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张睿莲:基层治理视角下村级监督制度创新的机理研究
作者:张睿莲      时间:2018-08-10   来源:
 

【摘 要】作为村级治理的重要构成环节,村级监督根本上受制于村社场域中在场权力主体之间的力量博弈。目前村级监督所面临的根本困境是基层政权与村社治权联盟行动所带来的被挤出和被边缘。基于基层治理的视角,村级监督制度创新既要立足于基层党政权威适度离场和村社自治组织的本位回归,又要立足于包括新生权威力量的主体性激活与政治性联合,形成监督的组织化效力。

【关键词】村级监督;村级治理;基层治理;治理现代化

村级治理是基层治理的重要构成内容。在国家治理体系的构架之中,基层治理关注的核心议题是国家公共权力与社会自治权力在基层社会系统中的配置与运行。村级治理的实质是要在国家治理的统整安排之下实现乡村社会治理的民主化,最终达到能够与国家治理架构有效嵌入和有效衔接的自我治理。作为村级治理、村民自治的重要构成环节,村级民主监督意在实现对村庄公共权力的有效约束,使其能够服务于村庄公共利益的增量与优化。尽管国家层面对村级民主监督的制度不断升级,但基于乡村特定的生态,村级治理中权力的滥用和失控却层出不穷。单纯通过国家政权的下沉并不能完整地实现村级善治的政策设计初衷,通过激活根源于村社生态的监督诱因,实现村级的多元共治,在整个基层治理的场域中来定位和运行村级民主监督,最终实现村级善治。

一、村级民主监督的困境与生成机制

就国家的制度设计来看,实施民主监督向来都是村级治理的重要议题。经过多年的制度设计和政策推进,在乡村社会已经初步形成了以村党组织为领导核心、村民会议或村民代表会议为决策机构、村民委员会为村务管理执行机构、村务监督委员会为村务监督机构的村级组织运行机制。1998年《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》明确提出要“全面推进村级民主监督”,凡是村里的重大事项和群众普遍关心的问题,都应向村民公开,其中重点是财务公开。随即颁布实施《村民委员会组织法》,其中提出村民委员会实行民主管理和民主监督,并特别强调,村委会工作中凡涉及财务的事项必须接受村民的监督。2004年中共中央办公厅、国务院办公厅联合颁发《关于健全和完善村务公开和民主管理制度的意见》中,进一步要求设立村务公开监督小组,对村集体经济和村集体财务活动进行民主监督。2010年修订的《村民委员会组织法》中单列一章,进一步凸显了民主管理和民主监督的重要性。2012年国家12部委联合印发《关于进一步加强村级民主监督工作的意见》,要求建立健全村务监督机构,其中重点就是要加快建立村务监督委员会,规范村务监督机构成员产生方式,明确村务监督机构主要职责。2014年6月30日,中共中央组织部等印发《关于在第二批党的群众路线教育实践活动中进一步加强基层党组织建设的通知》,进一步要求“深入推进村务监督委员会建设,进一步规范监督内容、权限和程序”。2017年12月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》,则表述为“为推动全面从严治党向基层延伸,进一步完善村党组织领导的充满活力的村民自治机制,加强村级民主管理和监督,提升乡村治理水平”。

如果从1988年试行版的村民委员会组织法开始算起,尽管对村级监督的制度性探索始终没有停止,但“从现实情况来看,村务监督,想说爱你并不容易”。在腐败的惩防体系中村级腐败虽然被关注的程度不高,但其绝对数量和普遍程度却并不低。中纪委监察网显示:2015年期间,群众身边的“四风”和腐败问题全国共查处80516起,处理人数91550人。这对于全国60万个村委会、500余万名村干部的总体数量来说,所占比例不可谓不高。诸如“土地奶奶”罗亚平、“官场流寇”穆新成、“红顶官商”郝鹏俊、“涉黑警长”关建军、“亿元股长”李华波、“长袖善舞”李志强等众多的“小苍蝇”,危害范围小,但危害影响大。村级腐败不仅造成村集体资产的损失,群众的正当权益被侵犯,伤害乡村基层政权的常态运行,降低村民对国家公权机关的信任度,而且还会形成消极的政治文化,挫伤基层社会廉洁发展的积极性。不难发现,当前村级监督的困境呈现为监督制度体系的不断出台与村级腐败侵权现象的有禁无止。从党中央、国务院的顶层设计,到各个地方政府的基层实践,全国几乎所有的省(直辖市、自治区)都在不同程度和不同范围内建立了村务监督委员会,并制定和颁发了实施意见和工作规章。但从实际运行的效果来看,村监委选不准人、监督走过场以及村民不愿监督、不敢监督、不会监督等监督偏差和监督缺失等现象依然普遍存在。

