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郜清攀:新形势下村民自治的发展趋向与应对策略
作者:郜清攀      时间:2018-05-14   来源:理论月刊
 

【摘 要】村民自治作为我国一项基本政治制度,在推进农村社会治理结构转型过程中发挥着重要作用。在新的时代背景下,村民自治又呈现出许多不同以往的发展趋势和走向,具体表现为选举民主与协商民主的协同发展,党内民主与人民民主的联动发展,村民自治向社区自治逐步转变,村级民主向乡镇民主不断延伸。基于当前村民自治实践面临的新变化,应当优化村民自治的发展动力,调整权力主体关系,丰富自治内容,健全保障机制,明确发展方向,加快推动村民自治优化升级。

【关键词】治理现代化;村民自治;民主政治建设;村委会;党内民主

1982年《中华人民共和国宪法》正式确立村民委员会的法律地位算起,村民自治从基层群众的自发探索,到逐渐被纳入国家的基本政治制度框架,再到当前成为基层民主政治生活的重要组成部分,业已经历了30余年的发展历程。作为一项基本政治制度,村民自治在协调农村利益关系、化解社会矛盾、提高人民群众的民主意识和自治能力,落实村民自我教育、自我管理、自我服务,乃至推动农村基层社会治理结构转型等方面,都发挥着极为重要的作用。与此同时,在新的时代背景下,基于当前农村基层社会出现的新情况、新问题,以及农村社会发展对基层社会治理提出的新任务、新挑战,村民自治又呈现出许多不同以往的发展趋势和走向。如何及时地就村民自治的主体关系、形式内容、发展方向等做出策略调整,以适应新形势下村民自治发展的现实要求,是拓展村民自治实践空间,实现村民自治深入发展的关键所在。

一、新形式下村民自治实践的发展趋向

村民自治发端于改革开放之后基层人民群众对自我教育、自我管理、自我服务的迫切期盼,成长于人民公社解体过程中国家对重组基层社会的客观需要,形成于21世纪以来大力推进社会主义新农村建设对基层民主政治建设的现实诉求。在新的时代背景下,伴随着农村基层社会和治理结构的持续性变迁,村民自治所赖以产生、成长、发展的社会环境逐步被新的实践场域所取代,进而使村民自治呈现出不同以往的发展趋向。

(一)选举民主与协商民主的协同发展

近年来,协商民主作为一种新型民主建设路径,逐渐走进社会公众的视野,成为村民自治新的增长点。所谓协商民主,是指人们就共同关注的公共话题,依托特定的平台,在自由平等参与的基础上,通过理性对话和民主商谈的形式展开观点和意见的交流,进而实现各自偏好的转换,最终影响公共决策的过程。一直以来,各地区有关协商民主的实践形式屡见不鲜,如浙江温岭的“民主恳谈会”,河南邓州的“四议两公开”,江苏连云港市海州区的“三会治村”,重庆市开县麻柳乡的“八部工作法”,等等。在这些地方,协商民主作为重要的民主自治形式为当地村民所广泛采纳,并在维护村民民主自治权利、化解基层社会矛盾、推动地区经济发展过程中发挥着日益重要的作用。从协商与自治的关系来看,村民自治本身就带有直接民主的形式,因而也具有协商的性质。因此,可以说协商民主是村民自治的应有之义,是人们对基层自治形式的深度发掘。协商民主的实质是扩大群众民主政治参与的范围,保障公民健康有序地参与政治生活。不同于以往村民自治过分倚重民主选举所导致的参与内卷化倾向,协商民主能够拓展人民群众的参与渠道,保证公共决策体现人民群众的集体意志。协商民主不仅突破了三年一届的民主选举对村民民主政治参与的限制,在一定程度上弥补了选举民主或票决民主的诸多缺陷,而且还努力促进村民自治向民主管理、民主决策、民主监督等自治领域拓展。在理想的模式中,协商民主关注不同利益主体之间的相互接触,注重整个协商过程的自由、平等、公开、公正,多元主体通过共同参与和协商对话,在持续谈判和讨价还价中相互理解和妥协,进而达成利益共识。由于协商共识的达成建立在对多方利益的尊重和维护的基础上,因而能够最大限度地包容、吸纳和满足多元利益主体的需求。正因如此,一些学者提出,应当“坚持村民自治的既定方向,将民主协商引入村民自治之中,使之与选举民主有机地结合起来,通过对基层群众知情权、参与权、表达权和监督权进行保障和维护,推动村民自治从民主选举向民主决策、民主管理和民主监督方向的纵深发展”。

