或单位,一旦家长制、一言堂现象盛行,无异于将对事实的判断、对权力的监督弃之如弊履,从而使家长式个人领导取代了民主集中制的集体领导,使个人决策代替了集体决策,使一切对权力的监督和制约沦为一纸空谈,这样的事例在现实政治生活中可以说不胜枚举。

回顾中国共产党建党以来九十余年的历史经验,可以说家长制、一言堂现象曾给我们党的思想建设和组织建设带来极大的危害。建党初期,陈独秀、王明、张国焘等人在党内都曾经搞过家长制、一言堂。毛泽东本人也深受其害,受到打击迫害,但他仍坚持不懈地与这种家长制作风做斗争,积极推进党内民主建设,有力促进了中国革命和建设事业的健康发展。从遵义会议到社会主义改造时期,党中央和毛泽东同志一直比较注意实行集体领导,实行民主集中制,党内民主生活也比较正常。但后来由于毛泽东在党内逐渐确立了至高无上的领导权威,特别是在社会主义改造完成以后,随着左倾思想的进一步发展和党内个人崇拜之风的盛行,家长制、一言堂现象开始在党内不断滋生蔓延,最终酿成了十年文革的惨痛教训。邓小平在文革十年浩劫之后,鉴于家长制、一言堂现象对党和国家造成的严重危害,他痛定思痛,尖锐指出:“不彻底消灭这种家长制作风,就根本谈不上什么党内民主,什么社会主义民主。”然而,时至今日,家长制、一言堂的传统观念和不良风气仍然无时不在地侵蚀着党内民主生活,毒害着政治生态环境,阻碍着依法治国的全面推进。因此,从思想根源说,只要家长制、一言堂作风盛行,势必会放纵掌权者对权力滥用的警惕,剥夺了组织内部成员对权力的监督,其结果必将使个人权力凌驾于组织之上,个人意志取代集体领导,从而为权力腐败打开了方便之门。

02

家长制、一言堂消解了制度对权力的制约

民主是权力腐败的天敌。民主政治按照主权在民的基本理念,通过投票选举、民主协商、民主监督等制度设计,来实现对权力的制约。因而,只要是在民主制度有效运行的地方,权力只能在阳光下行使,那么权力腐败就难以藏身。而家长制、一言堂的盛行,正是从制度上消解了对权力行使的制约,使一切限制权力的制度安排成为摆设,从而为权力腐败铺平了道路。

中国共产党现行《党章》规定:“党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度。凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则,由党的委员会集体讨论,作出决定;委员会成员要根据集体的决定和分工,切实履行自己的职责。”按照这样的制度设计,集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定等原则便为限制和制约“一把手”的权力,奠定了坚实的制度基础。然而,任何制度都要由人来实行的,如果一个地方或单位的“一把手”一旦养成了家长制、一言堂歪风,就会使党章规定的集体领导、会议决定成为形同虚设,而“一把手”的个人意志在干部选用、财务审批以及重大决策过程中却起着毋庸置疑的决定性作用。从表面上看,所有决策和用人也都遵循着民主集中制的程序,都实现了“程序合法”,但由于实际上没有人敢反对“一把手”的意见,“一把手”的个人意志便理所当然地成为“集体意见”和“会议决定”。而这些既有的制度虚设和程序空转,根本无法制约“一把手”权力的行使,从而使党的集体领导演变为“一把手”的独断专行,于是家长制、一言堂便轻而易举地消解了制度对权力的制约。比如说,我们在人民代表大会与政府之间,建立起了立法权对行政权的监督与被监督关系;各级政府之间,建立起了上级权力对下级权力的行政监督关系;在人民群众与各级党政机关之间,我国宪法也相应的规定,人民群众享有监督政府的各种权利。可以说,我国的民主法治建设已经具有较为系统的制度保障。然而,遗憾的是,这些制度功能在现实中并未能有效发挥,难以起到应有的监督和制约作用。在制度设计上,各级人大机关、检察机关、司法机关,党内纪检部门等都具有监督权力行使的职责,但由于“一把手”完全可以通过对干部选用、财政拨款等关键性环节对这些机构和人员加以操控。对于这些“一把手”的独断专行,胡作非为,各种监督职能部门也无可奈何。一旦权力不受任何监督和制约,那么随着个人权力膨胀的同时,个人私欲也会极度膨胀起来,于是,权力腐败便是早晚之事了。

