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张紧跟 :公民参与地方治理的制度优化
作者:张紧跟      时间:2018-05-14   来源:政治学人
 

作者简介:

张紧跟,中山大学中国公共管理研究中心、中山大学政治与公共事务管理学院

诚如习近平总书记所言,如果人民只有投票权利而没有广泛参与权利,这样的民主是形式主义的;人民当家作主必须具体地体现在人民在日常政治生活中有持续参与的权利。为此,在不断完善选举制度的基础上,执政高层逐渐确立了“扩展有序的公民参与以回应社会重大关切”以及“建立健全公众参与的公共政策机制”的政治文明建设方略。由于地方政府直接面对民众,地方公共事务与公民福祉息息相关,民众对地方政府施政行为成败得失具有最直接的敏感度,因此地方政府治理自然就成为公民参与的最主要舞台。在既有地方治理实践中,一些地方政府不断创新如参与式决策、参与式预算、参与式环境治理、参与式绩效评估等治理机制,不仅提高了治理绩效而且增强了治理合法性,赢得了广泛赞誉。但是,地方政府依然普遍缺乏发展公民参与的动力。一份对全国部分县级领导干部的问卷调查显示:在制定重大政策时会经常征求群众意见的只占 29. 9% ,有时会占 49. 1% ,很少会占 20. 2% ,即使征求也是形式,而 0. 8% 表示根本不会。最终,地方治理中的公众参与形式化、虚化和碎片化现象严重”,以致“尽管扩大公民有序参与已经成为当代中国的政治文明建设方略,但并没有取得明显进展和突破”。既有研究将其归咎于“程序和技术匮乏使公民参与需求难以得到满足,战略鼓励与现实限制使相对完整的制度环境未能体现出鼓励和能促性特征”。为此,研究者提出了培养公民意识和改革地方政府的双向发展策略。不过,既有研究也发现:一方面,中国公民的政治权利认知以及维权意识不断增强,近年来中国公众向各级政府提出了争取“合法权益”或“公民权”的许多合法权益诉求,但公众参与积极性和获得感不强。另一方面,通过治理制度化吸纳公众日益增长的参与诉求作为普遍共识已经呈现在许多地方政府出台的规范性文件中,但地方政府依然普遍对公民参与缺乏重视和支持而更关注提高行政效率、降低行政成本和规范政府行为。这是因为:一方面,在当代中国“强国家弱社会”的基本框架下,公众参与诉求向上流动的信息是开还是关完全由地方政府决定,公民参与地方治理在相当程度上取决于对地方政府的激励与约束强度;另一方面,公众参与意愿强弱不仅受制于公民权利意识也取决于公民参与效能感。在经典的制度分析文献中,由一系列用来建立生产、交换与分配基础的政治、社会和法律基础规则是地方政府与公众双向互动的制度环境,其行为选择是行动者与特定制度环境相互作用的产物。简而言之,公民参与地方治理受制于现行制度环境。基于此,本文认为公民参与地方政府治理受到特定制度环境的包围并已经被特定的逻辑场域所俘获,只有推动制度环境变革而非技术性调适,才有可能走出公民参与地方政府治理难以良性发展的尴尬困境。

