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秦晖:非农领域的“黄宗羲定律”
作者:秦晖      时间:2018-09-12   来源:
 

既然“并税除费”难保不重蹈历史覆辙,讨论中不少人就提出干脆取消农业税。反正它占国家收入的比重已经很小,收税成本又很高。

过去历史上一些开明皇帝,或未必开明但喜欢作秀的皇帝也曾经搞过减免赋役乃至全面蠲除,但农民获益或者不能持久,或者只是口惠而已。这当然首先是由于农业社会不取之于农则国将不国,不像工业社会可以靠非农税收,但当时农民作为臣民处于被动地位也是一个原因,统治者一时向善则蠲免之,一时纵欲而苛征之,农民只能祸福由之了。

而当代欧美农民实际上处在国家高度保护之下,国家给他们的补贴远远多于他们交的税。但他们一面享受补贴,一面还是要交税的。交税不仅是公民义务,同时也包含“纳税人权利”嘛。问题是税制要公平,不能有身份性歧视。其实只要城乡一视同仁,按所得税起征点以上,该交多少就是多少。起征点以下不分城乡就应该都免交。

在先进文明国家,无论“高福利高税收”的左派政府还是“低税收低福利”的右派政府,税收与福利的规则应该是城乡平等的。国家对“农业”不但无歧视而且有保护,但也只是针对农业这一产业而言。他们没有身份壁垒,农业是公民的自由职业之一,国家并不规定谁必须务农,谁不能务农。而城乡的公民权,包括税收、福利这些权利-义务,也是一致的。无论在城在乡,穷人有一致的“低保线”,富人或非穷人有一致的“起征线”。

而我们的情况则有所不同。尽管这些年来改善了很多,但直到今天,在国家掏钱的福利方面,身份差别仍然很大,城乡平等的“低保线”仍是争取目标。但是在国家收钱方面,由于农业在经济中的比重和农业税收在财政中的比重都已经很小,城乡平等的“起征线”应当是完全可行的。世纪初公布的全国农民人均年收入折合月计还不到当时规定的所得税起征点。所以只要统一了“国民待遇”,大多数农民是不该交所得税的。

那么什么叫“农业税”呢?它似乎既不是所得税(没有起征线),也不是营业税或增值税(不区分自耕自食部分),更不是地租(我们现在并不讲土地国有制,也没有契约化的租佃关系),好像也不能说是资产税(法律并不承认土地是农民的私产)。其实它就是过去所谓的皇粮国税,是与农民的“臣民身份”相联系的义务。如今不是臣民时代,不要再专门向农民征收那种“身份性贡赋”了。

历史上,中国有权势的“高端人口”如“官户”、“形势户”、“缙绅之家”是有赋役优免特权的。但是这些人为数很少。而优免特权历经唐宋明清也有递减趋势。由于那时的臣民基本都是农民,所以“皇粮国税”的身份性在他们中并不凸显。而且他们中也还有“客户”(无地农民)“不课”、15岁以下60岁以上“不课”之说。而现在农民只是臣民中的一部分,“农业税”的身份性歧视特征就更加明显。更由于“责任田”制度下名义上不承认有无地农民,也就没有了“客户不课”。至于课税年龄,据当时报道,一些农村税征到100岁。

某地曾经“正面报导”过一个102岁农妇徐老太在“负担减轻”后“高兴地将2002年176元的农业税费交到村支书手中”。而让人不寒而栗的是,报导说这位百岁老人交纳的税费并不是村干部乱收费,而是“合同卡上规定的”。这意味着“法律”要求她继续承担缴税义务。这种义务是“公民义务”吗?恐怕传统时代正常的臣民义务也不至于此吧。

摆脱“定律”仍需努力

后来最高层终于下决心取消了“农业税”,到2004-2005年这项政策已经覆盖全国。这无疑是一大进步,是当时的一项重大成就。

当然,税费改革后向农民伸手的问题并没有消失。如一些地方出现了各显神通的“后税时代造‘费’运动”,巧立名目向农民征收“社会抚养费”、“土地公积金”等杂费,甚至“不征税,就征地”,用“卖地财政”来弥补缺口。据说2004年税费改革使农民负担减少了300多亿,连同搭车收费共约1000多亿,但同时“圈地运动”却从农民那里多拿走了4000多亿。

不过还是应该承认,那几年在借免税之势形成的“亲农”空气下,除了“圈地运动”问题因涉及地权制度无法通过赋税改革解决外,新的涉农“乱收费”现象还没有形成大弊,不少“乱收费”经反映在一定程度上也有遏制。

由于国家财政、尤其是中央财政对农村投入的增加,义务教育经费和“新农合”经费逐渐落实,对农网改造、广播电视“村村通”工程和道路、水利等基础设施的财政支持也逐年加大,农民从中得到实惠。

尽管由于“村财乡管”、下派“村官”等做法实际上导致一些地区村民自治和基层民*主进程出现倒退,“一事一议”等财政民-主措施效果不大。但是总体上看,由于乡村公共服务投入中农民付费的比例下降而财政转移支付的比例上升,加上种粮补贴、农机补贴等政策的出台,从财政角度讲,税费改革后的前几年对农民“多与少取”的承诺有一定成效。

至于工农业商品价格变动的剪刀差,由于大部分农业投资品与供农消费品的供给都在几十年市场化改革中形成了竞争机制,与过去相比,垄断性高价更难形成,而燃油等垄断性产品又实行对农用倾斜的价格政策,因此通过国家垄断价格向农民征取“暗税”的传统做法也在我国经济现实中基本上淡出。当然,仍然存在着工农业商品比价不利于农民的情况,但那更多地是因为工农业生产率提高幅度的差别(亦即“极小农”经济的竞争力问题),已经不完全是过去的那种“剪刀差”了。