目前,在中央和各级地方政府的大力推动下,通过协商民主的形式推进社会主义民主政治建设已成为社会公众的基本共识。但就全国范围来看,有关协商民主实践的标准化、程序化、规范化还很不完善,其在不同地区的具体实践形式仍处于探索阶段。对于绝大多数农村地区的村民而言,协商民主仍属闻所未闻的新鲜事物。但不可否认的是,随着协商民主作为一项重要的民主制度在全国范围内广泛推广,其无疑对村民自治发展的内容、形式、方向等产生深远的影响。同时,较之选举民主,协商民主虽然在增进公共决策合法性,促进群众平等参与等方面具有明显优势,但却无法替代民主投票和民主选举的决策功能。此外,民主选举是村民自治的基础和核心,是村民自治发展水平的重要标志,是开展其他民主自治实践形式的前提。民主选举在村民自治中的地位和作用使协商民主也无法脱离选举民主或票决民主而单独存在。正是选举民主或票决民主与协商民主之间的互补性,使两者必须相互结合,取长补短,协同发展,进而在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督四个环节全面落实村民自治。

(二)党内民主与人民民主的联动发展

党的领导在村民自治中居于核心地位,全面落实从严治党,加强基层党组织建设,是推进村民自治深入发展的政治保障。党内民主建设的状况直接关系到村民自治发展水平的高低、发展质量的优劣。基层党内民主发展滞后,势必会动摇党在农村基层社会的合法性基础,进而制约村民自治的进一步发展。在村民自治的实践过程中,作为基层民主政治建设的原初动力,“村民委员会的直接选举,倒逼村党支部书记的产生方式也开始进行改革探索,从而启动了党内基层民主的发展进程”。就村委会和党委会的性质而言,农村基层党委会和村委会依托不同的组织机构,遵循着两种不同的组织原则和运行方式。村民委员会主任按照《村民委员会组织法》的规定,通过公开竞争的民主选举方式产生,而村党支部书记和党支部委员会则继续由上一级党组织任命和全体党员表决通过的方式产生。村民自治的历史实践证明,由于基层党组织在各项村级事务和社会活动中发挥着重要的作用,而基层党组织的民主建设水平又相对滞后于村民自治的发展,伴随着村民自治的深入发展,村民自治建设激发了人民群众对推进基层党内民主的热情,进而对基层党组织的民主建设水平提出了新的要求,并带动了基层党内民主的向前发展。显然,在农村基层,以村民自治为载体的人民民主走在党内民主的前面。

实际上,党中央向来重视推进党内民主建设的发展。早在2002年,党的十六大就提出,“党内民主是党的生命,对人民民主具有重要的示范和带动作用”。此后,党的十七大、十八大又多次指出,“党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。”“坚持民主集中制,健全党内民主制度体系,以党内民主带动人民民主。”2017年,党的十九大报告再次强调,要“扩大党内基层民主,推进党务公开,畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道。”在实践中,各个地区也在村民自治的基础上,加快探索党内民主带动人民民主的有效实现形式,并涌现出了“两票制”“一肩挑”“两委联席会议”“两委班子交叉任职”等一系列创新实践形式。例如,在四川眉山、湖北广水、山西河曲等地区,都曾进行过“两票制”的探索和尝试,即在村支部书记的选举过程中,先由全体村民投票确定村支部书记的推荐人选,然后再由党员选举投票,最终确定村支部书记人选。2016年1月,吉林省印发了《关于做好2016年全省村党组织、村民委员会和村务监督委员会换届选举工作的通知》,强调村党组织书记和村民委员会主任“一肩挑”比例要达到80%以上;同时,要求拟提名的村党组织书记人选要参选村民委员会主任,凡得票率达不到50%的,原则上不提名为村党组织书记人选。尽管这些实践还很不成熟,但加快推动基层党内民主建设,以党内民主带动人民民主,实现党内民主与人民民主联动发展,业已成为村民自治发展的重要方向。

