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袁刚:对滥发“责任状”的官僚主义行为不可姑息
作者:袁刚      时间:2018-02-12   来源:
 

一、滥发“责任状”是新时期官场病的一种新的表现形式

2017年的新年伊始,就有媒体诉说:政府机关单位的“责任状”太多,请求给基层干部松松绑。不要把“责任状”变成“催命符”。

的确,每年的年终交替辞旧迎新之际,政府各机关总是忙于绩效考评总结,落实和规划责任目标,企事业单位也大都如此。除旧布新,工作忙碌一点本也属正常,但也有些地方特别是基层政府的一线干部,感到吃不消。据报导,湖南省的一些基层干部就面临着巨大压力:一位镇长2016年与上级党委政府签订了33份责任状,涵盖了计划生育、安全生产、食品安全、防汛抗旱等各领域。据了解,乡镇每年与上级党委政府签订二三十份责任状的情况很是普遍,越是基层,责任状越多,使底层做实际工作的干部难以应付。

下级单位或个人向上级单位或领导签署责任状,如目标责任书、安全责任书等,定下指标、时效、质量等,应该说是行政管理的一般做法。古代军队中就流行军令状,专责专行,所谓完不成任务或“攻不下城池提头来见”,往往会收到奇效。我们现今各级政府间的责任状,当然不再会严厉到“提头来见”的地步,但专责专行,先立下责任保证书,对于提高责任感提高行政效率,也的确是有成效的,这种做法古今中外都曾践行。

然而,本应产生积极效用的责任状,现在却严重束缚了一些基层干部的手足。责任状过多,评审检查就多,导致基层干部手忙足乱,无所适从,不知道怎么办才好。责任状五花八门,涉及面极广,举凡安全、环保、种植、养殖、水产、建设、防汛、抗旱、村道、烟叶、病虫害防治、劳动力转移、计划生育宣传检查等等,上级政府部门各口各显神通,一系列的“责任状”在年初像雪片般飘来,到年底就纷纷下来检查,使“责任状”变“催命符”。责任状过滥使乡镇基层行政干部穷于应付,隔三差五就要准备材料、开会汇报、陪同检查,不堪重负,成了“无头苍蝇”,抓不到工作重点,多而滥的考评更基本上是流于走形式,实际效用并不好。

我国政府体制是讲究“级别”的,有所谓国级副国级、省部级、厅局级、县处级及科级,官大一级压死人。厅处级部门及干部尤其多,他们居于我国行政体系的中层,是转承中央及省市上级政府政令的关键部门,却也是中间环节,具体办事的则往往是底下科级干部或科员,而责任状的下发者往往出在中层县处级。下级科员特别是基层干部,对于上级压下来的任务无法讲条件,定责任书小科员也大都不敢不从,份内工作应该做,份外工作也不敢推辞,得罪了上级领导,日子将很难过,且上级很多,难以应付,这就是基层干部的烦恼。

如何应付呢?“责任状”太滥太多力不从心,只好敷衍塞责,做表面文章,甚至浮夸虚报、数字造假、报喜不报忧,以履行“职责”,完成“任务”,躲过“军令状”。不求有功授奖,但求无过不受罚,得过且过保住乌沙帽再说。然上级检查却也大多是走马观花走过场,面上的“工作”做足做够了就行,并不追求也无法求得实际效用。这就使干部的责任追究检查变质变味,反而助长了形式主义,造成虚假之风,这其实是官僚主义官场病的又一种形式。

二、滥发“责任状”直接与中央简政放权的精神相违背

新年来,媒体记者对滥发“责任状”的现象进行了揭露,也引起了各方重视,对这种新的不正之风进行了声讨。但对产生这种现象的制度背景及原因,却缺乏分析。为什么会出现滥发“责任状”,以致变成基层干部“催命符”的现象呢?中央不是反复推行简政放权改革吗?难道滥发“责任状”,把责任统统推到下级基层,就是简政放权吗?这种行为到底是“放权”,还是“抓权”呢?