03

家长制、一言堂助长了“一把手”对权力的垄断

“一把手”大力推行家长制、一言堂,不仅从思想上放纵了对权力的警惕,从制度上消除了对权力的监督,而且助长了对权力的高度垄断,使“一把手”的个人权威逐渐演变成了名副其实的绝对权力,此时的“一把手”势必变得肆无忌惮,随着个人私欲的极度膨胀,权力腐败便如同决堤之水而一发不可收拾,在许多方面都会表现出来:在干部选用过程中,为了维护“一把手”的家长地位,使一言堂更符合其权力意志,势必会任人唯亲,拉帮结派,将下属对自己的忠诚视为选用干部的第一标准,热衷于建立私人之间的裙带关系;在财务审批过程中,根据个人的意志滥用职权,公然侵吞国家财产,利用手中的财务审批权力进行非法的权钱交易;在重大决策过程中,习惯于个人拍脑袋决策,往往是“眉头一皱,计上心来”,个人拍板定案,既不进行专家论证,也不听取班子意见,而是以个人利益诉求和价值偏好为转移,这种家长式专断决策往往给国家和人民造成巨大的损失浪费。由此可见,家长制、一言堂往往是权力腐败的孪生兄弟。正如有的研究者总结这些落马官员的教训时所指出:领导干部最容易发生问题的时期,是说一不二、独断专行时。领导干部任职之初,工作尚未熟悉,关系尚未理顺,往往能够虚心听取不同意见,作风也会比较民主。然而,时间一长,有的领导干部尝到了权力的滋味后,热衷于按照个人意志行使权力,听不得一点杂音,受不得一点监督。当“一把手”变成“一霸手”,“群言堂”变成“一言堂”,领导干部就走上了犯错误的“快车道”。这些绝非个别现象,在不少地方和单位,这实际上早已成为一种常见的政治生态。

家长制、一言堂首先使“一把手”从思想上放纵了对权力的警惕,为以权谋私打开了方便之门;继而消解了制度对权力的监督和制约,为权力的独断专行扫清了障碍;进而助长了权力的任性和对权力的垄断,使“一把手”真正变为“一霸手”,为权力寻租创造了有利条件。而垄断的权力是绝对的权力,绝对的权力必然导致腐败,于是,“一把手”势必变得肆无忌惮,随着个人私欲的极度膨胀,权力腐败便成为权力垄断的必然结果。由此可见,“一把手”正是从推行家长制、一言堂开始,经过思想放纵——消解制度——垄断权力等几个环节,逐步演变为“一霸手”,直至最终坠入权力腐败的无底深渊,这便是其生成和演化的逻辑进程。

04

肃清家长制、一言堂歪风,彻底铲除权力腐败温床

综上所述,家长制、一言堂往往是与权力腐败形影不离,只要家长制、一言堂现象不除,权力腐败就会死灰复燃。那么,应当如何解决家长制一言堂问题呢?其实早在改革开放初期,邓小平在其关于《党和国家领导制度的改革》的著名讲话中,就已经提出了破解之道,那就是要加强思想建设和制度建设。邓小平指出,我们党和国家领导制度中的种种弊端如官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象等,多少都带有封建主义色彩。过去我们对肃清思想政治方面的封建残余影响的重要性估计不足,现在应该明确提出继续肃清思想政治方面的封建主义残余影响的任务,并在制度上做一系列切实的改革。因此,我们今天要从根本上清除家长制、一言堂这些封建主义残余,就必须从加强思想作风建设和制度机制建设着手,同时,还要继续保持对腐败分子的高压态势和打击力度,借反腐败斗争东风大力扫清家长制、一言堂等残渣余孽,铲除权力腐败的温床。

首先,在思想认识上高度警惕家长制、一言堂的严重危害,要坚持不懈地肃清家长制、一言堂等封建残余的恶劣影响。要消除家长制、一言堂现象的存在,首先必须深刻地认识到家长制、一言堂工作作风的严重危害。我们必须清醒地认识到,新中国成立以后我们党在政治上之所以出现了几次重大失误而无法及时得到纠正,这无不与党内长期存在的家长制、一言堂现象有极大的关系。既然家长制、一言堂现象曾经给我们党和人民的事业带来了沉重的灾难,那么,前事不忘,后事之师,只有在思想认识上高度警惕家长制、一言堂的极大危害,才能从思想根源上防止反右和文革这样全局性的政治灾难再次发生。对此,邓小平曾经有过许多非常精辟的论述,至今仍然值得我们认真学习和严肃思考。2012年,习近平在《扎实做好保持党的纯洁性各项工作》一文中也曾明确提出,领导干部必须严格贯彻党的民主集中制原则,不能搞“一言堂”,不能由个人或少数人说了算,而应该搞“群言堂”,依靠集体智慧和严格程序来决定。2015年3月5日,李克强在第十二届人大第三次会议作政府工作报告中特别强调指出:“大道至简,有权不可任性”,当即引发广大代表委员们的强烈共鸣。可见,家长制、一言堂现象至今仍然是我们在思想政治领域迫切需要研究和解决的重要问题。这就要求各级领导干部务必在思想认识上时刻警惕家长制、一言堂不良风气的毒害和侵蚀,必须牢固确立正确的权力观,牢记为人民服务的宗旨,大力发扬民主,端正工作作风,严格按照民主集中制的要求,廉洁奉公,执政为民。不久前习近平总书记在吉林调研时再次提到:“党的各级领导干部都是人民的勤务员,中央领导是人民的大勤务员。”“勤务员”的观念引起了社会各界的巨大反响,这是对各级领导干部的一个生动准确的职责定位。从“大家长”到“勤务员”观念的转变,充分体现了各级领导干部应当把人民的利益放在首位,以服务人民作为自己的根本职责,因而必须从思想认识上彻底摒弃唯我独尊、唯我独大的封建大家长观念。