这一困境的生成,仅从表层分析来看,是作为最主要监督主体的村民因其强烈乡土社会所固有的属性而无法支撑起国家层面原初的制度设计。尽管乡村社会自近代以来曾历经战争的冲击、政治的改造和市场的渗透,但其超稳定态的“熟人社会”并没有遭到根本的冲击,基于血缘、亲缘和地缘的乡土人情网络并没有被业缘关系所取代和转换。即便村干部违法乱纪,多数村民仍然会选择无动于衷,隐忍不发,得过且过。“熟人社会”基于人际关系的亲疏远近决定其行动的选择,行动的权责利边界模糊,而对于理性化和契约化的规则和制度在行动支配中的作用不以为然。这就使得任何完善的制度都无法真正的落地生根,发挥实效。有学者还进一步把村级监督的缺失归结为村民“小农意识”的结果,其集中表现是“搭便车”现象:“很多村民会在私底下表达对村干部的不满,反映村干部的问题,但鲜有村民通过制度化的途径对村干部进行监督,而是‘事不关己,高高挂起’。”笔者认为,尽管对于中国社会最终实现由传统向现代的整体变迁来说,变革乡土社会属性是必须的也是必要的,但是目前村民乡土社会的属性对村级民主监督的促成始终是间接性的致困因素,利益的相关性较之于乡土社会属性的因素显得更为直接。因此,我们无法单纯地从乡土社会属性的变革入手来实现当下村级民主监督的直接改进。

较深层次上,利益相关性不足被认定为村级监督更显著的致困因素。村级监督之所以陷入困境,其根本原因在于村级监督与村民的利益相关性程度不够,因其未能根本触动村民的实质性利益故不能最终打动村民实施监督的“心”。诸如广东南海区、安徽南塘村、浙江后陈村等村级民主监督运行良好的村落,究其根本原因就在于村民与村集体有着实质性的利益捆绑,而且还有着乡村内生精英的在场联结。利益相关性不足的典型表征是村落的“空心化”——中青年的外流与乡村精英的不在场。诸多调查业已表明,“空心化”越严重的村落,村级监督越是呈现衰落状态。大量外出务工人员长期对乡村政治生活参与的离场,不仅使得乡村社会有效发挥联结作用的精英不断流失,而且也降低了乡村社会成员对村集体利益的依赖程度,使得村民与村集体的利益联结越来越松散,留存于乡村社会中的“386199部队”事实上根本无力监督也无意监督——这并不是简单的“小农意识”在作怪。若再深究至农村经济体制层面,家庭联产承包和农户分散经营从根本上削弱了村民的利益相关度和组织化程度,这就使得村级民主监督失去了内在的有机联结,村级监督也就丧失了真切的生机与活力。在村民共同利益联结越紧密的地方,村级民主监督的运行效果就会越显著;而共同利益联结越松散的地方运行效果就比较差。村民常常给出诸如“与自己无关”“自己比较忙,没时间参加”等不对村务进行监督的理由,事实上,一旦与根本的利益触动相联系,这些理由往往都是脆弱的。从进行村落土地的集体规划,强化村集体资产的整体运营,实施村民建房的统一审批等增强村级共同利益联结的手段入手,不失为有效运行村级民主监督的切实路径。