在村民自治的权力结构中,村两委关系向来是影响村民自治发展的关键因素。加快推进基层党内民主建设之所以能够在一定程度上缓解基层党组织和基层自治组织之间的紧张关系。在基层自治组织依托村民自治实现权威不断增强的情况下,加快推进基础党内民主建设能够赋予基层党组织同样的权威和合法性基础,使基层党组织和基层自治组织之间保持平衡。基层党内民主的发展必将密切基层党组织与人民群众的联系,提高基层党组织的群众基础,巩固基层党组织的合法性地位,进而与村民委员会形成“强党委会,强村委会”的村民自治格局。党委会与村委会相互合作,能够共同推进基层民主政治建设的健康发展。因此,加快推进基层党内民主建设是平衡和优化基层党组织和基层自治组织关系,突破村民自治发展瓶颈的关键所在。

(三)村民自治向社区自治的逐步转变

任何民主形式只有建立在与之相适应的社会基础之上才能正常发挥其功能和作用。作为我国最重要的基层民主实践形式,村民自治同样如此。如邓大才认为,村民自治的有效实施和运行需要一定的条件,这些条件包括参与基层自治的主体在利益上相互关联,在地域上相近,在文化上相似,群众参与民主选举和自治出于自愿,且参与的规模适度。事实上,村民自治在产生之初之所以能够在中国多数地区成长起来,正是得益于当时的农村地区在一定程度上仍旧维持着利益相关、地域相近、文化相似、参与自愿、规模适度等传统社会结构的若干特征。然而,改革开放以来,经济快速发展引发的城镇化加速和社会结构的持续性变迁,彻底改变了传统意义上的农村社会形态,进而使村民自治赖以存在的社会基础彻底瓦解。“从村治制度产生和运行的经济及社会条件来看,村民自治是以村籍居民为自治主体、集体土地产权为经济基础、行政村地域范围为边界、籍—地关系为维系纽带、村集体组织为依托、村庄公共事务为自治内容的基层群众自治模式”。如今,在多数农村地区,村民自治的上述主客观条件都已不复存在。首先,村民从事经济生产活动的多元化,彻底改变了传统农村社会以农民为主体的社会成员组织结构。农村知识分子、兼职或全职工人、个体劳动者、私营企业主等新兴社会阶层在农村地区的大量出现,打破了原有社会阶层结构单一同构的局面,使农村基层社会的利益诉求也日趋多元化。其次,随着人们从事经济生产活动的多元化,人们的收入来源不再局限于村级集体土地本身,这就降低了集体土地产权在村级公共事务中的作用,进而使村庄的生产功能趋于弱化。在村级事务中,人们对与生产相关的公共议题的兴趣递减,而对诸如医疗卫生、文化教育、社会保障、环境保护等与日常生活息息相关的公共议题日益重视。再次,人口的高度流动打破了传统农村社会结构下以户籍或地域为边界的封闭系统。在一些经济相对发达的村庄,外来流动人口的涌入改变了村民构成,成为农村建设的重要力量。尽管他们的生产、生活与所在农村地区的各项公共事务密切相关,却被排除在村民自治的结构之外。

正因如此,以户籍身份为资格限定、以村民委员会、村民小组等群众自治组织为载体、以行政村为治理边界的村民自治框架越来越无法容纳农村社会的结构性变革对基层治理转型的需要。在村民自治发展面临上述困境、趑趄不前的同时,农村社区自治作为一种新型的自治模式,成为承接村民自治发展的重要载体。农村社区是伴随着农村地区社会经济不断发展而出现的一种新型基层社会组织形态。近年来,各个地区加快推进农村社区建设工作,通过“转、联、并”等措施逐步实现传统村级组织向新型农村社区的转型。与村民自治主要关注村庄内部事务不同,农村社区以向社区成员提供公共服务为主要职能。社区服务的对象不再局限于本村户籍人口,而且覆盖到社区全体成员。社区的服务内容涉及贫困救济、医疗保障、文化教育等各个方面。较之传统农村地区,社区内部除了村委会、党委会、村民代表等参与主体之外,还大量出现了社会组织、经济组织等其他参与主体,并在推进村民自治转型升级中发挥着重要作用。

