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高培勇:加快推进直接税改革 完善地方税体系建设
作者:高培勇      时间:2018-06-13   来源:证券时报网
 

2018年是中国改革开放四十周年。改革再出发,风起好扬帆。值此改革开放四十周年之际,《证券时报》推出“壮阔东方潮 改革奋楫时——向改革开放四十周年致敬”大型专栏,邀请政府部门官员、知名专家学者和行业领军人物献计献策,涓滴成流,汇聚成新时代改革开放的磅礴大潮。近日,专栏第5期刊登了中国社会科学院副院长、学部委员、经济研究所所长高培勇撰写的文章:《加快推进直接税改革 完善地方税体系建设》。

文章内容如下:

随着改革开放四十周年来临,与整个改革开放事业如影随形的中国财税体制改革,步入了不惑之年。

迄今的中国财税体制改革实践总体上是成功的,但同完善的社会主义市场经济体制和国家治理体系及治理能力现代化的要求相比,只能算是阶段性的,如可归入直接税改革系列的个人所得税和房地产税“裹足不前”。

将深化税收体制改革的目标落到实处的几乎唯一选择,就是在推进间接税改革的同时,实施直接税改革。同时,以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革,也事关地方税体系建设以及中央和地方财政关系改革的进程。从这个意义上讲,直接税改革也是解决中央地方财政关系改革的入手处。

税收体制改革取得阶段性成果

迄今的中国财税体制改革实践之所以总体上是成功的,从根本上说来,是我们在扎根于中国国情土壤的基础上,深刻认知并严格遵从了财税体制及其运行机制的客观规律,按照客观规律的要求谋划并推进改革。

在中国的发展史上,2012年是一个十分重要的转折点。按照阶段性的改革目标,在这之前,从1978年起,我国财税体制改革经历了为整体改革“铺路搭桥”、踏上制度创新之路、构建公共财政体制框架、进一步完善公共财政体制等四个阶段。

2012年,中共十八大召开,开启了中国特色社会主义走入新时代的征程。在新的历史起点上全面深化改革,实现经济体制、政治体制、文化体制、社会体制和生态文明体制改革的联动,作为一种历史的选择而提至我们面前。

2013年11月,中共十八届三中全会通过了《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。立足于全面深化改革的宏观棋局,以建立现代财政制度为目标,新一轮财税体制改革由此展开。

有别于以往围绕税收总量增减而定改革方案的做法,新一轮税制改革设定的前提是“稳定税负”。其目标,就是在“稳定税负”的前提下,通过“逐步增加直接税比重”优化税收收入结构,建立现代税收制度。基于这一目标所做出的部署是:

“深化税收制度改革,完善地方税体系,逐步提高直接税比重。推进增值税改革,适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率,把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革,加快资源税改革,推动环境保护费改税。”

2013年11月到中共十九大,在为期4年多的时间里,作为阶段性的改革成果,在税收制度改革领域,作为间接税制度改革的重要内容,营改增全面推开并简并了增值税税率,资源税改革顺利推进,消费税征收范围逐步拓展,环境保护税正式开征。与此同时,以颁布《深化国税、地税征管体制改革方案》 为标志,税收征管体制改革开始启动。

直接税改革对接“健全地方税体系”

迄今,在新一轮税制改革所涉及的“六税一法”——增值税、消费税、资源税、环境保护税、个人所得税、房地产税和税收征管法中,“四税一法”——营改增全面推开、资源税改革顺利推进、消费税征收范围逐步拓展、税收征管体制改革——已经启动。表面上进展很快,动作不小,但深入观察,就会发现,抛开税收征管体制具有特殊意义不谈之外,举凡取得进展的税种,均属于间接税。可归入直接税系列的个人所得税和房地产税,则“裹足不前”。

若将间接税和直接税分别视作新一轮税制改革行动的两翼,可以非常清晰地发现,两翼的改革行动颇不均衡。

再注意到发生在以营改增为代表的间接税改革是以减税为基本取向的,以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革的基本取向则是增税,两翼改革行动“跛脚”状态所带来的直接结果便是,间接税收入减下来了,直接税收入并未相应增上去。由此带来的收入亏空,只能通过增列赤字、增发国债加以弥补。

无论从哪个方面看,靠“借钱”支撑的税制改革,既不可持续,又蕴含风险。将新一轮税制改革目标落到实处的几乎唯一选择,就是走税制结构优化道路——在推进间接税改革的同时,实施直接税改革。以直接税的逐步增加对冲间接税的相应减少,以自然人税源的逐步增加对冲企业税源的相应减少。

更进一步看,基于优化税制结构目标而进行的直接税改革,迄今所涉及的税种,主要是个人所得税和房地产税。这两个税种,一旦同1994年确立并载入新《预算法》的分税制财政管理体制相对接,又可发现,它们都是可以作为地方税主体税种或主要税种的选项而进入地方税体系的。特别是房地产税,古今中外,历来就是作为地方税或地方主体税种而存在并运行的。就此意义而言,迄今新一轮税制改革进程中发生在个人所得税和房地产税改革上的“裹足不前”现象,也可表述为地方税改革“裹足不前”,或者,地方税体系建设“裹足不前”。

同样毋庸置疑,以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革,不仅关系到税制结构优化目标的实现,而且事关地方税体系建设以及中央和地方财政关系改革的进程。从这个意义上讲,直接税改革就是地方税改革,健全地方税体系就是健全地方财政收支体系,也就是重塑以“分税制”为灵魂的中央和地方财政关系新格局。

可以预期,按照中共十九大部署,尽快采取措施,让以个人所得税和房地产税为代表的直接税改革“破茧而出”,进而推进以“健全地方税体系”为重点的税制改革进程,绝对是下一步财税体制改革的一场攻坚战。从这个角度讲,直接税改革是实际上是解决税制改革的根本,也是解决中央地方财政关系改革的入手处。

 

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