村级民主监督说到底是落实到村社这一场域中多元权力主体之间的互动关系,实现有效的村级民主监督关键是要辨析村社这一场域中多元权力主体的权力边界和互动关系,使其能够在各自的边界之内展开活动,不至于相互逾越。在村级治理场域中,在场的权力主体不仅有自治意义上的村两委,还有监督意义上的村监委,更有垂直下来的基层政权。其中,作为村级民主监督常设机构,村监委是由村民会议或村民代表会议选举产生,对其负责,受其监督,依法独立行使监督权,负责村民民主理财,监督村务公开。村务监督委员会这一制度设计初衷是要实现“村务监督与村务管理的分离”,建构与村党总支/支部、村居委相并行的权力均衡结构和权力制衡机制,最终服务于村民的自治。但在现实的运转过程中,受制于长期以来“乡政村治”权力架构的路径依赖,国家基层政权成功地实现了对村两委的“同化”,村两委并不单纯是原初意义上的村民自治权力机构,而在很大程度上是国家基层政权的延伸和附属机构,是事实上的乡镇政府执行单元。如此一来,国家基层政权与村级自治权力形成了“权力联盟”,对村监委形成了实质性的“挤出效应”。这种效应既可能表现为联盟权力对村级监督权力的排斥,也可能表现为联盟权力对村级监督权力的拉拢;或者徒有其表,没有参与,或者人员同构,没有分化。权力制衡关键在于权力的分离与均衡,村级监督要想发挥实效,其制度创设关键的着力点应落实在基层政权、村级治权和村民监督权三者之间的边界划分和均衡配置之上。

二、村级民主监督与基层治理的有效运行

在国家治理体系中,基层治理有着独特的地位和价值。现代化的中国逻辑决定着中国进行现代化的基本路径选择必然是国家建构社会的模式,这不同于典型西方的社会产生国家的现代化模式。国家治理的现代化意在通过国家政治力量的引导性行动,依据现代化方案实施有计划、分步骤的行动以促成社会由传统走向现代。这其中,重要的衡量标准就是实现治理的民主化,社会既能够与国家进行适度的分离,又能够对国家进行积极的支援。如果说国家建构社会的模式,其第一阶段更为关键的是确立国家治理的基本政治架构和治理社会的基本行动路径,那么随着现代化的中国逻辑的深度展开,国家建构社会模式在第二阶段的重要任务就是实现社会的自我成长与社会的自我治理。基层治理在整个国家治理体系中之所以显得尤为重要,正因为它是国家建构社会这一模式在第二阶段的实质性内容,没有有效的基层治理就遑论现代化中国逻辑在第二阶段的完整展开。

基层治理就其构成内容而言,既包括乡镇治理,也包括城市街居治理、单位治理,还包括农村的村级治理。村级治理不仅是基层治理的重要构成内容,而且在根本上决定着中国是否能够最终实现由传统向现代的社会转型;换言之,对于中国这一传统的农业社会来说,没有村级治理的现代转型也就无法言及国家的现代转型。依据现代化中国逻辑第二阶段的基本规定,村级治理的关键就在于实现乡村社会真正意义的自我成长和自我治理。充分考虑到基层治理的实质是为了实现基层公共利益的优化增量,相关权力主体在基层这一场域中如何配置和如何运行的问题,兼考虑到相关权力主体的构成其实主要是基层国家政治权力和基层社会自治权力,因此,要想实现乡村社会真正的自我成长和自我治理,其关键就在于乡村社会真正能够拥有和行使由其所内生的社会性权力,并能保持与基层国家政治权力的均衡和支援。换言之,落实在农村社会中,基层治理要想成功运转起来,关键就在于能够真切地唤醒和激活这一内生的社会性权力。

基于国家建构社会的现代化逻辑,活动在村社场域中最具支配性地位的权力主体必然是国家的政治权力。为了实现对传统村社的根本性改造,需要作为公共权力的国家政权向村社下沉,从而从外部建构乡村社会新型的公共秩序。这一治理社会的行动路径在历史的延展中已经形成了强有力的行动惯性,以致在现代化展开的第二个阶段,基层政权与基层村社之间依然散发浓郁的“命令—服从”的互动气息。这一互动模式,在根本上发挥着对“权利—义务”为特征的法律模式和“交换—合作”为特征的契约模式的挤出效应。从1982年新宪法的颁布开始,到1987年村民委员会组织法试行,再到1998年村民委员会组织法正式推行,国家在顶层制度的设计上都在努力消解村级治理的行政化色彩,重构国家与村社的关系;但客观现实则近乎玩笑般地表明,经过数十年的法律更新,基层政权与村级组织之间不仅没能转化为法律所规定的“指导—协助”关系,甚至还出现了传统行政隶属关系的某种回潮。如此客观现实,使得所谓的村级监督基本上已被异化为对村级组织落实基层政权命令的监督,而不是对村级组织运用自治权力的监督。当村级监督的“民主”内涵被行政化抽空时,村级监督的虚化和村民政治冷漠就成为必然。