农村社区建设以及农村社区自治的出现拓展了村民自治的成长空间。随着农村社区建设的加快,一些学者提出,“当前农村社会已经形成了许多不同于村民自治社区单元的具有生活共同体特征的新型农村社区结构单元,各地在新型农村社区结构单元基础上开始了自治实践探索,形成了新型的农村社区自治模式”。由于农村社区自治打破了城乡壁垒和户籍界限,在吸纳多元利益主体参与、提供公共服务、优化自治规模等诸多领域能够适应农村社会发展的需要,因而比村民自治在促进农村基层社会治理转型过程中更具优势。“与村民自治比较,农村社区自治呈现出较大的包容性与开放性,它是以生活在社区内的所有居民为主体,围绕社区居民公共生活及利益需求,积极发挥政府、社区、社会、居民、市场多种力量合力参与的公共治理”。总之,以农村社区自治为方向的基层民主实践,将推动村民自治向“更加开放多元、更加自由平等、更加公平正义、更加和谐融洽的社区自治的转变”,从而实现基层民主政治建设的不断深化和全面发展。

(四)村级民主向乡镇民主的不断延伸

村级民主向乡镇一级民主的不断延伸,是村民自治发展的必然趋势。村一级的民主选举实践改变了村域内公共权力的构成和运行方式,在维护和实现村民的各项民主自治权利,变革农村基层社会治理结构等方面发挥着重要作用。与此同时,在一些地区,人们尝试着通过公推直选乡镇长、乡镇党委书记的方式来改变乡镇一级党政机关传统的授权方式和组织形式,将村一级的民主选举向乡镇一级党政机关推进,并引起了社会各界的高度重视。所谓“公推直选”,就是由当地群众(党员)或群众代表(党员代表)直接选举产生乡镇一级的党政领导干部。从产生时间上来看,“公推直选”引入乡镇民主实践的历史并不算短,其最早可追溯到1998年四川省步云乡直选步云乡乡长。2001年,四川省平昌县首次尝试“公推直选”乡镇党委领导班子。此后,公推直选作为一种尝试性的乡镇民主建设途径,在各地逐步推广开来,并在全国陆续产生了超过2000个这样的选举。在四川省内,有近900个乡镇曾开展过公推直选乡镇政府领导班子的试点,试点范围在20%以上。公推直选乡镇长、乡镇党委书记“开创了乡镇党委班子成员从过去的‘确认型选举’向现在的‘竞争性选举’这一实质性转变”,在农村基层社会民主实践乃至整个中国的民主发展进程中都具有开创性意义。

然而,回顾“公推直选”十余年的发展历史,乡镇一级民主选举实践的发展并不理想,其总体上呈现出“迂回前进”甚至倒退的趋势。在实践中,由于公推直选与现行的基层政治制度存在冲突,乡镇一些地方政府对“公推直选”资格、条件、程序等具体内容层层设限,使其逐渐偏离了人们对公推直选制度设计的初衷。从文本上看,中国在建设社会主义民主政治的思路上也有明显变化。例如,有学者提出,党的十六大、十七大把改革重点放在了扩大基层民主(特别是探索基层直选)和党内民主上,而十八大之后,则将民主发展的重心转移到了协商民主上。随着国家民主改革重心的转移,尽管个别地区仍在尝试推进乡镇一级的“公推直选”,但是,其作为全国范围内的实践探索和制度实验逐渐趋于平息。以乡镇党政领导干部选举为主要形式的民主探索和实践并没有成为乡镇民主发展的主要路径。