一、行政发包制下的高风险与弱激励

改革开放以来,随着中国经济社会的持续快速发展,社会利益格局发生了深刻变化。一方面,伴随着现代化和市场化、法治教育和媒体宣传、民主法治日益完善,公众权利意识日益觉醒,公众利益表达能力、公共政策判断能力和行动能力在不断增强,越来越多的公民希望通过参与地方政府治理过程以实现其合法权益诉求。另一方面,利益主体结构与利益诉求也日益多元化,如果缺乏畅通的利益诉求表达机制,公民参与就会被挤压进入非制度化渠道,从而导致无序参与甚至危及社会稳定大局。基于此,执政高层意识到必须通过扩展公民有序参与来建立健全利益诉求表达机制、利益冲突协商机制和参与监督机制来回应公众日益增长的参与诉求并有效化解实践中的各种利益冲突,使公众能够广泛参与国家治理过程。为此,一方面,执政高层不断强调扩大公众有序参与是坚持和完善社会主义民主制度的有效途径和建设社会主义政治文明的必然要件。基于实现扩大公民有序参与之目标,党的十六大强调要“健全民主制度、丰富民主形式来保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督”,十七大强调要“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”,十八大强调要加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,十八届三中全会强调要“更加注重健全民主制度、丰富民主形式”,十八届四中全会强调“必须保证人民依法通过各种途径和形式管理国家事务、管理经济文化事业、管理社会事务”,十九大强调“扩大人民有序政治参与,保证人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督,形成完整的制度程序和参与实践,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。另一方面,执政高层日益明确将推进公众参与决策制度建设作为行政体制改革的基本方略。2003年 10 月,党的十六届三中全会提出要“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序,增强透明度和公众参与度”。2004 年 3 月,时任国务院总理温家宝在《政府工作报告》中提出“要进一步完善公众参与、专家论证和政府决策相结合的决策机制”,要求各级政府“加快建立和完善重大问题集体决策制度、专家咨询制度、社会公示和社会听证制度、决策责任制度”。2004 年,国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》中提出要“建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”。党的十六届四中全会提出“同群众利益密切相关的重大事项要实行公示、听证等制度”。党的十七届四中全会强调要“坚持问政于民、问需于民、问计于民,作决策、定政策充分考虑群众利益和承受能力,统筹协调各方面利益关系”。2008 年,国务院在《关于加强市县政府依法行政的决定》中要求各级政府在制定与群众切身利益密切相关的公共政策时要向社会公开征求意见,推行重大行政决策听证制度,增强行政决策透明度和公众参与度。党的十八届四中全会要求把公众参与确定为重大行政决策法定程序。

在当代中国纵向政府间治理过程中,执政高层制订大政方针和宏观规划,然后各级地方政府根据各地情况制定实施细则,并交由更下一级地方政府去实施。在此过程中,由于纵向政府间核心关注点不同而充满了利益博弈,以致不同层级政府在执行执政高层的发展方略时会表现出差异化的执行思路①。纵向政府间政策的制定和执行反映的是不同行动者基于不同压力下的不同行为集合②。因此,即使纵向政府间能够在发展公民参与地方治理目标上达成一致,在具体执行过程中也可能会根据其处境,有意扩大自身利益诉求,采取差异化行为方式和运作逻辑,从而造成国家治理“碎片化”的复杂局面。

在多目标制度环境下,中央确立的发展公众参与的政治文明建设战略在贯彻实施中基本上采用“行政发包”治理机制。具体而言,中央进行原则性政策倡导,而将具体如何实现公民有序参与的政策执行自由裁量权下放给地方政府,鼓励其因地制宜地执行政策,并最终在治理绩效 (结果)上对地方政府进行激励和约束。在这种行政发包制下,首先,地方政府会承担更多政策执行风险。一方面,在发展有序公民参与战略的执行领域,由于中央并未制定出一个具体操作方案,因此如何实现公民有序参与地方治理的政策信号和发展路径相对模糊,但中央政府掌握着修正乃至叫停地方政府创新公民参与的“剩余控制权”,因此地方政府承担着较大的制度创新风险。如 1990 年代基层政权的选举与人大改革曾引发“合宪性”质疑而被叫停。另一方面,由于发展公民参与直接触及当代中国政治体制改革的核心问题,没有先例可循,具有不可预知的不确定性和实施风险性。虽然既有研究重点在于倡导公民参与地方治理的正当性和必要性,但公民参与地方治理依然潜藏着可能的风险。如公民参与地方治理可能会延缓地方政府有效行动的展开、增加地方政府运行成本并损害其运行效率、参与无序化、参与者的“挟公济私”可能使公共政策偏向于追求短期目标等。诚如约翰·克莱顿·托马斯所言,由于缺乏政策质量标准的知识和常识,公民参与可能会增加公共项目运作成本并阻滞改革创新;一些只代表特定群体利益的公民参与公共决策还可能导致更广泛的公共利益缺失。其次,地方政府面对的是政策执行弱激励。在公民参与地方治理实践中,既有的财政激励与晋升激励基本都不发挥作用。公民参与地方治理与纵向政府间财政分成无关,地方政府通过发展公民参与也不能获得即期显著的财政增长回馈,也没有地方主政官员因为发展公民参与而获得仕途晋升的理论研究与经验数据支撑。一些地方政府反而认为公民参与会影响地方发展和地方政府运行效率,对公民参与及其效果存在较大疑虑。概言之,与经济建设等领域行政发包治理机制蕴含的强激励不同,地方政府通过发展公民参与改善地方公共治理、提高公众对地方治理的满意度尤其是获得中央认可往往需要相对较长的时间,在以短周期显性政绩为主的政治锦标赛中,地方政府往往很难从发展公民参与中获得足够的激励。最后,自上而下的检查验收多是低强度的。与经济增长和社会稳定等被纳入地方政府绩效考核的硬任务和硬指标甚至是“一票否决”相比,公民参与地方治理属于政治文明建设之类的软任务,且治理创新绩效相对抽象而难以测量,自然也就无法进行强有力的检查验收和考核评比。