村级监督在实现基层良性治理中的重要作用,首先体现在通过激活基层村社内生性的治理活力,以铺就村级治理这一场域中多元治理主体相对均衡(意味着能够实现相互制衡)的权力架构或体制结构。换言之,通过运行村级监督,把村级治理应有的“民主”这一内涵给予以真切呈现,从而实现“分”村级治理行政化之“权”。正是因为被行政异化了的村级监督不能有效实现“权”之“分”,故而不仅不能使村级组织保持对治理权力的克制和约束,反而客观上造就了作为“行政代言人”的威权与任性。因村级组织实质上作为基层政权执行者的角色定位,此种监督反而更倾向于异化为村级组织(村两委)权力扩张的看护者和默许者。

异化了的村级监督,不仅间接刺激了村干部(两委构成人员)公权私用滥用、侵占村民权益的权力任性行为,造成村干部与村民的对抗,而且还直接形成了对乡村社会新生精英的排斥,或与新生精英的合谋。相对而言,前者的危害性远没有后者强烈。对新生精英的排斥剥夺了他们参与基层治理、分享治理权力的机会,致使精英流落于“外”,势必削弱执政和行政的基础,造成基层社会秩序的内在分裂和对抗——这与国家和社会适度分离、积极互援的现代化目标根本相悖。而与新生精英的合谋,表面看似是对新生精英积极的体制吸纳,但其实质则是对新生精英的转化和消解,这其实仍然是“行政化”的手段,是破坏在村级治理场域中造就权力均衡结构的直接手段。基层良性治理必然是多元权威主体的协同共治,当治理场域中权力主体实质性地表现为一元结构而非多元结构时,根本无法论及所谓的基层良性治理。

正态的村级监督不仅能够认同新生精英分享权力、参与治理的正当性,而且还能够通过积极的权力释放促成新生精英对村民的联合与组织,形成对村级组织、基层政权的有力监督。诸如安徽南塘村农民自发成立的“农民维权协会”,是直接以县乡政府为维权对象的“准政治性组织”,其之所以能够充分发挥民主监督的作用,正是因为有精英人物的积极组织。村级监督并不是村民的经济性行为、社会性行为,而是村民真切的政治性行为;既然是政治性行为,那么就需要村民的政治性联合,这种联合是以“权力的分享”为其直接的目的诉求,要求能够参与权力、运用权力。正态的村级监督,通过精英的政治在场,通过村民的政治联合,才能最终促成村社权力真正地为“我”所用,最终促成村级治理的良善。

三、村级民主监督的创新:理念更新与制度创设

必须说明的是,此处的“创新”,其行动主体更多指向是自上而下垂直下来的国家政权,而非纯然的社会力量。这样界定的理由在于,经过数十年农村经济体制的变革与乡村社会建设的推进,村社自身已经基本上面向市场敞开了胸怀,村民寻求自我发展的视界已经打开,其经济活动基础已经能够有效支撑其对政治参与的内生需求。换言之,村社自身已然进展至“百尺竿头思更进”的境界,为实现更高的需求满足,其内生性的创新已经不可遏制。这从诸多地方的实践经验可以得到印证:例如江苏的政社互动模式、河南的四议两公开制度等。相反,垂直下来的国家政权在其具体执政和行政过程中,基于对传统路径的惯性依赖已然成为实践村级监督的制度性障碍,此制度性障碍并没有特别显著的区域差异,它是长期以来国家建构社会的自然结果。相关研究表明,作为欠发达地区的汉中基层治理变革与作为发达地区的深圳基层治理变革,说到底都不能称之为严格意义上的“创新”,因其基层治理的主导力量和权威结构并没有发生根本的结构性变化,其实质上仍然是一元化或单中心的行政权威治理。社会力量如若不能实质性地参与到乡村治理当中,就不能真正地激发村级监督的真实效力。就此而论,所谓的村级监督的“创新”,其实质就是基层政权要能够创新性地变革当前的威权治理结构。