实际上,关于乡镇民主的实践探索和制度创新并不仅仅局限于公推直选乡镇党政领导干部本身。在选举民主陷入停滞的同时,以共同参与、平等对话、民主协商为主要特征的协商民主实践为乡镇民主的继续推进提供了另一条路径。早在1999年,几乎是在“公推直选”模式产生的同时,浙江温岭地区就依托民主恳谈会在乡镇一级政府逐步开展了关于协商民主的实践和探索。在最初探索阶段,乡镇干部通过“农民论坛”“农村民主日”“基层民主论坛”等形式,与村民就共同关注的议题展开面对面对话,并取得了良好的效果。2005年,温岭市把这种民主恳谈引入镇人大工作,在新河镇、泽国镇按照不同模式开展参与式公共预算改革,使基层群众通过参与式公共预算的方式影响乡镇一级政府的决策。如今,当地的参与式公共预算业已成为乡镇一级政府推进民主建设的最重要实现形式,并对县市一级政府的民主执政方式产生深远的影响。十八大以来,随着国家基层民主建设的重心从选举民主向协商民主的转移,类似民主恳谈会、民主议事会、民主听证会等协商民主形式在全国各地成长起来,并形成了各具特色的地方实践。然而,就全国范围来看,发端于浙江温岭地区的协商民主试验远没有像“公推直选”那样在全国范围内迅速扩散。乡镇一级政府也远没有出现协商民主实践蓬勃发展的大潮流、大趋势。但即便如此,伴随着当前农民与乡镇政府联系的日益密切,村级治理与村级民主对乡镇政府服务能力的要求越来越高,以及农民对乡镇民主的要求愈益迫切,乡镇民主势必会在各种基层民主实践探索的基础上继续向前推进。

二、新形势下推进村民自治实践的

应对策略

村民自治的上述发展趋势为在新形势下继续深化村民自治实践提出了新命题、新要求。基于当前村民自治实践面临的新变化,应当优化村民自治的发展动力,调整权力主体关系,丰富自治内容,健全保障机制,明确发展方向,加快推动村民自治优化升级。

(一)从动力来源来看,应当尊重社会自身成长,深入发掘村民自治的内生动力

从推进村民自治发展的动力来源来看,村民自治都是基层群众自发性的民主探索和国家有意识的介入和推动相结合的产物。村民自治的稳步发展既需要自上而下的政权系统给予人力、物力、财力上的大力支持,同时也离不开社会自身的主动参与和积极探索。然而,国家政权自上而下的制度规范与基层民主自治内生性的现实需求之间自始至终都存在着内在张力。在其中的一端,一直以来,由于农村地区社会自身的力量太过弱小,完全依托社会自身成长来实现社会自治很不现实。因此,自中华人民共和国成立以来,在村民自治的发展历程中,无论是民主选举、民主协商的推广,还是社区自治、乡镇选举等制度的探索,国家政权始终是推动村民自治不断深化的首要力量。这导致“国家在场”成为村民自治制度的必要条件,其结果便是社会自治对国家权力的过度依赖,任何自治实践的推广都离不开国家权力的大力支持,国家力量的撤离往往直接导致自治制度实践的迅速萎缩;而在另一端,国家权力的过度干预,使得村委会等基层群众自治组织作为“非基层政权组织”蜕变成了“准政权”机构,乡村治理中的“强行政”,严重削弱了村民的自治程度,与“强行政”相伴随的只能是“弱自治”。“国家在场”又往往导致村民自治流于形式,基层社会的自治性严重不足。

因此,推进村民自治,进一步提高基层社会自治水平,需要将国家政治权威主导下的“给予性民主”与群众内在需求推动下的“自生性民主”有机结合起来。一方面,继续深化基层乡镇政府改革,转变政府职能。在以往的社会治理模式和理念的指导下,政府将社会建设纳入国家建设的宏观背景下,基层社会自治服务于国家现代化的总体性目标。社会治理结构的转型要求村民自治从“政府主体性”转向“社会主体性”,即将基层政权建设纳入村民自治的发展框架中,服务于社会自治和社会建设本身。可以说,政府主导社会自治的最终目标是构建现代化的社会在基层自治中的主体性作用,实现政府主导与社会自治的均衡发展。在具体工作中,应进一步做好乡镇政府的权力清单制度,加强政务公开建设,不断提高基层乡镇政府的社会公共服务能力和民主治理水平,减少基层政府对村民自治的行政性干预;另一方面,在社会结构日益复杂化、差异化、多样化的背景下,单独依靠国家政策供给来促进基层社会自治发展的方式已无法满足现实的需要。村民自治在依托国家政权力量大力推动的同时,必然要依赖自主性民主因素的增加,朝着“自主性自治”的方向发展。因此,进一步推进村民自治,需要拓展和丰富群众参与自治的实践形式,尊重和维护社会自治力量的自发性成长。充分调动基层人民群众参与基层社会事务管理的主动性、积极性和创造性,深入发掘推动村民自治持续有序、有效、健康发展的内生动力。