我认为,滥发“责任状”是十足的官僚主义、形式主义,是新时期官场病的一种新的表现形式,是直接与中央简政放权的精神相违背的。《人民论坛》去年7月下、总第525期,对政府机关特别是一线行政部门,工作中普遍存在的“层层加码”现象,进行了分析研讨。我也写了一文,认为各类“层层加码”现象,无论其具体表征如何,本质上都是官僚主义。如上级布置的某项工作,省里要求一个月完成,到了地、市往往就变成20天,传达到区县,就只剩半个月;上发文件明明是软性政策建议,到下级却变成了硬性要求。甚至不同层级下发的会议通知,都有“讲究”:县里通知乡镇提前15分钟到达会场,乡镇通知村居提前30分钟到场,村居负责人自我加码,要求参会的村组干部必须提前一小时到场。这种“层层加码”现象,大大加重了基层干部的工作负担,让干实际工作的人疲于奔命。已变相为“催命符”的“责任状”,也令基层干部疲于应付,是深化改革大背景下的又一种官场病变态形式。

我们都知道,中共十八大后,以习近平为核心的党中央加大了改革力度,强力反腐,对党政部门及各类干部提出了更高的要求。特别是2013年十八届三中全会提出全面深化改革,推进国家治理体系和治理能力的现代化,要优化政府组织结构,转变政府职能。提出要统筹党政群机构的改革,理顺部门职责关系,积极稳妥实施大部门制。要优化政府机构设置、职能配置、工作流程,完善决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的行政运行机制。严格绩效管理,突出责任落实,确保权责一致。在30多年精简机构改革的基础上,继续推行政府机关的“大部制”,如计划生育委员会就与卫生部合并了,新成立了卫计委等。

然而,中央的改革力度虽很大,下面或明或暗的阻力却也很大,阻力来自既得利益集团,也就是那些应被合并精简的政府部门与干部,特别是那些冗散庞大的中间层次。李克强总理曾表示,要“以敬民之心,行简政之道”。中国历史上凡是盛世,为政者大多采取“行简”措施,尽量少以官烦民扰民。而要“行简”,一些官员的事权或要被剥离,利益可能会被触动,也就会遭到官僚集团的抵制,这种情况在历史上就常有发生。官僚们不敢公开跟中央唱反调抵制,于是变换花样大搞形式主义,拼命抓权制造出许多“工作”,来证明自己部门的重要,不在改革精简之列,以保住自己的职位与饭碗。地方政府滥发“责任状”和“层层加码”现象,其实就都是在做表面文章,众多部门机关与干部公文往来考评检查,表面上看似乎忙得不可开交,实际上却是政府空转全无行政效用,玩的是官场游戏,于国于民皆无实际功效。

为什么官场病会变换花样,以各种让人意想不到的形式反复出现呢?

问题的症结在于,我国的行政体制改革虽推行了30多年,搞了近10次精简机构乃至“大部制”改革,政府机构是精简了,但人员却始终未加裁减,不减和尚只拆庙,而官僚主义就是出之于各种冗官身上。我国的党政干部体制源于苏联模式,其特点就是大政府行政扩张,行政层次多干部多,官满为患,却效率低下,官场病以各种形式反复出现,官僚主义特别严重。简政放权就是要突破苏联大政府集权模式,中国改革开放以来推行的近10个回合的精简机构,应该说是取得了一定成绩,但问题仍然很多,需要进一步深化改革。症结其实也很明显,政府机关虽合并减少了,大量干部人头却都还在,冗官问题始终未能解决。无事无职无权的冗散官员本无存在理由,但因涉及众多的既得利益及其饭碗,碍于“维稳”大局,裁员得罪人的事始终无人敢下手。既然众多干部人还在、官照当,于是乎没事找事制造出了大量“工作”,特别是那些可有可无、该裁减未裁减的中间层次,更是大显神通抓权揽权。中央不是说要“严格绩效管理,突出责任落实”吗,于是就向下大发“责任状”,时不时下去检查一番,做表面文章以显示自己有职有权,不可怠慢,“层层加码”似乎很严厉,实际上就是要那些在一线干实际工作的下级干部,别不把上级领导放在眼里,这其实就是典型的官僚主义。