二、相关法律制度供给不足

在法治话语下,公民参与地方政府治理的权利必须通过法律确认和公权力保障才能得以实现。从当代中国公民参与地方政府治理的实践来看,在执政党始终不渝追求发展中国特色民主政治和公众日益增长的参与诉求的双向推动下,经过多年累积,已经形成了相对完善的法制基础。因此,伴随着当代中国法治的不断完善,赋予公民参与地方政府治理的现代法治理念及其规则在我国立法、执法、司法领域中日益扩展,当代中国地方政府参与式治理的法制框架已经初见雏形,包括地方治理过程中的政务公开、民主决策、政策评估等基本环节,以及在地方政府治理过程中实行公示、听证、专家论证、技术咨询和公开征集意见等多种具体制度。目前,赋权公众参与地方政府治理过程的相关法律制度规范主要体现在三个层面:一是强调政府信息公开。

《中华人民共和国政府信息公开条例》不仅明确要求各级人民政府应当建立健全政府信息公开工作制度,而且要求行政机关应当坚持以公开为常态、不公开为例外,遵循公正、公平、便民原则。二是明确听证制度。自 1996 年《行政处罚法》引入听证制度后,国家先后通过制定《价格法》、《立法法》、《环境影响评价法》、《行政许可法》等来不断扩展行政听证制度。继 1996 年通过的《行政处罚法》首次从国家层面提出建立听证制度后,1997 年通过的《价格法》和 2000 年通过的《立法法》又分别将听证制度引入价格决策和地方立法领域,2002 年通过的《中华人民共和国环境影响评价法》则将听证制度扩展至环境影响评价。2003 年通过的《中华人民共和国行政许可法》不仅扩大了行政听证制度的适用范围,而且还以专节形式规定了行政许可听证程序。2005 年通过的《中华人民共和国治安管理处罚法》将听证制度引入治安管理处罚程序。三是引入社会稳定风险评估制度。2010 年 11 月,国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》,要求在有关经济社会发展和人民群众切身利益的重大政策、重大项目等决策中进行社会稳定、环境、经济等方面的风险评估。2013 年,党的十八届三中全会明确提出要健全重大决策社会稳定风险评估机制。2014 年,党的十八届四中全会明确提出将风险评估确定为重大行政决策法定程序。

尽管如此,从地方政府治理实践可以发现,公民参与地方治理依然面临着法律制度供给不足。具体而言,体现在:

1. 信息公开的法律制度供给不足。信息公开是公民参与地方政府治理有效运转的前提保障,信息公开程度和获取信息是否便捷直接影响公民参与地方治理的广度、深度与效度。尽管中央和地方政府都出台了信息公开的法律制度,但一些地方政府出于对自身利益的保护或遭受某些利益集团的压力,使相关法律法规及《条例》已经明确了主动公开的信息未依法公开的情况还比较普遍。广州社情民意研究中心的调查显示,74% 的受访者认为当前政府信息公开“存在问题”。这无疑也折射出现行信息公开制度的短板:首先,现行政府信息公开制度不完善。目前仅有法律效力位阶较低、层级为行政法规的《政府信息公开条例》和法律效力更低的相关规章和规范性文件,专门的《政府信息公开法》和确立信息公开制度的基本法《行政程序法》目前都尚阙如;现行宪法亦未为之提供充分和明确根据,也缺乏配套法律法规如政务公开法(阳光法)、个人信息保护法(隐私权法)、电子政务法等。其次,政务信息公开方式不规范,缺乏相应监督机制、救济机制。政务信息公开的内容范围、详细程序、时限要求等方面都没有明确统一的规定,造成信息公开随意性大、缺乏连续性、信息公开不是以权利需求作为主导而是以公共管理机构的权力作为主导。实践中,一些地方政府自己制定的规范性文件,动辄以文件属于“不宜公开的内部政府信息”为由拓宽《条例》规定的不宜公开范围来任意限缩地方政府信息公开范围。最后,公众获取信息的渠道和救济渠道存在障碍。一方面,由于地方政府向公众提供信息不够及时、全面、充分,存在相互推诿,公众获取政府信息还比较困难,存在一种“玻璃门”现象,真正获取信息并不容易。另一方面,公众索取地方政府信息得不到满足时,救济渠道不够便捷、高效,救济成本较高。