(二)就主体关系而言,应逐步实现多元自治权威的良性互动和协同共治

随着农村社区自治的发展,农村基层社会结构的多元化使参与村民自治的主体不再局限于村委会本身,而是向人民团体、社会组织等具有群众性、自治性、互助性的其他自治单元不断扩散和延伸,进而使传统的自治权力关系发生结构性变革,多元自治的格局逐步显现。然而,自治权威的多元化在增加自治元素的同时也使自治主体的关系更加复杂。一方面,传统的自治主体如基层党组织、基层群众自治组织以及基层政权之间的关系并未理清,如人们熟悉的“两委关系”“乡村关系”的定位依旧模糊。在一些基层地区,基层党支部大包大揽,严重削弱了其他自治主体的自治功能。党支部书记与村委会主任争夺重大事务的决策权力,在具体工作上相会扯皮,推诿责任;另一方面,随着基层自生性民主的成长,“村民监事会”“村民议事会”“村民理事会”“农村专业生产合作社”“业主委员会”等新型参与主体的出现使村民自治的权力关系结构更加复杂化。例如,在一些地区,由于党和政府职能缺位,基层社会出现“过度自治化”现象,即因群众自治超出法律政策规定的范围,导致与国家现有的制度框架相违背。总之,在基层社会公共事务迅速膨胀的背景下,多元的群众自治主体须承担更多的社会职责,发挥更多的自治功能,同时,各个主体之间需要保持更高水平的工作联动和组织协同,实现共同治理。

基层社会自治主体多元权威的产生打破了基层自治主体与客体之间的界限,要求各个参与主体共享权威且各司其职。因此,进一步推动村民自治深入发展,需要基于各个自治主体的具体特征,明确自治权威的职责功能和目标定位,实现多元权威之间的协同共治。具体而言:一是,进一步加强基层党组织的思想组织作风建设。基层党员干部应以身作则,严明党的政治纪律,廉洁自律,在基层自治中发挥先锋模范作用。同时,提高基层党员干部队伍的整体素质,加强基层党组织自身的民主建设水平。另一方面,充分发挥党在村民自治发展中的领导核心作用。应当明确党的领导是政治领导,而不应干涉基层自治组织的自治权力,越位代替自治组织的职能。因此,应规范党员干部的职责和行为,尊重群众的自治权力。同时,应正确把握村民自治的政治方向,积极配合基层自治组织的各项工作,以党内民主带动基层民主有序发展。二是,村委会等作为村民自治的重要载体,是宪法和法律规定的自治权力机构。在实际工作中,村委会既作为国家政权与基层社会的连接点承接政府下达的事务,同时又作为自治组织代表基层群众处理公共事务和公益事业,承担着基层社会公共事务的具体执行。应进一步规范村委会的权力运行方式,提高自治能力,全面推进基层村务公开建设。在两委关系上,以民意为导向,因地制宜,按照不同地区的发展特征和现实需要,通过开展村委会和党支部委员会定期组织联席会议、两委班子交叉任职、党支部书记和村支部主任“一肩挑”等制度探索和实践创新,逐步实现多元群众自治权威的合理分工和组织协同。三是,在宪法和法律的既有框架下,对原有的权责结构进行重组,按照基层社会治理的现实需求,将驻村单位、社区社会组织、业主委员会、农村集体经济组织、农民合作组织等新生组织、边缘群体、外部力量纳入现有的自治系统和框架当中。