因此,税费改革以来三农政策的进步是应该肯定的。至少就涉农税赋而言,那几年“黄宗羲定律”的发作并不明显。但是我们对已经取得的成就应该有个清醒的估价。税费改革后许多评论认为中国从此摆脱了“黄宗羲定律”,告别了“皇粮国税”,是几千年来未有的大进步。我则认为,现阶段这样说为时过早。

那几年农村政策的进步,主要还是出于领导人的亲农善意,表现为税源从农村转移到非农领域,并且实行了对农村的转移支付。但基本的赋税征收机制与过去的“皇粮国税”还是没有太大的差别。在“制约征税,监督用税”两个基本方面,现行做法与现代公共财政的要求还有不小的距离。因此要看到这种进步的局限性。

首先,历史上的“黄宗羲定律”周期很长,几年时间远不足以下结论。如前所述,税费改革原来遵循的是“并税除费”的思路,因为“税”比“费”要容易规范得多,并税除费可以在一个时期大大减少无名横征中饱私囊之弊,减轻农民的总负担。但如果纳税人对征税者并无制约,一旦财政入不敷出,缺口加大,“量出制入”的规则发生作用,新“费”之出早晚难免,而已“腾空整合”的地方——并入正税的旧费则被“遗忘”,就会成为出现新费叠加旧费的“定律”怪圈。

为了跳出这种怪圈,国家干脆连税都免了,这决心不可谓不大。但基层财政失去税源后,许多原先以“税”支付的公共服务如果不是国家财政包下来,就会纷纷改以收“费”方式提供。这样税费改革就有可能转回到与初衷相悖的原点:由“并税除费”开始,以“免税收费”终结。本想以规范的“税”取代难以规范的“费”,最后反而是“费”把“税”取代了。一旦财政状况变化包不下来了,“造费运动”便会再次大起。

非农领域的“黄宗羲定律”

更重要的是:“黄宗羲定律”本质上并不仅仅是一个对“农民”的问题,它其实是“朝廷”对“臣民”的一个怪圈。在历史上臣民绝大多数是农民,“皇粮国税”承担者基本上也就是他们,因此黄宗羲定律似乎被视为只是对农民的问题。

然而今天已经不是农业社会,我国非农人口比例不断增加,国民经济的主体已经不是农业,主要税源也与“三农”无关了。但非农税赋仍然有公正与否的问题,“黄宗羲定律”就不仅仅是农民的问题了。

众所周知,从1994年分税制算起,中国国家“汲取能力”已经以数倍于国民经济和居民收入的增速急剧膨胀了几十年。正如有人指出的:包括中央、地方各种赋税、各部门的行政性收费以及国家垄断部门的垄断性收入在内,政府在国民财富和经济产出的大“蛋糕”中所切下的比例在世界上也是惊人的。

国家财政、尤其是中央财政的高速扩张和积累率、投资率的提高,使我国居民消费占GDP的比例不断下降,近年来已经降到全球最低之列。仅从农村来看,国家财政的扩张包下了很大一部分公共服务,是农村摆脱“黄宗羲定律”的最重要条件,甚至可以说是唯一条件(因为在制约征税和监督用税两方面成效并不大)。但从全国看,这样的“汲取能力”是否恰恰是“黄宗羲定律”的表现呢?

童大焕先生曾经指出“电力涨价服从‘黄宗羲定律’”的问题。他指出1993、1994年起国家已经对全国用电户开征了“三峡建设基金”,并以涨价方式合并于电费中。多少年来该项征收累计已占三峡工程总投资的一半,但三峡完工后大家似乎忘了这笔费用,电价不仅没有降回来,反而又以三峡“水库移民后期扶持基金”的名义,再次开征新“费”,并且同样以电费涨价的方式合并于电价中。

2004、2005两年这笔新“费”的数额就达到三峡大坝总投资的89%。但是这笔费用同样被“忘掉”了,不仅移民结束后不会停止征收——它已成为“正常电价”的一部分,而且以后如果三峡工程还要用钱,仍然可以在这“正常电价”之上再次增加新的收费。

狭义地讲,“电价”似乎不是赋税,但在国家垄断条件下,电价与其他国家垄断利润一样实际具有赋税性质。而更为明显的是:在狭义赋税中同样存在着类似现象。

网评家“十年砍柴”曾就“燃油税”方案出台两个月的情况评论说:本来燃油税作为一项“并税除费”的改革,已经把养路费等包含其中,这较之于过去不论车排量大小、行驶里程多少,每年都交相同数额的养路费,更能体现公平。怕就怕又出现“税外之费”。果然“燃油税”行之未满两月,一些交通管理部门就将二级公路升格为一级公路,以达到分段收费的门槛,以至于交通部不得不专门下文严词警告。

上海、天津、重庆三直辖市,城区面积比例较之其他省(自治区)过大,难以拷贝各省(自治区)这种措施,便以一次性的“道路交通费”、“路桥使用费”等形式继续保留燃油税外的收费。而北京市政府征收“汽车排污费”,等等。照理说,既然征收了燃油税,车主便是有偿使用了汽车,道路使用、尾气治理等费用都应该包含在内,其税率轻重可以通过充分讨论,制定合适标准。

但在正税之外,再征收各种“道路使用费”、“汽车排污费”,就是不折不扣的“重出”费用了。而且黄宗羲所论的先并税除费,再在总税外枝蔓出重复的费用,时间跨度至少十几年,可各地政府在“燃油税”外再收费,连半年都等不及了,真是“时不我待”呀。

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