2.  公民参与地方治理的可操作性程序规范供给不足。从既有相关法律制度来看,公民参与地方治理都得到了大力倡导,但对具体参与的范围、方式、程序等大多缺乏明确规定,公众参与的渠道、程序在相当程度上取决于地方政府“自由裁量”。以听证程序为例,相关法律仅仅规定行政决策中应当而非必须“广泛听取意见”,即使“听取意见”可以采取座谈会、论证会、听证会等形式的规定也很容易让地方政府尽可能选择约束力弱的形式。既有法律制度虽不乏程序规则但过于笼统,从而使参与利害关系人范围、与会人员构成、听证程序中举证责任、听证笔录的内容和效力、听证意见如何处理等操作规程大都由组织者自行决定,结果造成听证程序成为随意取舍的环节,常常引发公众质疑参加听证会的代表身份、听证能力等,而最终的听证结果往往与公众期望之间存在巨大落差,进而也影响了听证制度运行的效果。相关制度规范中过多的“应然性”规定表明此类法律法规主要还停留在理念宣示层面,法律规范本身的明确、硬性、强制特质很大程度上被冲淡、被稀释,公民参与地方治理的可操作性程序规范依然供给匮乏。

3.  公民参与地方治理的反馈机制供给不足。地方政府及时有效地回应公民参与,不仅有助于通过提升参与有效性而促进公民参与成长,而且也有助于提升地方政府的治理能力和巩固合法性。但是,在现行法律制度中,以征求意见和咨询等地方政府的单向度行为居多,有关地方政府对公众意见与诉求的回应与反馈义务、合理政见的采纳义务、影响公众切身利益的重大决策的协商决定义务等回应和反馈制度都语焉不详。因此,在公民参与地方政府治理过程中,对民意采纳与否、不采纳的是否应说明理由、如何说明理由等均缺乏必要的约束性具体规定,完全由地方政府自行决定。现行法律制度对地方政府回应公民参与诉求义务的供给不足直接导致了实践中地方政府缺乏满足公众参与诉求的义务与责任意识,并想方设法去规避、限制乃至排斥公民参与,最终导致公民参与地方政府治理的虚置与搁浅。

4. 公民参与地方治理的救济制度供给不足。法律谚语说:“无救济无权利。”虽然宪法和法律都赋予公民参与地方政府治理的权利,但在权利被侵害后,如果公民不能通过司法途径保护其权利,权利就是“一纸空文”。一方面,现行行政法律制度无法救济公民参与地方政府治理。从现行行政复议制度来看,权利救济范围主要限于人身权、财产权和受教育权保护;而在现行行政诉讼制度中,权利救济范围主要限于人身权与财产权保护。因此,当地方政府未履行满足公民参与权诉求的义务时,公众很难对其提起行政复议与行政诉讼。据统计,近年来每年行政纠纷引发的信访数量高达 400 万至 600 万件,而通过行政诉讼解决的只有 10 几万件,行政复议的年平均受案数一直徘徊在 8 万件左右,行政复议与行政诉讼制度的公民权利救济功能之弱化可见一斑。2015 年 11 月 2 日,最高人民法院院长周强在向全国人大的工作报告中承认:“一些地方人民法院对行政案件有案不收、有诉不理,‘立案难’成为人民群众反映强烈的突出问题”。另一方面,由于违宪审查制度尚未真正建立,公民参与地方政府治理不畅也无法通过宪法诉讼来救济。

三、公民弱组织性参与地方治理的潜在风险

从既有研究来看,公民参与地方政府治理的正当性与效用性无疑已经成为基本共识。但是,公民参与地方政府治理也存在着诸多可能的风险,除了前述风险之外,弱组织性公民参与地方政府治理会产生无序和无效的风险。

既有理论研究和基本实践证明,依托各种社会组织的公民参与效能会更高,参与成本也会降低,但目前公民参与地方政府治理仍然处在以个体分散参与为主的阶段。具体而言,表现在两个方面:

一方面,缺少反映公众利益诉求的自主性社会组织,导致公民利益表达分散、无序以及整体压力效应缺失,使其利益诉求难以进入地方政府决策中枢系统。社会组织具有两大基本功能: 一是提供公共服务,二是进行政策倡导。在公共服务和政策倡导过程中,社会组织作为连接国家与社会的桥梁和纽带,不仅能够把党和政府的方针政策传递进入社会,而且能够在协调不同群体利益基础上进行下情上达。因此,社会组织的良性运行能使之成为政府和民众之间的矛盾缓冲带,在为公民利益表达提供多元化的合法渠道的基础上,通过协调不同群体之间的利益冲突维护社会秩序和社会稳定。其中,共青团、妇联、工会等群团组织作为党和政府与公众之间沟通信息、反映情况的“桥梁”和“纽带”,理论上由于其与党和政府的“强联系”而应该可以发挥强大的组织性参与功能,但由于其在实践中往往要承担党和政府政策的解释和执行工作,而当这些党和政府决策不利于公众时,群团组织还得承担起施加压力的作用,很容易引起公众反感。最终,它们更多发挥的是党和政府“上情下达的传送带功能”,甚至内卷化为党政机关的“下属机构”,其组织化利益表达功能非常微弱。行业协会商会作为一种适应市场经济发展需要的社会组织,理论上可以发挥协调、沟通、利益代表、弥补政府与市场失灵等积极作用,但由于权威体制下国家权力的不完全退出、市场机制不健全等导致行业协会商会组织形成对党和政府的强依附关系,行业协会商会组织无法得到企业认同,甚至镶嵌在政府机构内部。最终,大量官办社会组织以及行业协会商会等更多的是发挥党组织和政府与民众之间沟通信息、反映情况的“桥梁”和“纽带”作用,自身参与功能比较脆弱,以至公民参与的组织性程度不高。而真正从社会内在需求出发生成的 NGO,植根基层社会,联系基层民众,除了开展各自组织内部活动外,不仅开展各类社会救助和社会服务,而且可以吸纳和反映利益诉求,参与各类专业咨政。但是,在现行选择性扶持政策的影响下,虽然正涌现出大量从事法律援助和政策倡议的 NGO,但在当代中国特定的制度环境下,多数 NGO 体现出强服务、弱倡导的功能取向,许多 NGO 还面临着参与空间受限、参与意愿不强、参与水平不高、参与深度不够以及自身公信力较低的困境。

另一方面,公民在参与地方政府治理中更多表现为一种原子化状态,缺乏组织性参与意愿。首先,中国社会的急剧转型不仅使“单位人”转变成为“社会人”,而且由于缺乏能替代“单位”的新建社会组织联接机制,社会内部松散、组织能力差导致公民参与往往是以个人而不是以社会组织为单位展开行动。其次,社会信任缺失弱化了组织权威。中国社会科学院发布的《2012 ~ 2013 社会心态蓝皮书》显示:人际间、群体间的不信任进一步加深和固化,导致官民、医患、民商等多种社会冲突增加。缺乏信任的社会无形之中使得人与人之间的交流都心存芥蒂,势必增加社会交往成本。由于社会信任缺失,人际与群际之间的共识难以形成,社会组织的权威大大弱化。最后,组织性资源供给不足以及对风险规避的考虑也弱化了公民组织性参与。一方面,弱势群体往往因为缺少代表自身利益的社会组织,从而使其在公共资源分配以及公共议题发言上无法以组织化形式表达其利益诉求。另一方面,改革开放年代成长起来的新社会阶层人士虽然不乏民政部门批准成立的如私营企业主协会、个体劳动者协会、律师协会等合法组织化行动基础,但基于组织化风险的规避使其在地方政府治理中基本上处于一种弱组织性参与的散乱和单独行动状态。即使在中国人民政治协商会议这样的平台上,新社会阶层的界别组织化程度也不高。弱组织性公民参与地方政府治理,既可能导致公民无序参与的风险又会导致公民无效参与的风险。