(三)就自治内容而言,应注重民主选举、民主管理、民主决策、民主监督的全面发展

村民自治在制度设计之初被赋予了民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个方面的内容。实践表明,三年一届的基层民主选举尽管存在着操作不规范等问题,但基本上得到有效执行和实施,村委会换届选举已深入人心。而“民主管理、民主决策、民主监督”等“选举后民主”却基本上只停留在国家规定的法律文本上,在具体的实施过程中成效并不显著。一直以来,党和国家试图通过完善具体的制度规范来保障村民自治得到有效贯彻落实的努力从未停止,在民主管理、民主决策、民主监督等领域也都逐步建立起了相应的制度性保障措施,但到目前为止,人们对村民自治的理解仍被局限在民主选举本身。例如,《村民委员会组织法》中对村民会议和村民代表会议做了详细规定,并明确指出涉及村民切身利益的相关事项,经村民会议讨论决定方可办理。但实际上村民会议和村民代表大会很少得到严格的执行,许多村级重大决策往往由个别领导干部拍板决定,事后才被村民所知晓。在民主管理和民主监督领域,《村民委员会组织法》设计了一系列与群众自治相配套的制度,如村务公开制度、村务档案制度、责任审计制度等。但实际上很少得到有效的贯彻和实施。民主选举、民主决策、民主管理和民主监督四个部分是相辅相成、有机统一的整体。其中,民主选举保障人民群众对基层自治权力的民主更替和有效控制,而民主决策、民主管理、民主监督是对具体基层事务的参与和处理。过分倚重民主选举而忽略了其他方面民主自治制度内容的实施,导致《村民委员会组织法》规定的基层人民群众享有的其他民主权利形同虚设。

村民自治发展的方向,就是要通过深入发掘其他基层自治实践形式,努力开拓满足基层群众政治参与需求的自治空间,使人民群众在民主管理、民主决策、民主监督等民主选举之外的自治领域发挥更大的作用和影响,进而真正实现基层群众的“自我管理、自我教育、自我服务”。例如,进一步加强社会主义协商民主制度向基层社会推进,建立、丰富和完善“民主恳谈”“民主评议”“民主议事”等民主协商制度和机制,拓展协商民主的有效实践形式,规范协商程序,保障和扩大基层群众有序、有效参与基层政治生活,逐步实现基层政权、基层党支部、基层自治组织和人民群众以及其他自治主体的良性互动和协商治理;进一步加强村民对党支部和村委会的监督和制约,加强基层政务公开建设,维护和实现村民的知情权、建议权、表决权、质询权、审议权等各项政治参与权利,进一步完善村务监督委员会制度、财务审计制度、决策责任追究制度等,完善基层民主监督体系和权力监督机制。此外,依托移动互联网技术的迭代升级,充分借助微信、微博、网络论坛、手机App等新技术、新思维、新手段,打破传统政治参与渠道的时空壁垒,搭建多元自治主体之间畅通无阻的沟通、参与和互动平台,逐步实现村民参与民主管理、民主决策、民主监督的即时性、有效性。

(四)就保障机制而言,应加强法治建设,实现村民自治的法治化、程序化、规范化

就村民自治的完善程度来看,在许多地区都建立起了村民大会、村代表大会、村委会负责制等规章制度,在一些自治状况良好的地区,甚至还建立起了民主评议、民主咨询、民主听证、民主恳谈等自治制度。可以说,经过数十年的发展,村民自治自产生至今,与之相关的制度设计和制度体系不可谓不全面。然而,在实际运行当中,由于制度操作不规范等导致的制度轮空、制度流于形式的现象却非常普遍。以村民选举为例,在一些农村地区,“正式选举不召开选举大会,即随意扩大委托投票和流动票箱的使用范围,选举不是以大会场投票为主,或只是召集村民代表、村民小组长投票选举村委会成员;选举结果不当场公布,有的村选举结束后,由于时间太晚或为暗箱操作选票,把选票封存起来第二天唱票,不检查票箱”。从中央到地方有关村民自治的制度和政策来看,基层自治的制度不可谓不全,但制度的不规范操作使制度的价值目标在具体实施过程中不仅导致制度空转,甚至发生严重的扭曲,引起基层社会不满情绪和不稳定因素的滋生。

