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刘洪岩、孙盈:鼓励农民用法律手段解决环境纠纷
作者:刘洪岩、孙盈      时间:2018-09-14   来源:人民论坛
 

摘要:有效遏制农村生态环境持续恶化、切实维护农民环境权益之根本是依法加强对农民环境权益的司法保护和救济,完善现行代表人诉讼与公益诉讼制度,加强配套的司法救助措施,为我国美丽乡村建设和农民环境权益依法保护提供司法保障。

关键词:代表人诉讼; 公益诉讼; 司法救助;

近年来,随着农民环境权益意识不断增强,因环境污染引起的农民集体维权事件不断出现。然而,与之呈鲜明反差的是相关群体诉讼的案例十分鲜见。其主要有两方面原因:一是地方政府及农民自身仍然习惯于依托行政命令解决环境纠纷,使用法律手段解决纠纷问题的法律意识欠缺;二是我国群体诉讼制度尚不完善,诉讼门槛高、程序要求多、审理周期长,这给农民维权增加了很高的诉讼成本,导致农民寻求司法救济的源动力不足。

完善代表人诉讼,为农民环境权益救济提供程序保障

代表人诉讼是共同诉讼的一种,是指当事人一方人数众多的共同诉讼,由当事人推选代表人进行诉讼的制度。当前,我国代表人诉讼的规定尚不完善。《中华人民共和国民事诉讼法》及相关司法解释对此规定较少且较为原则,司法实践需要针对农民环境纠纷的特点对该制度进一步细化完善。

适当放宽代表人诉讼的门槛标准。我国相关法律规定,代表人诉讼的构成标准是一方当事人达到十人以上。笔者认为,我国农村对于环境公害事件农民群体的观望心理和搭便车心理仍较为突出。因此,农村环境侵权案件的代表人诉讼构成标准,不应以立案时的当事人人数作为诉讼构成标准,而要考虑潜在受害人规模。虽然在起诉时未达到当事人十人以上,但经初步审查确有环境侵害事实,且潜在受害人规模达十人以上的案件,也应允许当事人提起代表人诉讼。

减少对代表人权限的过多限制。在农村环境侵权诉讼中,各受害人之间的利益差异较大,利益诉求不完全一致,且法律素养也参差不齐,如果完全否定诉讼代表人的实体权利处分权,被代表人的诉讼意见很难达成一致,反而导致诉讼程序繁杂、难以进行。笔者建议设立被代表人会议制度,对于实体权益处分事项如果被代表人无法达成一致,由代表人提交被代表人会议投票表决,三分之二以上被代表人表决通过,即授予代表人根据决议内容处分实体权益。这样通过被代表人会议多数决的方式,有限授予代表人实体权益的处分权。

改善环境损害赔偿额的计算分配方法。在环境公害案件中,确定损害总额相对容易,可以采用推算有害物质排放量、有害物质的污染面积等方法予以确定,但计算各受害人各自的损害数额却十分困难。这是因为每个受害人诉讼请求的赔偿金额、与加害行为之间的因果关系情况以及所受到的实际损失范围均不相同。如果逐一计算确定,会给法院审理工作带来巨大的审理难度,进而造成案件久拖不决。从各国环境公害诉讼看,对此采取的是平均分摊赔偿费用的方法。笔者建议借鉴国外司法经验,对于受害范围广、人数规模大的农村环境侵权案件,采取根据损害总额平均分摊受害人损失的计算方式,不再分别计算各受害人的受损数额。对于起诉时人数不确定的代表人诉讼,可在判决中确定受害人的赔偿数额,在判决后为未参加诉讼的受害人保留一定的赔偿份额。

完善环境公益诉讼,拓展农民环境权益的司法保护途径

环境公益诉讼旨在通过诉讼手段维护环境公共利益,引导公众有序参加环境保护,弥补行政执法手段之不足。从该制度确立至今的情况看,环境公益诉讼案件以城市居多,在农村地区该类案件较少。这在一定程度上体现了对农民环境权益的公力保护重视不足、手段欠缺。环境侵权诉讼存在诉讼费、鉴定费等诉讼成本,这对不少农民而言是一笔不小的成本支出,造成面对环境公害事件农民群体普遍存在搭便车心理,诉讼意愿不强。环境公益诉讼能有效弥补侵权诉讼的保护不足,为农民环境权益提供多元化的司法救济途径。针对现行公益诉讼制度,笔者认为应完善以下方面:

加强对农村地区环保社会组织的培育力度。社会组织具有非政府性、非营利性、公益性、专业性、民主性等特点,是各国环境公益诉讼的主要力量。2015年施行的《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定:“对污染环境、破坏生态,损害社会公共利益的行为,符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼: (一) 依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记; (二) 专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼,人民法院应当依法受理。”目前,国内符合上述条件的社会组织有300多家。然而,从这些组织的分布看,主要集中在城市地区,农村地区的数量偏少。有必要对发展农村地区环保社会组织提供更多的扶植政策和激励机制,加强经费支持、教育培训以及组织监管,为以公益诉讼手段保护农民环境权益提供更多的诉讼力量。