1. 弱组织性公民参与地方政府治理可能产生无序化风险。历史经验表明,在缺乏社会组织的原子化大众社会中,很容易发生危及基本社会秩序的大众运动。这是因为,公众虽然人数众多但各说各话,诉求表达无序且随意性大,往往形成“众声喧哗”而难以有效组织,容易陷入各种争论而难以得出普遍认同的结论。如当前网络上针对某个热点的讨论炒得沸沸扬扬就是鲜明例证。在地方政府治理实践中,碎片化的公民个体在抗衡高度组织化的公权力时诉求成功的几率微乎其微,在缺乏社会组织的居中聚合和协调时,个体维权过程中极有可能将矛盾表面化而演变为单纯对立的暴力抗争,失去协商、谈判的可能性,从而危及基本社会秩序。一方面,由于缺乏社会组织的利益聚合,难以实现有效的理性协商和妥协,这种原子化社会可以成为被任何政治目的所利用的资源。如在 2016 年山东非法疫苗事件中,一些公众利用新媒体大胆地表达诉求,甚至把一些非理性的、情绪化的甚至偏激与极端的见解发布到博客或论坛中。这种无序化参与在释放出巨大生产能量的同时,也可能成为恐怖主义者和江湖巨骗的工具甚至是弥天大谎和恶意中伤的大本营。另一方面,由于缺乏社会组织的“安全阀”机制运作,公民的不满淤积成怨会导致对行动者的目标替代。在公民参与地方政府治理过程中,不可能要求所有公民都具备完全的公共理性,因此无法避免公众借参与公共事务之机追求私欲。甚至在勒庞看来,这样一个非理性、易激动、少判断、好左右的群体很容易走向极端。当地方政府面对这种无序参与诉求时,不仅难以预防其发生和走向,而且难以控制事件升级,也无法寻求合适的矛盾与冲突化解方式,从而进一步增加了社会风险治理的难度。由于缺乏社会组织的有效利益聚合,地方政府治理过程中的公民诉求表达离散化程度较高,也就无法得到党政部门的有效回应,以致矛盾持续累积,最终酿成不断升级的冲突和对抗。由于利益诉求表达离散化,地方政府很难在社会冲突的萌芽状态发现问题。但一旦冲突激化,弱组织性参与导致的参与无序化又使地方政府难以找到理性协商的主体和渠道,从而陷入公民难以有效维权和地方政府难以有效维稳的“双维困境”。

2. 弱组织性公民参与地方政府治理可能产生参与无效化风险。在常态化社会中,公民利益表达是健全的公共政策过程的基础和逻辑起点。但是,“利益表达要想最大可能地影响地方政府决策,必须要有一定影响力,这取决于为此进行的公民参与的强度和持久性,如果这类参与是以公民个人分散零星地进行的话,那么其利益表达难以达到预期目的。因为弱组织性的公民参与地方政府治理过程容易被忽视,利益诉求表达如果是“碎片化的大多数”,那么参与过程将不可避免地异化为强势利益团体合法分享公众利益的平台”。例如,在公民参与地方政府组织的听证会中,弱组织性使公民参与很难形成与对方有效抗衡的数据资料和证据,公众代表往往在这种参与过程中处于绝对劣势。最终,缺乏有效组织的公民参与难以把分散的利益表达凝聚成明确的政策要求,无法形成有效的公共政策压力来输入政策过程。由于组织化程度低,公民参与地方政府治理的广度、深度、热度、理性上体现出严重不足,这势必会弱化公民参与地方政府治理的有效性。因此,从公民参与地方政府治理的有效性来看,分散化利益表达只会损害公民在参与过程中实现利益代表的均衡性和实质的平等性。一方面,如果公民参与地方政府治理无效化,那么公民参与过程就会沦为“走过场”和“形式化的仪式”,长此以往也势必会使公众逐渐丧失对参与地方政府治理制度的信任。另一方面,在地方政府治理实践中,如果公众不能及时有效地表达其诉求并输送进入公共政策过程,地方政府就难以及时充分地回应公民诉求,那么他们双方之间势必处于紧张对峙状态。最终,在弱组织性公民参与地方政府治理的情况下,可能会产生一种零和局面:一方面,公民利益诉求得不到充分有效的表达,难以影响到地方政府的政策制定;另一方面,地方政府的自主性和内聚力在原子化和制度性利益表达的策略中受到损害。