还应予以说明的是,此处所谓的“创新”其实准确地说应是“落实”。自1978年农村开始探索经济运行体制变革依赖,村民的自治既是乡村社会自发的内在需求,也是国家顶层设计的政策初衷。村民自治是1981年广西农村的首创,1982年4月,中共中央、国务院联合发文要求先做试点,分批分期开展。7月,时任全国人大常委会副委员长、中央政法委书记彭真就明确地指示:“村民委员会……是群众自治性组织……应普遍建立。”12月所颁布的新宪法对此进行了最高的确认:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或村民委员会是基层群众性自治组织。”自1987年颁布的《村民委员会组织法(试行)》开始,基层政权与村社组织的关系始终都被明确地定位成“指导—协助”,而不是“命令—服从”关系;在1998年颁布正式版的《村民委员会组织法》强调,基层政权“不得干预依法属于村民自治范围内的事项”。可以说“保障农村村民实行自治,由村民依法办理自己的事情”这一立法目的自始至终都是比较明确的。

据上说明,基于现代治理理念,落实村级监督、释放治理效能在价值理念上,其真正的内涵就是要转变基层国家政权的执政理念和行政理念,变革单中心的一元威权治理理念,真正树立多中心的多元民主治理理念。在威权治理理念的支配下,无论是基层政权力量还是村社自治组织,甚至广大的村社居民,都普遍把基层政府作为村级监督最为重要的主体。“在村权监督的线性叠加模式中,动力机制的外驱性(以政府行政权力为主导变量)是其重要特征,它决定了整个监督系统的参数设计与运行逻辑。”再辅之以其他客观因素,使得以“依靠村庄自我记忆”为主导的内驱式的村权监督始终无法真正地运行起来。而多中心的多元民主治理理念是建立在国家与社会,或政治领域与社会领域应做适度分离这一观念之上的,它反对社会的国家化,或社会问题的政治化应对。如果说现代化中国逻辑的第一阶段通过国家的力量实现了对传统社会的政治性改造,那么现在进行到第二阶段就是要通过国家力量的自我克制使政治领域保持对社会领域的适度疏离和远离,使社会领域社会化地运作起来。村级监督说到底根本上是属于社会领域之内的事情,理应采取社会化的运行。在能确保基本乡村秩序的前提之下,国家威权主体应增加对村社组织的“政治信任”,把村社成员作为基层治理的积极参与者,而非基层政权的潜在对抗者。在善治的理念之下,社会成员应被看作是“富有积极能动精神的公民,表达自身利益、影响公共政策的有生力量”,他们不仅“是参与社区决策的有机组成部分,更是与公共管理者一起提供社区公共服务的合作伙伴”。

据前所述,发挥村级监督的实效,关键的着力点就在于变革当前的村级威权治理架构,实现基层政权、村级治权和村民监督权三者之间的边界划分和均衡配置。其中,基层政权(乡镇党委政府)与村级治权(村两委)两者之间要落实“指导—协助”关系,切实的措施是制定较为明晰的指导目录和协助事项,建立严格的基层政权的村社准入事项制度。基层政权事项向村社的直接下沉挤了村社自治的独立空间,再加之村财乡管的财政监管体制,不仅造成村级自身的监督权被架空,甚至村级自身监督根本就缺乏其应有的活动空间。事权下沉固然方便了国家政策的基层落实,但客观上捆绑了村社组织自由行动的手脚;而财权上移看似实现了村财的有效监管,但现实中造成村社治权对基层政权的亦步亦趋。基于多元治理理念,施治各方的地位平等,如若要下沉事权,也需经村社同意,把“命令式”下沉转化成“委托式”下沉,把“指导—协助”关系以政府购买服务这种“交换—合作”方式呈现出来,实现财权的同时下沉。鉴于基层政权惯性的越界行为和行权的任性行为,村级监督不能仅仅定位在对村社组织运用村级自治权力的监督,还要积极定位在村社组织对基层政权受动行为的监督,一旦发生村社组织对基层政权越界行权和任性行权的接纳和容忍,村级监督有权力予以干预和制止。换言之,村级监督的制度创设,需要村社自治权威对其“自治”本位的强力回归。