实现民事、行政环境公益诉讼的有效对接。根据《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《中华人民共和国环境保护法》的有关规定,我国公益诉讼制度包括民事公益诉讼和行政公益诉讼。就环境诉讼而言,虽然两者的诉讼主体不同,但保护生态环境的目标却是一致的。有必要实现二者有机衔接和转换,从而形成共同保护农民环境权益的有效合力。其具体实践路径包括:一是由民事公益诉讼附带解决行政公益诉讼。在民事公益诉讼中,如果发现行政机关存在未履行环境监管职责的行政违法行为或行政不当行为,应允许公益诉讼的原告向民事公益诉讼的所在地法院提起行政公益诉讼,与民事公益诉讼一并处理。二是由行政公益诉讼派生民事公益诉讼。如果在行政公益诉讼中发现系因某环境施害人导致农民环境公共权益受到损害,应告知行政公益诉讼的提出主体,由其决定是否提起民事公益诉讼,要求环境施害人承担停止侵害、恢复生态等民事责任,并与行政案件一并处理。

提高环境公益诉讼中的公众参与性。公众参与原则是《中华人民共和国环境保护法》确立的一项基本原则,是指在环境保护中任何公民、单位都享有平等参与环境保护事业、参与环境决策的权利。涉农环境公益诉讼应严格贯彻该原则,应将环境公益诉讼作为农村环境法治宣传的有效方式,在诉讼中保障农民群众的环境知情权。对于涉及农民集体利益的重大事项,举行听证会,并通过网络平台、社交媒体定期公开案件信息,从而切实保护农民群众对公益诉讼的参与权。

完善配套措施,为农民环境权益提供司法救助保障

除了需要完善现行诉讼制度外,司法机关还应从诉费交纳、鉴定收费制度及法律援助等方面完善配套措施,为农民环境权益保护提供更多的司法救助。

改革环境诉讼的诉费缴纳方式。我国民事、行政诉讼法均规定诉讼费用原告预付制度。环境诉讼涉及私益与公益的双重保护,不仅涉及环境公害受害人的私人权益,还涉及社会对美好环境的整体公共利益。因此,对于环境诉讼而言,一概要求原告预付诉讼费用存在不合理性。同时,我国不少农村地区生活尚不富裕,要求原告预付诉讼费用可能会令农民群体因为经济理性的考虑放弃维权,降低其行使环境权益、维护社会公共利益的积极性。对此,笔者建议:一是在农村地区的环境诉讼中,扩大诉讼费“减免缓”的适用范围;二是将环保诉讼费列入地方财政计划,被害人提起诉讼后由环保行政部门先行预付,案件判决后由败诉方负担,并退回环保部门的专项诉费账户。

完善鉴定收费制度。环境诉讼具有极强的科学技术性,损害事实、因果关系、赔偿范围、修复措施等的确定都离不开专业鉴定。然而,目前鉴定费用较为昂贵,且法律规定由申请鉴定的一方预交。高昂的鉴定费也是导致农民群体、社会组织提起环境诉讼积极性不高的一方面原因,故有必要对现行鉴定收费制度进行改革。其一,对于农民受害人或社会组织申请的鉴定,建议改变现行的申请人单方预交制度,建立原、被告共同预交制度,最终由败诉方负担。其二,建议设立农村环保公益基金,以社会捐助及企业排污费作为基金来源,为无法缴纳鉴定费的农民群体、社会组织提供资金支持。

为农民环境诉讼提供司法援助。针对当前我国农民法律知识欠缺的现状,有必要建立环境诉讼司法援助制度,为农民诉讼维权提供知识帮助。一是建立专门化的农村法律援助机构,为农民提供免费的法律咨询、代写法律文书以及代理诉讼。二是对于受害规模大、社会影响广的农村环境诉讼,建立强制律师代理制度。对无法承担律师费的农民群体、公益诉讼社会组织,由法院指定律师代理,从而切实维护农民环境权益。三是将环境科学机构、环境管理机关纳入为农民提供司法救助的援助机构范围,为农民提起环境诉讼提供必要的专业技术支持。

参考文献

[1] (1) 彭清燕:《环境群体性事件司法治理的模式评判与法理创新》,《法学评论》,2013年第5期。

[2] (2) 晋松:《困惑与突破:环境司法保护的诉讼模式——基于行政公益诉讼制度构建的反思》,《法律适用》,2014年第2期。

来源:《人民论坛》2018年第22期

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