其次,在制度机制上加强对“一把手”权力的监督和制约,深入推进反腐败斗争,彻底打破“一把手”对权力的垄断。在思想认识上高度警惕家长制、一言堂的极大危害,是消除家长制、一言堂现象的思想前提。但是,仅仅从思想政治教育层面上,寄希望于所有“一把手”的思想自觉和道德自律还是远远不够的。在缺乏制度约束的前提下,绝对权力的巨大诱惑,仍然会使公共权力的行使难以摆脱公权私用的魔咒。为此,还必须在制度机制上加强对“一把手”权力的监督和制约,这是消除家长制、一言堂引发权力腐败现象发生的根本保障。“一把手”之所以能够违法乱纪大搞以权谋私,最根本的原因还在于“一把手”的权力过于集中而无法制约,现行制度安排留给党政部门“一把手”的自由裁量权太大。用人腐败被认为是最严重、最普遍的腐败,因为人事权是最重要的权力,所可能带来的租金最多。然而恰恰是在用人问题上,“一把手”所握有的权力太大。同时,由于“一把手”垄断了财务审批大权,任何试图获取财政拨款的组织或个人都势必会对“一把手”俯首帖耳,言听计从。此外,“一把手”对重大问题决策权的垄断,使任何体现民主集中制的决策程序都形同虚设。因此,必须建立科学的权力结构和制约机制,适当分解“一把手”过分集中的权力,实现干部选用权、财务审批权以及重大问题决策权的合理分流,也就是在各种权力之间建立起既相互制约又相互协调的权力运行机制。简言之,就是要坚决打破“一把手”对权力的垄断,减少“一把手”的自由裁量权,缩小留给“一把手”的“候选清单”。当前,各级党政领导都应当大力推行“一把手四个不直接管”,这有利于“一把手”更好地履行职责,真正实现集体领导、分工负责,从而确保权力在阳光下运行。

最后,还要继续保持对腐败分子的高压态势和打击力度,加强依法反腐,借反腐败斗争东风大力扫除家长制、一言堂等残渣余孽。就当前权力腐败呈现塌方式腐败、区域性腐败、系统性腐败的现状而言,单独依靠思想建设和制度建设还不能及时有效地遏制权力腐败的蔓延。因此,在权力腐败成恶性发展态势下,对腐败分子保持高压态势和打击力度是反腐败斗争的当务之急,这对于遏制家长制、一言堂歪风才能收到立竿见影之效。十八大以来,党中央强力推进反腐斗争,并取得了巨大的成就。然而,一些人总是抱着侥幸的心理,认为当前的反腐只不过是“一阵风”,当反腐斗争稍有松懈,各种不良作风便沉渣泛起。因此,对权力腐败的斗争一刻也不能松懈,必须始终保持着对腐败分子的高压态势和打击力度,要加强反腐败制度建设,完善党规国法,对任何腐败分子,都必须依法严惩,决不姑息。同时,也应当充分调动人民群众反腐斗争的主动性,积极引导人民群众参与到权力监督中来,全面推进政务公开、党务公开、司法公开,依法切实保障和贯彻落实人民群众的监督权利,使各级领导干部自觉接受广大人民群众的监督。通过党政机关自上而下的权力反腐和人民群众自下而上的社会监督相结合,形成强力反腐的长效机制,使各级领导干部真正地做到“不想腐、不能腐、不敢腐”。各级党政机关和人民群众应当坚定反腐斗争的决心和信心,始终保持着对权力腐败的零容忍,只有对任何腐败行为都决不姑息纵容,才能使腐败分子无处藏身。所以在当前形势下,不断加强领导干部的思想作风建设,务必要与进一步推进各项民主制度建设,以及当前日益深化的反腐斗争相结合,共同抵制各种不良作风,这样才能从根源上全面清除家长制、一言堂顽疾,彻底铲除权力腐败的温床,有效遏制权力腐败的滋生和蔓延。

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