四、结论与讨论

虽然发展公民参与地方政府治理已经成为新时期中国政治文明建设的基本方略,公民参与地方政府治理也具备了相应的法制基础。但是,在实践中,由于地方政府主导着提出重大行政决策、承办专家论证和组织公众参与,因此地方政府仍然垄断着地方治理过程。在此过程中,地方政府不仅是重大行政决策的启动者和决策草案的起草者,而且完全掌控着地方政府治理的方向与内容。虽然相关制度规范明确提出了公众参与、专家论证、政府决策的三位一体模式并将公众参与明确为地方政府治理的法定程序,但是何谓重大行政决策、如何组织公众参与以及如何回应公众参与诉求完全取决于地方政府的自由裁量。而按照既有法律制度供给的“应然”性逻辑,在地方政府治理过程中,地方政府可以让公众参与,也可以不让公众参与,因为这在法律法规上不是必须的,地方政府可以相对灵活地权衡取用。简而言之,地方政府在发展公民参与中具有高度自主性。

实际上,1978 年以来的市场化和分权化改革,不但重构了纵向政府间关系并重塑了地方政府行为的动力机制,而且为地方政府行为的选择提供了一个充满弹性的自主性空间。在这其中,地方政府日益从一个被动的“代理型政权经营者”逐渐发展为拥有高度自主性的“谋利型政权经营者”。在上述制度环境下,地方政府在缺乏足够激励并为了规避公众日益增长的参与诉求可能导致的风险,必然会寻求自主运作。

(一)地方政府自主地限制公民参与。一方面,地方“经济精英”与地方“政治精英”间高度的利益关联以及权力对资本的“庇护体系”会促使地方政府尽可能限制公民参与地方治理过程。另一方面,虽然行政自由裁量权的本质及其属性要求地方政府在行使自由裁量权时必须遵循一系列原则,但在实践中,政策执行者被容许的自由裁量程度与有意无意的漠视相关规范性原则之间的界限存在模糊地带,从而为地方政府限制公民参与大开方便之门。具体而言,主要体现在:( 1)限制公民知情权。由于缺乏有效的法律问责机制,许多地方政府的信息公开只是“例行公事”甚至是“避实就虚”,表现为办事结果、事后、无关痛痒的内容公开多,而办事过程和决策程序少、事前和事中、民众真正需要的信息公开少;普遍存在着信息公开不全面、不及时、重形式轻内容、笼统、公开但信息难以查找获取等问题。于是赋予公众知情权很容易异化成为对公众知情权的限制。如在参与式环境治理中,要求公开相关环境信息的申请屡屡遭到拒绝。(2)压缩公民参与空间。为了降低公民参与导致的不确定性,地方政府可以将一切可以确定化的不确定性吸纳到系统内部,将一切不可确定化的不确定性拒之门外,从而压缩公民参与空间,减少社会对官僚体系的冲击和挑战。如在厦门 PX 事件中,在公众抗争压力下,厦门市政府虽然主动做出了与市民对话交流的积极举措,但在具体方式上却选择了只能成为决策参考意见的座谈会而没有选择会对决策有约束力的行政听证会。在既有的参与式决策创新实践中,往往是地方政府提出了政策规划草稿或者政府规章草案、预算方案、公用事业价格调整方案后向社会公布,征求意见和建议,而很少在方案、草案制定前就吸纳公民来广泛参与。众所周知,辩论不仅是听证制度的灵魂,也是听证会与座谈会、论证会的关键性差异。但在实践中,这一环节往往被以时间不允许、陈述人缺乏必要的辩论能力等理由而取消。在现行的环境保护与污染治理实践中,公众“末端参与”和“事发后参与”环境治理的角色被长期固化,被动参与和形式上参与多、主动参与和实质性参与少,且参与活动往往受到局限,未真正参与到环境政策制定、实施和效果评估方面②。(3)限制公民参与公共决策过程。相较于学理和法制的“优待”,公民参与地方政府决策过程的权利在实践中屡屡被虚置。各地政府虽然认识到公众参与的必要性和重要性,但近年来此起彼伏的邻避冲突依然折射出当前我国行政决策过程中普遍存在公众参与开放性与有效性不足并存的问题。虽然公民参与地方政府治理过程已经逐渐展开,但对一些涉及公众切身利益的重大行政决策事项,还普遍存规避公众参与,未开展重大行政决策风险评估、合法性审查和后评估等问题,基层政府甚至将其简化为诸如“领导小组 + 内部座谈 + 文字报告”等形式。