计划生育部门向基层村镇街道干部签订“责任状”可谓最积极,检查考评也最为频繁,有所谓“一票否决制”,计划生育也被说成是基层干部最难做的工作。然我们都知道,十八届三中全会已全面放开二胎,计划生育委员会也与卫生部合并了,厉行40多年的强制性计划生育职能,也该转换转换了,从大趋势看,生育政策还要继续放松。然而,去年我们却看到报道,有“20余省明确社会抚养费新标准,生3胎加大罚款力度”,注意,是20余省而不是全部,也非中央卫计委文件。这其实就是部分原计生部门不顾大局揽权,追求自身利益,强调自身存在,强化自身职能。春节我回老家,看到社区到处是当地“计生协”的宣传标语:“奖励扶助政策好,计划生育帮养老”,而先前的宣传是“计划生育好,政府来养老”。回到北京后,社区也出现了对独生子女家庭的救助张贴信,号召:“少生优生,幸福一生”,而没有鼓励生二胎。这些都是计生部门全国性的宣传安排。我们都知道,近半个世纪的强制性“一胎化”计生政策,使我国老龄化社会提前袭来,养老问题已摆在每一个家庭面前,也摆在了政府面前。政府真能“帮养老”吗?从政府职能上看,养老问题到底是归民政部管,还是归“卫计委”管?又如何“确保权责一致”呢?计生部门把养老纳入自己的职权范围,并向基层干部定“责任状”,有何行政法依据,又如何与民政部协调职能关系?抑或是多此一举,讲讲大话空话,做个样子走走形式,让中央决策者感到计生部门仍在做工作,不裁撤其编制,用以保住其部门利益呢!而这恰恰是官场病的典型形式。

现代政治学研究认为,凡官府均会有其自身利益,也都会追求自身利益的最大化,会集体抵制危害自身利益的行为,以致将国家利益人民的福祉置之度外。官僚主义官场病,古今中外都是执政者难以祛除的难题。我国现正在搞全面深化改革,对诸如滥发“责任状”等官僚主义揽权行为,决不能熟视无睹,不能任由其胡乱作为,对违背中央改革精神的部门利益和虚假行政,要加以坚决制止。当然,对各种“责任状”先要分清楚是否虚妄滥发,订立责任状并非都不可取,不切实际滥发走走形式,才是官僚主义行为。

三、公示权力清单将责任状置于阳光之下

如何杜绝诸如滥发“责任状”等官场病,制止各级政府中的官僚主义行为呢?当然是要进一步深化改革。体制上要突破苏联党政干部模式,分清政治与行政的界限,进一步简政放权。特别是要对党政各类官府的冗散中间层次开刀,敢于打破盘根错节的利益藩篱,敢啃硬骨头,让可有可无没事找事的衙门再无存身之地。在精简机构的同时也裁减冗员,让专搞表面文章而不干实事的官僚主义者退出政府。

我国政府冗散庞大,层级多、人员多,行政成本很高。政府层级架构分5级,即中央政府与地方省市自治区、地市、县市区、乡镇政府和街道办。而世界绝大多数国家的政府层级只有3级,即中央政府、地方政府和基层政府,财政供养的行政人员都较中国为少,官员在人口中的比例也都较中国少。官多事就多,开销也大,我国光离退休干部就达千万之巨,乃致设置了世界上独一无二的“老干部局”来管理。改革30多年虽多次精简机构,但由于干部人头不减,无事无职他要找事,甚至要人伺候,冗官于是成为诸多官场病的渊薮。这也说明我国的行政改革虽力度很大,却也不很彻底,改革仍要向纵深推进。

所谓政府机构改革,就是要将权力不再的冗散机构革除掉,裁减冗员减少不必要的中间环节。早就有学者提出减少地区专署这一行政层级,让省政府直接领导县市,在精简机构推行大部制的同时,也适当减少中间层次,政府层级架构可变5级为4级。正如十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定公报》所说:“优化行政区划设置,有条件的地方探索推进省直接管理县(市)体制改革。严格控制机构编制,严格按规定职数配备领导干部,减少机构数量和领导职数,严格控制财政供养人员总量”。