就村级治权(决策权与执行权)与村民监督权两者而言,则需要谨防人员的“同构”,保持村级监督组织的独立性。毫无疑问,只有建立独立的监督机构才能确保监督的有效性。尽管《村民委员会组织法》明确规定村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员,随后国家发文又把这一禁止范围扩展至村会计(村报账员)、村文书,但这些法律规定仍显粗线条。从现实的运作来看,村级监督机构的独立性大打折扣,非一肩挑的村支书及村党支部成员与村级监督的人员“同构现象”非常严重。就从村级组织来看,为了减少村级治理的内耗,提高村级治理的效能,村委会与村党支部允许同构具有其合理性。但村级监督机构若与村两委发生人员同构,或由村两委授权成立,那么必然会使村级监督形同虚设,村社组织权力无法约制。全国首个探索设立村务监督委员会的浙江省武义县后陈村,其村务监督委员会的前身——2003年成立的村财务监督小组之所以没能从根本上改变村级财务运作状况,其中一个很重要的原因就是财务监督小组是由村两委授权成立,缺少独立性,缺乏监督效能。随后于2004年成立专门性的、独立于两委的村务监督委员会,贯彻分权制约和制度规制原则,强调以权力来制约权力、以制度约束权力,则取得实质性的效果,这一制度创新经验随即就形成了向全国急剧扩散的态势。同时,为了保持村级监督的独立性,除了谨防人员的同构外,还必须强调其合法性源自于村社成员。后陈村的首创经验就在于其“村务监督委员会由村民代表会议选举产生,经村民代表会议授权实施监督,对村民代表会议负责,使村务管理与村务监督分离”。村级监督机构(无论是较为狭义的村务监督委员会还是较为宽泛的村民监督委员会)作为村民大会或村民代表大会的常设性机构,在组织结构上必须保持与村委会的同一层级,两者之间互不隶属。

制度的创设最终都要交由具体的个人去运行,村级监督的人员配备直接影响着村级监督的实效发挥。已有的调查表明,虽然村级民主监督组织体系在全国范围内已经初步成形,但是人员配置并不健全,尚不足以形成与村两委之间的权力均衡和权力约制。支撑村级监督制度有效运行的人员配置主要包括与村两委相比的人员配置比例问题、村社精英人物的参与程度和监督人员的组织化程度。就人员的配置比例来看,半数的村级单位都未能达到1∶1,监督人员大多少于5人。尽管配置比例只是村级监督人员配置在量上的规定,未必就能完全决定村级监督权实效的发挥,但的确能够有力地影响村监委与村两委的权力博弈,不容忽视。在人员配置中,非体制性精英(所谓的“体制性精英”这里是指村两委干部)的在场与否往往对村级监督效能的发挥有着更为关键的作用。这些非体制性精英既包括已有相当财富积累的“经济能人”,也包括正在迅速崛起的宗族势力,他们形成了村级治理中新的权威力量——所谓的经济权威和社会权威。经济权威、社会权威的有力崛起,与传统垂直下来的党政权威(包括行政化了的村两委),确立了村级治理新型的“三权分离”。多元权威主体之间要想能够既相互制约又相互协调,就需要保持各权威主体力量的均衡态势,为此对于新生的经济权威和社会权威就不仅要能给予其正当性的认可,更要释放制度空间,积极培育,助其成长。但这些都均非根本的取胜之道。相较于发挥主导性作用的党政权威,这些处于弱势地位的非体制性权威与其把自身的成长寄托于他者的施予,不如通过自身的联合以形成整体性的行动力量,这就是监督主体自身的组织化。新生权威若不能将其要求参与基层治理的权利诉求和利益诉求成功地进行组织化的转化,仅以个人的身份和零碎的行动直面强势的党政权威,我们不难想象其行动的效力会将如何。村级监督既然是村民的政治性行为,那么此处所谓监督主体的组织化其实质也就需定位成“政治性联合”,其行动目的就是治理权力的分享和参政权利的实现。

四、展望

以上仅属原理层面的探讨,村级民主监督的制度创设与具体基层治理场域的无缝衔接与有机融合,还有很长的路要走。村级民主监督内在活力之源在于村级治理的主体性能够得到激活;村级民主监督既是村级治理主体性得以显现的必然要求,同时也是培育村级治理主体性的重要途径。主体性得到激活的村级监督将显示出强大的村民自治的道路自信,这种自信不是对抗国家政权下沉的消极力量,而是自觉实现与国家治理架构有效嵌入和有效衔接的积极力量。村级民主监督的制度创新其意并不在于实现村级治理的权力对抗,而是意在实现村级治理场域中权力在场者之间的边界划分和均衡配置,在动态平衡中寻求多元主体的共同发展和公共利益的优化增量。这是对村级监督和基层治理未来走向的良好期待和憧憬,而这份理论的乐观因其有国家制度的持续更新和社会力量的不断增生,完全有着向现实转化足够的可能性。

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