因此,进一步推进村民自治深入发展的关键,在于如何充分发挥各项制度的效能,将现有的制度体系融入基层社会治理的现实需要和具体实践当中。这就要求进一步加强基层法治建设,实现基层自治的法治化、程序化、规范化。具体而言,一是应当进一步规范村民自治的具体运行,如在基层选举中,通过立法的形式规范候选人的产生方式以及在选举前对候选人的资格进行审查;完善投票程序,建立规范的投票、拉票、唱票程序,以及选举工作结束后的公示制度;坚持和完善村民会议和村民代表会议制度。加强基层政务公开建设,规范村委会成员的罢免程序,完善民主监督制度,切实保障人民群众参与基层社会自治的各项民主权利等。二是及时梳理、调整和修订现有法律规范中阻滞村民自治发展的有关规定,如通过立法的形式在乡镇一级政府落实权力清单制度,明确基层乡镇政府在推进村民自治中的职责,规范基层乡镇政府的权力运行方式等。三是对其他具有推广价值的区域性的村民自治实践形式应及时地予以立法跟进。通过立法,将互助合作、协商议事等其他制度实践纳入现有的法律体系当中,使基层群众的自治探索有法可依。总之,通过加强基层法治建设,使基层社会的自治或治理主体能够以健全的法律体系作为自身参与基层自治活动的行为尺度,实现基层法治与基层民主自治的有机统一。

(五)就发展重心而言,应从关注基层民主建设转向农村社会的全方位治理

近年来,随着我国社会经济的深入发展和城镇化进程进一步加快,在基层治理结构的持续性变迁下,基层社会治理的现代化成为公众关注的焦点。这一转变要求我们将村民自治放在社会治理的宏观背景中,重新审视村民自治的功能和作用。事实证明,村民自治需要依托与社会发展的相互作用来激发自身的活力。一方面,社会自治是社会治理的题中之意。“社会治理并不只是政府对社会事务的治理,还必须有社会自治……社会自治是社会民主的实质性内容,也是社会治理现代化的必然趋势。没有发达的社会自治,就没有高度发达的社会民主,也难以实现社会治理的现代化”。另一方面,社会的发育程度决定着基层民主的发展空间。作为基层社会治理的重要组成部分,村民自治的深化发展不仅依赖于自身制度设计的完善和自治技术的升级,而且还离不开基层社会建设的稳步推进。

将村民自治以基层治理的形式纳入国家治理体系与治理能力现代化的宏观背景下,赋予了我们审视村民自治完全不同以往的发展视角。“我国基层民主发展的重要特点和成果,就是将基层民主发展寓于治理之中,在推进和实现社会的有效治理中获得其特有的意义和价值,表现出基层民主发展治理化的特征”。社会治理的现代化要求村民自治突破原有自治主体的惯性约束,作为一个动态开放的系统以包容的姿态吸纳新生社会自治组织作为自治主体参与到基层社会治理中来,保持和发掘自身在基层社会治理中的制度活力。在社会治理理念的指导下,人们对村民自治关注的焦点和重心应逐步从政治领域民主投票选举的程序化、规范化设计,转向经济发展、文化教育、医疗保障、环境保护等各项具体利益诉求的彰显;从村民民主自治权利的维护,逐步转向生存权、发展权、财产权、受教育权、社会保障权等其他领域公民权利的拓展和延伸,这就要求村民自治具有更为强大的制度承载和民意吸纳能力,以自治制度的转型推进农村基层社会的治理现代化。

总之,民主制度的确立并不意味着民主政治的实现。作为文本的制度设计,必须通过具体的实践检视和反复调适,以适应基层社会发展的需要才具有民主政治的现实意义。在新的历史形势下,村民自治在社会主体性建设、制度的规范化法治化建设、自治结构的调整以及政府与社会的良性互动等方面还有很长的路要走。完善村民自治,实现高效有序、良性发展的基层社会自治新格局,仍是一项长期而艰巨的任务。

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