(二)地方政府可以自主地回应公民参与:( 1)选择性吸纳。在公众参与意识淡薄且缺乏对地方政府运作产生实质性约束力的情况下,地方政府缺乏发展公众参与的外在压力和内在动力。虽然执政高层一再呼吁要“扩展公民有序参与”,但并未形成“必须的”“规定动作”,因此只能诉诸于地方政府的选择性自主。一方面,在地方政府治理实践中,地方政府可以在环境保护、公共卫生、城市规划和公共事业等方面开放公众参与,但在公共预算等重大议题、制度与法规制定、公共监督方面屏蔽公众参与。另一方面,地方政府可以选择性地回应公众参与诉求。如在网络问政的地方实践中,虽然网民留言对政策议程输出影响在数量上呈现相关性越来越强的趋势,但存在政策参与的“选择性回应”现象,较多网民提出的公共问题并没有得到政府较多的政策输出。(2)差异化吸纳。众所周知,公民身份的平等并不能掩盖公民权利的不平等。在地方政府治理过程中,公民权利的不平等也体现在公民参与实践中,而这种公民参与的不平等最终可能导致资源和利益分配不公“被合法化”。就客观实践而言,改革开放以来的社会结构变迁与利益分化不仅使社会群体日益分化,而且不同社会群体之间由于缺乏公平公正的利益分配制度导致这些群体在参与意识、参与机会和参与能力上差异化明显。在地方政府的自主性运作下,强势群体可能完全主导了公共政策过程而将相对弱势的群体排斥在外,结果导致公共政策过程中相对弱势的“多数”利益诉求不仅难以有效表达而且也难以真正吸纳。因此,在回应社会诸群体利益诉求中,地方政府更容易倾听私营企业主等强势利益群体的声音,甚至“亲商而不亲民”;于是,私营企业主等拥有越来越多参与地方政府治理的有效途径,而普通民众则缺乏利益表达的制度化渠道,往往成为诸多公共政策成本的主要承担者;甚至在私营企业主群体内部,地方政府的政策回应同样出现自主性和公正性偏差,对大企业有求必应而中小企业可能被边缘化。这也印证了“政府俘获”理论中某些特殊利益集团能够通过“俘获”地方政府,使其制定的某种公共政策损害公众利益而使少数特殊利益团体受益。(3)形式化吸纳。近年来,一些地方政府通过参与式治理创新,全面印证了公民参与对于改善地方公共治理效益、提升地方政府治理合法性的积极作用。然而,公民参与地方政府治理也普遍存在着形式化和空虚化的发展短板。听证会作为国家提供给公众一个表达利益诉求的制度平台,本意在于力求最大限度地反映民意。但是,“听证会专业户”、“听证会无人报名”以及“逢听必涨”等现象的频繁上演,表明听证会变成了形式。在地方政府治理实践中,政府部门既定的行政决策,很少因为听证会的反对而改弦更张,或者说听证会上很难形成集中的反对意见。公民参与虽然已经被确定为重大规划与项目决策的法定环节,但实践中的走过场和仪式化色彩浓厚。在环境影响评估中,由于地方政府或企业选择性发布环保信息、公众缺乏环保专业知识以及被动参与等原因,导致公众参与环境影响评价未发挥实质性作用,仅仅沦为一道生硬的程序。近年来,环评公众参与造假、公众“被参与”之类报道也屡见不鲜,已成为环评领域长期存在的顽疾。

于是,虽然人民主权原则是以确保公民的公共自主性沟通权和参与权所体现出来的,但是在地方政府治理实践中很容易形成治理变革的“悖论”现象:一方面,在扩展有序公民参与和推进公民参与公共政策过程已经成为执政高层的基本政治文明建设方略的背景下,地方政府依然缺乏足够的动力支持公民参与;另一方面,公民参与地方政府治理的法制基础虽然形成了从中央到地方各层级的规范体系和制度文本,但在实践中或被屡屡虚置或被施加诸多限制,公民参与效应低下大大弱化了公民参与地方政府治理的积极性。显然,在这种悖论下,仅仅诉诸于提高公众参与意识、参与能力以及改革地方政府可能无法从根本上走出公民参与地方政府治理难以良性发展的困境,从完善相应的基本制度环境入手既促进地方政府发展公民参与的意愿又提升公民参与地方治理的积极性才是必由之路。具体而言,在完善公民参与地方治理制度以强化对地方政府的激励约束并提升公民参与积极性的基础上,应该通过发展组织性公民参与来提升公民参与效能感并降低相应的参与风险。

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