政府各机关及各类干部是否要订立责任状,并定期进行考评呢?显然是有其必要的,且应将其例行化,但滥发“责任状”的行为则要坚决制止,且要将其纳入法制轨道。纳入法制轨道的责任考评及责任状,完全可以置于阳光之下,除上级主管部门按时检查外,社会公众也可参与考评,政务公开,群众监督,让做表面文章的形式主义虚假行为失去表演舞台。2015年3月,中共中央和国务院办公厅印发了《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,对地方各级政府特别是一线亲民管理机构的权职,作进一步规范,要求条列公示权力清单,明确责任范围,并向社会公开,使权责分明,提高行政效率,便利民众监督。

权力清单公示其实就是责任状,而且是面向公众的责任状,谁也不敢马虎草率。各行政单位及各个官员,都可条例公示自己的权力职责,让公众来监督。如今电子政务发达,通过网络就可方便核查,这样的责任状其数更不怕多,成本也不高,效用却十分明显巨大。因为群众的眼睛是雪亮的,工作的好坏与是否尽了责,服务对象最清楚,不是上级一句话就说了算,而是要以民众的满意度为标准。公众考评与上级检查相结合,公开评审,这比上级向下级单向滥发“责任状”要强百倍。如果权力清单公示也都能纳入法制轨道,依行政法规推行,没有例外,则上级单位向下级单位及个人年年订立责任状,就成为多此一举,滥发“责任状”的行为也可立马制止。

政务公开,不仅下级基层政府部门与干部要公示权力清单,上级政府部门与领导也要公示权力清单,谁该干什么该管什么,那些事不该干不该管,划定权责界限,让上下互相监督,让公众来考评。如此,则大批无事可干的冗官及不必要的中间层级,也必会暴露于光天化日之下,使滥用权力搞形式主义者无处遁迹,让不干实事的庸官、懒官及高高在上的官僚主义者如坐针毡。那些靠滥发“责任状”来立威,靠随时下去开会检查来满足权力欲的领导,也只好以躬亲实务来履行自己的职责了,不敢再搞形式主义,这或许可使官场病减少到最底限度。

中共十八届三中全会推行全面深化改革,大力推行简政放权,国务院总理李克强自2013年以来,多次宣布取消和下放政府行政审批事项,其数累计已达千余件,这必然会使一些政府部门丧失或部分丧失原有事权,处于无事可干面临裁撤的窘境。为自保自救,一些单位和个人就搞起了假作为,制造“工作”滥发“责任状”,但这其实也长久不了,无所事事该裁撤的机构及该裁减的冗员,拖不了几年仍然要被裁减。如20几个省计划生育部门对生3胎者加大罚款力度,并不是卫计委的决定,也不是中央决策,只是部门利益的反映。而按这种精神订立的“责任状”,有的省市向下签发,有的省市却不签发,到底执行不执行或如何执行呢?这就需要中央制定统一的行政法规,以法规进行规范,制止某些部门的假作为和乱作为,把权力关进制度的笼子。

亮晒公示权力清单,是简政放权推行政务公开的有效措施,是无法渗假货真价实的责任状。既公示于阳光之下,就会使那些不作为或假作为的官府和官员,在众目睽暌之下不得不有所收敛。所以说以公示权力清单来落实责任状,检查责任状,是切实推行简政放权的一个好办法。湖南省某镇长去年底与上级党委政府签订的33份责任状,就不妨拿出来公开上网亮晒一下,看看那些责任状是真作为办实事,那些是假作为乱作为,基层干部的责任状应该不会牵涉到什么国家机密吧!完全可以公示亮相。如此这般则谁也不敢再滥发“责任状”了,“责任状”也就不再会变成“催命符”,而是还原为优化奖惩促进工作的目标责任书。(2017.2.13)

参考文献:

1,中共十八届三中全会公报:《关于全面深化改革若干重大问题的决定》。

2,中共中央和国务院办公厅印发:《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》,2015年3月。

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